N. 311 SENTENZA 16 - 26 novembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Thema decidendum - Questione di legittimita' costituzionale sollevata solo dalle parti del giudizio principale - Inammissibilita'. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 10 e 111. Costituzione e leggi costituzionali - Potesta' legislativa - Limite del rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.) - Obblighi derivanti dalla Convenzione europea per i diritti dell'uomo (CEDU) - Eventuale contrasto di norma interna con la norma internazionale - Impossibilita' di interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione convenzionale - Necessita' di proposizione della questione di legittimita' costituzionale in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (ATA) - Trattamento economico - Previsione, con legge di interpretazione autentica, dell'inquadramento nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all'atto del trasferimento - Dedotta violazione degli obblighi internazionali derivanti dall'art. 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte di Strasburgo, per indebita interferenza su controversie giudiziarie pendenti - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6.(GU n.48 del 2-12-2009 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 218,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2006), promossi dalla Corte di cassazione con ordinanza del 4
settembre 2008 e dalla Corte d'appello di Ancona con n. 5 ordinanze
del 26 settembre 2008, rispettivamente iscritte ai numeri 400 del
registro ordinanze 2008, 15, 16, 17, 18 e 19 del registro ordinanze
2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri
52, 1ª serie speciale, dell'anno 2008 e 5, 1ª serie speciale,
dell'anno 2009.
Visti l'atto di costituzione di N. P. nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 2009 e nella Camera di
consiglio del 4 novembre 2009 il giudice relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Isacco Sullam, Nicola Zampieri e Arturo
Salerni per N. P. e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione, con ordinanza del 4 settembre 2008
(r.o. n. 400 del 2008), ha sollevato, in riferimento agli articoli
117, primo comma, della Costituzione e 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (infra, anche CEDU o Convenzione europea), resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge 23
dicembre 2005 n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), il quale
ha stabilito, tra l'altro, che il comma 2 dell'articolo 8 della legge
3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico), si interpreta nel senso che il personale degli enti
locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed
ausiliario (denominato ATA e d'ora in poi cosi' indicato) statale e'
inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali
dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento
economico complessivo in godimento all'atto del trasferimento.
2. - La Corte rimettente premette in fatto che la ricorrente,
appartenente al personale ATA, gia' dipendente di ente locale e
passata alle dipendenze dell'amministrazione scolastica statale ai
sensi dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999, aveva chiesto, con
ricorso al Tribunale di Venezia del 27 marzo 2003, proposto nei
confronti del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, di accertare il proprio diritto al riconoscimento integrale
dell'anzianita' di servizio maturata al tempo del trasferimento del
rapporto di lavoro, con condanna dell'amministrazione statale al
pagamento delle conseguenti differenze retributive dal 1° gennaio
2000, oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Il Tribunale, con la sentenza di cui e' chiesta la cassazione,
aveva accertato «l'invalidita' e la conseguente inefficacia» della
disposizione contenuta nell'art. 3, comma 1, dell'accordo tra
l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (d'ora in poi ARAN) ed i rappresentanti delle
organizzazioni e confederazioni sindacali in data 20 luglio 2000,
recepito nel decreto ministeriale 5 aprile 2001, per contrasto con
quanto stabilito dal combinato disposto dei commi 2 e 3 dell'art. 8
della legge n. 124 del 1999.
La Corte di cassazione espone che l'amministrazione, in
prossimita' dell'udienza, ha invocato la sopravvenuta interpretazione
autentica dell'art. 8 citato, ad opera dell'art. 1, comma 218, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266.
2.1. - A giudizio della Corte rimettente tale norma possiede i
requisiti essenziali delle norme interpretative, in quanto procede a
riscrivere una regola destinata ad operare in termini generali per le
controversie in corso e per quelle future. Il citato comma 218
avrebbe l'espresso intento di precisare e chiarire la portata della
norma interpretata, limitandosi ad intervenire, con effetti
retroattivi, soltanto su quei suoi profili applicativi che avevano
originato un contenzioso. Il contenuto normativo della disposizione
corrisponderebbe ad uno dei possibili significati ascrivibili alla
disposizione interpretata, in quanto il legislatore avrebbe optato
per una lettura restrittiva del sintagma «anzianita' giuridica ed
economica» di cui al comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999.
Cio' posto, in punto di rilevanza il giudice rimettente
sottolinea la necessita' di dover dare applicazione, nel giudizio a
quo, allo ius superveniens, mediante accoglimento del ricorso, con la
conseguenza di dover, peraltro, operare un revirement rispetto alle
conclusioni cui era pervenuta, in ordine al senso da attribuire alla
disposizione del comma 2 dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999. La
Corte di cassazione, infatti, sia pure con percorsi argomentativi
diversi, aveva affermato «che la garanzia del riconoscimento ai fini
giuridici, oltreche' economici, dell'anzianita' maturata presso gli
enti locali, in favore dei dipendenti coinvolti nel passaggio dai
ruoli di tali enti in quelli del personale statale, in quanto
apprestata dalla legge, non potesse essere ridotta, in forza di norme
di rango inferiore, alla sola garanzia del riconoscimento economico
dell'anzianita', e risolversi nell'attribuzione al dipendente del
c.d. maturato economico, cosi' come disposto nel d.m. 5 aprile 2001
conformemente ai contenuti dell'Accordo 20 luglio 2000 fra l'ARAN e
le OO.SS.».
Ancora, a giudizio della Corte i dubbi di legittimita'
costituzionale della norma interpretativa, peraltro sollecitati dalla
controricorrente, in relazione alla violazione dell'art. 6, comma 1,
della Convenzione europea per la protezione dei diritti dell'uomo,
investono la norma di legge della quale dovrebbe farsi applicazione
per la decisione del ricorso.
Non sarebbe, invece, configurabile una questione pregiudiziale,
ai sensi dell'art. 234 del Trattato CE, per stabilire se la
fattispecie a giudizio sia riconducibile o meno alla direttiva
77/187/CEE (modificata dalla direttiva 98/50/CE), in quanto la
vicenda del trasferimento, previsto dalla legge n. 124 del 1999,
sarebbe estranea al campo di applicazione delle direttive comunitarie
in materia di trasferimento d'azienda.
2.2. - La ritenuta rilevanza della questione nel giudizio a quo
conduce la rimettente a sottoporre il dubbio di legittimita'
costituzionale allo scrutinio di non manifesta infondatezza.
La Corte di cassazione ricorda, in proposito, che sebbene gia' in
precedenza, con la sentenza 16 gennaio 2008 n. 677, essa avesse
concluso nel senso della manifesta infondatezza della questione,
nuove argomentazioni, anche addotte dalla parte, impongono di
affrontare nuovamente la questione, in quanto la funzione
nomofilattica del giudice di legittimita' si atteggia in maniera
diversa a seconda che la Corte sia chiamata a pronunciarsi
sull'esatta osservanza della legge, ovvero a valutare la manifesta
infondatezza di un dubbio di legittimita' costituzionale della stessa
legge. Cio', in quanto in tal caso si tratterebbe soltanto di
ritenere o meno manifestamente infondato «un dubbio», formula questa,
che impone al giudice il dovere di sollevare la questione di
costituzionalita', tutte le volte in cui, esclusa un'interpretazione
costituzionalmente orientata, residui un «non implausibile
argomento», che deponga in senso contrario.
Tanto premesso, la Corte procede quindi a valutare se l'art. 1,
comma 218, della legge n. 266 del 2005 contrasti con l'art. 117,
primo comma, Cost., per violazione dell'obbligo internazionale
assunto dall'Italia con la CEDU, che, all'art. 6, comma 1,
prescrivendo il diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale
indipendente ed imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non
intromettersi nell'amministrazione della giustizia allo scopo
d'influire sulla singola causa o su di una determinata categoria di
controversie.
Ad avviso della rimettente, occorre verificare se la disposizione
in esame violi l'obbligo dello Stato italiano di rispettare l'art. 6,
comma 1, CEDU, cosi' come interpretato dalla Corte di Strasburgo, che
fornisce concretezza e contenuto al parametro costituzionale invocato
del rispetto degli obblighi internazionali.
Il giudice di legittimita' sottolinea come in precedenza la
sentenza n. 677 del 2008 aveva negato che l'art. 1, comma 218, della
legge n. 266 del 2005 violasse l'obbligo imposto dall'art. 6, comma
1, della Convenzione, dal momento che non sarebbe sussistito alcun
elemento che inducesse a ritenere la disposizione nazionale come
esclusivamente diretta ad influire sulle controversie in corso.
Piuttosto, risultava che il legislatore aveva provveduto ad un
complessivo riassetto organizzativo, nell'ambito del quale dovevano
ritenersi sussistenti «pressanti ragioni di interesse generale» che
rendevano quindi legittimo l'intervento retroattivo.
Diversamente, la Corte di cassazione, nell'odierna ordinanza
osserva che, sebbene sia vero che la sentenza sul caso Scordino
contro Italia, n. 36813/1997, ed i precedenti in essa richiamati
affermino che il divieto di leggi retroattive riguarda l'ingerenza
del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia,
finalizzata ad una determinata soluzione delle controversie in corso,
altrettanto vero e' che tale giurisprudenza non richiede anche che la
disposizione retroattiva sia «esclusivamente diretta ad influire
sulla soluzione delle controversie in corso», ne' che tale scopo sia
comunque enunciato. Cio', in particolare si desumerebbe dal fatto che
in tali precedenti «la conclusione che l'intervento legislativo volta
a volta esaminato costituisse una non consentita ingerenza del potere
legislativo sull'esercizio della giurisdizione viene raggiunta sulla
scorta, da una parte, dell'esame del risultato che, nel procedimento
in relazione al quale viene lamentata l'ingerenza, ha avuto
l'applicazione della disposizione denunciata e, dall'altra, della
considerazione che lo Stato legislatore era, al tempo stesso, parte
di quel procedimento e la disposizione interpretativa assegnava alla
disposizione interpretata un significato vantaggioso per lo Stato -
parte», come peraltro reso manifesto dalla piu' recente
giurisprudenza della Corte europea (sentenza SCM Scanner de l'Ouest
Lyonnais e altri contro Francia, del 21 giugno 2007, ricorso n.
12106/03).
A giudizio della Corte rimettente, proprio tali condizioni
ricorrerebbero nel caso in esame, in quanto il notevole contenzioso
in atto, inerente alla norma di interpretazione autentica, in
relazione alla quale piu' volte la medesima Corte ha gia' avuto modo
di pronunciarsi, unitamente al rilevante numero di ricorsi pendenti
aventi ad oggetto proprio l'interpretazione di detta normativa,
indurrebbero ragionevolmente a ritenere che la definizione di tale
contenzioso «nel senso, favorevole allo Stato amministrazione,
imposto dalla norma interpretativa, rientrasse certo tra le finalita'
perseguite dal legislatore con l'introduzione di quest'ultima norma».
Non solo, ma l'esigenza di «governare una operazione di riassetto
organizzativo» non potrebbe comunque integrare le «imperiose ragioni
d'interesse generale», richieste dalla giurisprudenza di Strasburgo
come condizione per superare il divieto d'ingerenza. Del resto, nel
procedimento legislativo non vi sarebbe traccia alcuna di siffatta
esigenza o di altre ragioni «imperiose o meno», come sarebbe
dimostrato dal fatto che tale comma, non presente nell'originario
disegno di legge governativo, risulta inserito dalla relatrice nella
seduta della V Commissione e votato nei successivi passaggi,
caratterizzati dal voto «di fiducia».
Tale conclusione non potrebbe essere esclusa neppure dalla
considerazione che il legislatore sarebbe comunque libero di emanare
norme interpretative che incidano, in materia civile, su diritti
attribuiti dalle leggi in vigore, poiche' nel caso in esame non si
tratterebbe di cio', quanto piuttosto dell'intervento, a mezzo di
leggi retroattive, sui giudizi pendenti dei quali e' parte lo
Stato-amministrazione. Infatti, il senso della giurisprudenza della
Corte europea e' che «la parita' delle parti dinanzi al giudice
implica la necessita' che il potere legislativo non si intrometta
nell'amministrazione della giustizia allo scopo d'influire sulla
risoluzione della controversia o di una determinata categoria di
controversie», scopo questo desunto «dall'incidenza oggettiva che la
norma denunciata ha sull'esito di controversie pendenti e dalla
qualita' di parte dello Stato-amministrazione in tali controversie».
Del resto, a giudizio della rimettente, il fatto che la
retroattivita' sia coessenziale alle norme d'interpretazione
autentica non sarebbe di ostacolo al rispetto del vincolo in
questione, in quanto tale vincolo esigerebbe soltanto che «il
legislatore escluda dall'ambito di applicazione della norma
interpretativa o, piu' in generale, della norma dichiarata
retroattiva i processi in corso alla data di entrata in vigore della
norma, secondo uno schema che il legislatore nazionale ben conosce ed
ha piu' volte praticato».
A nulla varrebbe la possibile obiezione secondo cui una simile
tecnica legislativa provocherebbe un proliferare d'iniziative
giudiziarie volto a rendere immodificabile una situazione di
vantaggio, in quanto cio' sembrerebbe postulare «uno
Stato-legislatore che, in rapporti di cui sia parte come
Stato-amministrazione, accordi una situazione di vantaggio per non
adempiere l'obbligazione che su di esso Stato-amministrazione ne
deriva, riservandosi poi d'intervenire con legge interpretativa».
Da ultimo, la Corte di cassazione evidenzia come la manifesta
infondatezza della questione non avrebbe potuto comunque essere
motivata sulla base della sentenza n. 234 del 2007 della Corte
costituzionale, che aveva dichiarato non fondata la questione, in
quanto relativa a parametri di costituzionalita' diversi da quello
oggi evocato.
3. - Con atto depositato il 30 dicembre 2008, si e' costituita in
giudizio la parte privata, N. P., chiedendo che la norma sia
dichiarata incostituzionale. A suo giudizio, infatti, la disposizione
in esame deve ritenersi costituzionalmente illegittima in quanto
incompatibile con le disposizioni della CEDU, norme interposte atte
ad integrare il parametro costituzionale, cosi' come interpretate
dalla Corte europea, e dunque in contrasto con gli artt. 10, 117 e
111 Cost.
La norma sarebbe illegittima per violazione dei principi della
«parita' delle armi», di certezza del diritto e di indipendenza del
giudice, desunti dall'interpretazione fornita dalla Corte di
Strasburgo al diritto all'equo processo, contenuto nell'art. 6 della
CEDU.
La Corte di Strasburgo, infatti, avrebbe in piu' occasioni
sottolineato come lo Stato non possa introdurre slealmente una
interpretazione normativa a suo favore della norma sub iudice, nei
giudizi iniziati ed impostati secondo diversi presupposti normativi o
giurisprudenziali. L'applicazione dello ius superveniens potrebbe
ritenersi lecita soltanto in presenza di «imperieux motifs d'interet
general», non ravvisabili in «mere esigenze di natura finanziaria
connesse al rischio derivante dalla soccombenza nei giudizi avviati
nei confronti dello Stato amministrazione».
La parte privata, inoltre, precisa come in contrario non possa
richiamarsi la circostanza che il principio del maturato economico
fosse gia' contenuto nell'accordo del 20 luglio 2001, poiche' tale
atto sarebbe «intervenuto nell'ambito del quadro normativo tracciato
dall'art. 47 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunita' europee - Legge comunitaria per il 1990), commi da 1 a
4, che contempla esclusivamente obblighi di informazione e di
consultazione», ed anche perche' esso risulterebbe inteso dal
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca come
contratto derogatorio rispetto all'art. 8 della legge n. 124 del
1999, ritenuto ammissibile in forza della pretesa riconducibilita'
della fattispecie in esame all'art. 2 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992
n. 421).
Qualunque legge interpretativa che interferisca sulle iniziative
giudiziarie promosse nei confronti dello Stato sarebbe, dunque,
lesiva dell'autonomia della funzione giurisdizionale e del ruolo
nomofilattico della Corte di cassazione, poiche', anche qualora
sussistano situazioni di incertezza nell'applicazione del diritto o
siano insorti contrasti giurisprudenziali, esclusivamente a tale
Corte competerebbe risolvere tali contrasti.
Ancora, si aggiunge, il rapporto tra la normativa interna e
quella della Convenzione europea, come interpretata dalla
giurisprudenza della Corte, e' regolato dal principio di
sussidiarieta' dell'intervento della Corte di Strasburgo, desumibile
dagli articoli 1 e 13, nonche' dagli artt. 19, 34 e 35 della medesima
Convenzione, che affidano alla giurisdizione del giudice interno il
compito di primo tutore dei diritti dell'uomo, con conseguente
obbligo di disapplicare la disciplina interna non conforme.
Nel caso di specie la legge finanziaria per il 2006 avrebbe
certamente violato l'art. 6 della Convenzione europea, atteso che non
solo la norma sarebbe contenuta in una legge normalmente deputata «a
far cassa», ma sarebbe stata anche inserita con un
«super-emendamento» governativo ed approvata ricorrendo al voto di
fiducia.
Tale soluzione interpretativa, inoltre, in quanto intervenuta
dopo quasi sei anni dall'entrata in vigore della norma interpretata,
avrebbe inciso sul «diritto vivente» formatosi in relazione al
computo dell'anzianita' maturata nel comparto enti locali.
A giudizio della parte, non varrebbe in contrario richiamare la
sentenza della Corte costituzionale n. 234 del 2007 poiche' in tale
decisione si darebbe comunque atto che «la disposizione dell'art. 8,
comma 2, della legge n. 124 del 1999, rappresentava una deroga al
principio generale vigente all'epoca della sua entrata in vigore,
rispetto alla quale la norma ora censurata si presenta come
ripristino della regola generale». La Corte costituzionale avrebbe,
dunque, riconosciuto, con una sentenza «aspramente criticata», che
l'interpretazione autentica fornita dalla legge finanziaria aveva
carattere innovativo, salvo sostenere poi la legittimita'
dell'efficacia retroattiva dell'interpretazione in quanto in linea
con il principio del maturato economico introdotto con valenza
generale dalla legge 11 luglio 1980, n. 312. Norma questa, che non
avrebbe nulla a che vedere con la fattispecie del trasferimento del
personale ATA, in quanto disposizione disciplinante la sola mobilita'
compartimentale e neppure in vigore al momento dell'adozione della
citata legge n. 124 del 1999.
La parte privata, inoltre, sottolinea come non ci si trovi
affatto in presenza di un'esigenza di governare una operazione di
riassetto organizzativo di ampia portata, non solo perche' il
passaggio del personale risale al 1° gennaio 2000, ma anche perche'
nel caso di specie non vi sarebbe stata alcuna «riorganizzazione»,
poiche' i bidelli passati nei ruoli ministeriali gia' lavoravano
nelle scuole statali e hanno continuato a svolgere le medesime
mansioni.
Si afferma, poi, che anche il presunto danno finanziario
quantificato dall'Avvocatura dello Stato in alcuni milioni di euro,
non potrebbe integrare gli «imperieux motifs d'interet general», in
quanto la Corte di Strasburgo avrebbe con chiarezza precisato che un
motivo finanziario non consentirebbe, di per se' solo, di
giustificare un intervento legislativo di questo tipo.
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., si
riconosce che la Corte costituzionale ha gia' avuto occasione di
evidenziare che «le disposizioni della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo, nell'interpretazione che ad esse
attribuisce la Corte europea dei diritti dell'uomo, integrando uno
degli obblighi internazionali, cui si riferisce il precetto
costituzionale, possono assumere il rango di fonte integrativa del
parametro di costituzionalita' di cui all'art. 117, primo comma,
Cost., determinando l'incostituzionalita' della legge ordinaria con
essa contrastante». Tuttavia, come riconosciuto dal Governo nella
relazione sullo stato di esecuzione delle pronunce della Corte
europea dei diritti dell'uomo nei confronti dello Stato italiano per
l'anno 2007, la giurisprudenza della Corte non avrebbe risolto in via
definitiva la problematica dei rapporti fra le norme CEDU e la
normativa costituzionale e ordinaria, in quanto la posizione espressa
dalla Corte costituzionale non «appare in sintonia con quella nella
quale si pone la stessa Corte europea, nelle sue sentenze e nelle
dichiarazioni del suo Presidente».
Dal confronto tra i due regimi contrattuali risulterebbe,
inoltre, evidente che il Ministero, per effetto dell'inserimento nei
propri ruoli del personale ATA prima dipendente dagli enti locali,
avrebbe beneficiato di ingenti risparmi nel monte stipendi
complessivo, derivanti dalla mancata erogazione di tutti quei
compensi individuali accessori previsti dai soli contratti collettivi
del comparto enti locali e coperti solo in parte dal maggiore salario
tabellare.
Da ultimo, la parte privata assume che la questione comporta
profili di valutazione costituzionale e di conformita' del nostro
ordinamento con quello comunitario, in quanto i diritti garantiti
dall'art. 6 della Convenzione europea sarebbero stati
«comunitarizzati» dall'art. 6, paragrafo 2, del Trattato sull'Unione
europea (al quale fa rinvio il successivo art. 46 del Trattato
stesso), nonche' dal Trattato di Lisbona, ratificato dall'Italia con
la legge 2 agosto 2008, n. 130, recante il recepimento della CEDU,
quale norma fondamentale di diritto comunitario.
Del resto, la stessa Corte di giustizia avrebbe statuito che il
diritto ad un equo processo, come si desume, in particolare,
dall'art. 6 della CEDU, costituisce un diritto fondamentale che
l'Unione europea rispetta in quanto principio generale in forza
dell'art. 6, paragrafo 2, TUE. Sicche', la mancata declaratoria della
incostituzionalita' della norma in esame si concretizzerebbe in una
violazione dell'art. 6 del Trattato e dell'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 5 gennaio 2009 ed ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile o non fondata.
La difesa erariale, richiamando la sentenza resa dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo nella causa Scordino contro Italia n.
36813/1997, ritiene che l'interpretazione di tale decisione sostenuta
nell'ordinanza di rimessione sia forzata e ricorda che la Corte di
cassazione, con la sentenza n. 677 del 2008, ha gia' dichiarato
manifestamente infondata la medesima questione. In quest'ultima
decisione, prosegue ancora il Presidente del Consiglio dei ministri,
i giudici di legittimita' hanno affermato che «emerge con chiarezza
che il legislatore nazionale e' restato entro i limiti consentitigli
dalla Convenzione europea», non essendovi alcun elemento che induca a
ritenere la disposizione nazionale come esclusivamente diretta ad
influire sulla soluzione delle controversie in corso, rivelandosi
piuttosto l'esigenza di «armonizzare situazioni lavorative
differenziate all'origine ma bisognose di regole unitarie, una volta
determinatasi la confluenza dei lavoratori in un unico comparto, in
conformita', del resto, al principio di parita' di trattamento di
situazioni analoghe nella disciplina dei rapporti di lavoro pubblico,
dove tale principio ha un notevole rilievo teorico e pratico». In
altri termini, secondo la Corte di cassazione, con la norma in esame
il legislatore avrebbe provveduto a «governare una operazione di
riassetto organizzativo di ampia portata» cosi' da far ritenere
«palesemente ravvisabili, nel caso di specie, le pressanti ragioni di
interesse generale che abilitano, secondo la Corte europea, anche
interventi retroattivi, tanto piu' quando questi non comportino
vanificazione pressoche' totale di crediti gia' sorti ma implichino
una rimodulazione del diritto in una delle direzioni in astratto
plausibili anche secondo la legge precedente».
Sulla base di tali indicazioni la difesa erariale puntualizza
che, nel caso in esame, non puo' ritenersi violato il divieto di
ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia
allo scopo di influenzare la conclusione giudiziaria della
controversia desumibile dalla sentenza cosiddetta Scordino, poiche'
«scopo dell'intervento legislativo non era affatto, in via primaria,
[...] quello di influenzare l'esito di una controversia, bensi'
quello [...] di regolamentare una volta per tutte, esprimendo quale
fosse l'originario ed autentico intento del legislatore, una
complessa vicenda di passaggio di personale dagli enti locali allo
Stato». Tale scopo e' stato perseguito - ad avviso dell'Avvocatura
generale dello Stato - mediante una legge interpretativa, con cui si
e' puntualizzato quale fosse il reale significato da attribuire
all'art. 8, comma 2, della legge n. 124 del 1999, in linea con
l'orientamento espresso dalle parti sociali nell'accordo del 20
luglio 2000 oltre che da parte della giurisprudenza. La difesa
erariale sottolinea, altresi', come nella specie siano ravvisabili le
ragioni di interesse generale corrispondenti all'esigenza di
assicurare che il trasferimento del personale ATA dipendente degli
enti locali nei ruoli dello Stato, pur avvenendo senza maggiori oneri
per le finanze dello Stato, consenta il mantenimento delle posizioni
giuridiche spettanti al personale nell'ambito dell'ordinamento degli
enti locali, salvaguardando il livello retributivo del dipendente.
Infatti, proprio in considerazione della diversa struttura della
retribuzione, l'una, quella di provenienza, calcolata in base alle
funzioni e ai compiti realmente svolti, l'altra, quella di
destinazione, commisurata in base all'anzianita' di servizio,
occorreva prevedere una precisa regolamentazione idonea a garantire,
senza maggiori oneri per lo Stato, uniformita' di trattamento.
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica sia la parte privata
che l'Avvocatura dello Stato hanno depositato memorie,
rispettivamente in data 12 ottobre 2009 e 13 ottobre 2009,
confermando le conclusioni gia' formulate, e ribadendo le
argomentazioni svolte a sostegno delle proprie ragioni.
6. - Analoghe questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 218, della legge n. 266 del 2005 sono state sollevate, con
cinque distinte ordinanze (reg. ord. nn. 15, 16, 17, 18 e 19 del
2009), di identico contenuto, adottate il 26 settembre 2008 dalla
Corte d'appello di Ancona, per la trattazione delle quali la Corte e'
stata convocata in camera di consiglio.
Il giudice rimettente premette, in fatto, che il Tribunale di
Ascoli Piceno aveva respinto la domanda di alcuni dipendenti di un
ente locale, transitati nei ruoli dell'amministrazione dello Stato ex
art. 8 della legge n. 124 del 1999, di riconoscimento del diritto
alla attribuzione della anzianita' prestata presso l'ente locale di
provenienza, ai fini della progressione economica e stipendiale nel
comparto scuola, e di corresponsione delle relative differenze
economiche. Avverso tale sentenza i dipendenti proponevano appello
dinanzi all'odierno rimettente, censurando l'interpretazione data dal
giudice di primo grado alla norma predetta nonche' agli accordi
sindacali ed ai decreti ministeriali successivamente intervenuti in
materia ed insistendo per l'accoglimento della domanda.
L'amministrazione appellata invocava l'applicazione dell'art. 1,
comma 218, della legge n. 266 del 2005, di interpretazione autentica
dell'art. 8 della legge n. 124 del 1999, e richiamava la pronunzia
della Corte costituzionale n. 234 del 2007 che aveva respinto
l'eccezione di illegittimita' costituzionale della citata norma,
mentre le parti appellanti prospettavano questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005,
sotto il profilo del contrasto con l'art. 6 della CEDU.
Il rimettente, pronunciandosi sulla prospettata questione ed
argomentatane la rilevanza, osserva che il dubbio di contrasto della
norma denunciata con la Costituzione deriva dal rilievo che l'art.
117, primo comma, Cost. impone allo Stato legislatore il rispetto
dell'obbligo internazionale assunto con la sottoscrizione e ratifica
della CEDU, il cui art. 6, comma 1, prescrive il diritto di ogni
persona ad un giusto processo dinanzi ad un giudice indipendente ed
imparziale, con conseguente obbligo del potere legislativo di non
ingerirsi nella amministrazione della giustizia per influire
sull'esito di una controversia o di una categoria di esse.
Il rimettente ricorda che l'art. 6, comma 1, della CEDU, come
interpretato dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
nella causa Scordino contro Italia n. 36813/1997, nel prescrivere il
diritto al giusto processo, se da un lato non assicura nel processo
civile l'immutabilita' della norma da applicare per tutti i
procedimenti in corso, obbliga dall'altro lo Stato a non esercitare
un'ingerenza normativa finalizzata ad ottenere una determinata
soluzione delle controversie in corso, salvo che l'intervento
retroattivo sia giustificato da «motivi imperiosi di carattere
generale».
7. - Anche in questi giudizi, con atto depositato il 23 febbraio
2009, e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa erariale, ricordando che analoga questione e' stata
sollevata dalla Corte di cassazione, fa integrale richiamo alle
argomentazioni svolte nell'atto di intervento gia' spiegato in quella
sede, atte a confutare la fondatezza della questione di legittimita'
costituzionale anche nel caso in esame. Aggiunge, inoltre, che la
medesima norma di legge e' stata gia' oggetto di controllo di
costituzionalita' per diverse, ma connesse motivazioni (sentenza n.
234 del 2007 ed ordinanza n. 400 del 2007) e che la stessa Corte di
cassazione, con la sentenza n. 677 del 2008, ha dichiarato
manifestamente infondata la medesima questione. In quest'ultima
sentenza, ribadisce ancora il Presidente del Consiglio dei ministri,
la Corte ha affermato come non risulti alcun elemento che induca a
ritenere la disposizione nazionale come esclusivamente diretta ad
influire sulla soluzione delle controversie in corso, rivelandosi
piuttosto l'esigenza di armonizzare situazioni lavorative
differenziate all'origine, ma bisognose di regole unitarie.
Considerato in diritto
1. - Vengono all'esame della Corte piu' ordinanze di rimessione -
la prima trattata all'udienza pubblica del 3 novembre 2009 e le altre
nella camera di consiglio del successivo 4 novembre - con le quali la
Corte di cassazione (r.o. n. 400 del 2008) e la Corte di appello di
Ancona (r.o. nn. 15, 16, 17, 18 e 19 del 2009) hanno sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 218,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2006).
1.1. - In virtu' dell'identita' delle questioni sollevate va
disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un'unica pronuncia.
2. - La norma censurata interpreta l'art. 8, comma 2, della legge
3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale
scolastico), che, nel disciplinare il trasferimento di dipendenti di
enti locali nei ruoli statali del personale amministrativo, tecnico e
ausiliario (ATA) del settore scuola, ne prevedeva l'inquadramento
nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali
corrispondenti, consentendo l'opzione per l'ente di appartenenza,
qualora le qualifiche e i profili non avessero trovato
corrispondenza. La norma aveva stabilito - questo e' il punto
controverso - che a detto personale e' riconosciuta «ai fini
giuridici ed economici l'anzianita' maturata presso l'ente locale di
provenienza». Successivamente, un accordo tra l'ARAN (Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni) e le
organizzazioni sindacali, recepito da uno dei decreti ministeriali di
attuazione della legge n. 124 del 1999 (decreto del Ministro della
pubblica istruzione, di concerto con i Ministri dell'interno, del
bilancio e della funzione pubblica del 5 aprile 2001), ai fini del
primo inquadramento, aveva considerato il principio del maturato
economico in luogo di quello della complessiva anzianita' conseguita.
Sul tema si era aperto un diffuso contenzioso e la stessa Corte di
cassazione aveva in piu' occasioni negato che il diritto al
riconoscimento dell'anzianita' «ai fini giuridici ed economici»
attribuito dalla legge n. 124 del 1999 potesse essere ridotto a
quello del maturato economico da una disciplina di rango inferiore.
E' su questo specifico quadro normativo e giurisprudenziale che
ha inteso intervenire il legislatore con la norma interpretativa qui
censurata. Tale disposizione, infatti, allo scopo di ribadire con
legge ordinaria quanto gia' prefigurato dal decreto ministeriale
sulla base della posizione espressa dalle organizzazioni sindacali,
stabilisce: «il comma 2 dell'articolo 8 della legge 3 maggio 1999, n.
124, si interpreta nel senso che il personale degli enti locali
trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed
ausiliario (ATA) statale e' inquadrato, nelle qualifiche funzionali e
nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla
base del trattamento economico complessivo in godimento all'atto del
trasferimento, con l'attribuzione della posizione stipendiale di
importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla
retribuzione individuale di anzianita' nonche' da eventuali
indennita', ove spettanti, previste dai contratti collettivi
nazionali di lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data
dell'inquadramento. L'eventuale differenza tra l'importo della
posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in
godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposta
ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del
conseguimento della successiva posizione stipendiale. E' fatta salva
l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore
della presente legge».
3. - La Corte di cassazione, e cosi' anche gli altri giudici
rimettenti, dubitano della legittimita' costituzionale della
disposizione di legge interpretativa, per violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955,
n. 848 (infra, anche CEDU o Convenzione europea).
Tale norma internazionale, che sancisce il principio del diritto
ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente ed
imparziale, imporrebbe al legislatore di uno Stato contraente,
nell'interpretazione della Corte europea dei diritti dell'uomo di
Strasburgo, di non interferire nell'amministrazione della giustizia
allo scopo d'influire sulla singola causa o su di una determinata
categoria di controversie, attraverso norme interpretative che
assegnino alla disposizione interpretata un significato vantaggioso
per lo Stato parte del procedimento, salvo il caso di «ragioni
imperative d'interesse generale».
Ad avviso dei rimettenti, il legislatore nazionale avrebbe
emanato una norma interpretativa in presenza di un notevole
contenzioso e di un orientamento della Corte di cassazione
sfavorevole allo Stato, in tal modo violando il principio di «parita'
delle armi», non essendo l'invocata esigenza di «governare una
operazione di riassetto organizzativo» del settore interessato
dell'amministrazione pubblica sufficiente ad integrare quelle
«ragioni imperative d'interesse generale» che permetterebbero di
escludere la violazione del divieto d'ingerenza.
4. - Le questioni vanno esaminate entro i limiti del thema
decidendum individuato dalle ordinanze di rimessione, non potendo
essere prese in considerazione, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, le censure svolte solo dalle parti del giudizio principale
(per tutte, sentenze n. 310 e n. 234 del 2006, n. 349 del 2007).
Sono pertanto inammissibili le questioni sollevate dalla parte
privata costituitasi nel giudizio di cui all'ordinanza n. 400 del
2008, con riferimento agli artt. 10 e 111 Cost., parametri non
invocati dai giudici rimettenti.
5. - Nel merito la questione non e' fondata.
6. - Il contenuto delle censure impone, in linea preliminare, di
ricordare quale sia, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il
rango e l'efficacia delle norme della CEDU ed il ruolo,
rispettivamente, dei giudici nazionali e della Corte di Strasburgo,
nell'interpretazione ed applicazione della Convenzione europea.
Siffatta questione e' stata affrontata e decisa, di recente,
dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, le quali hanno rilevato che
l'art. 117, primo comma, Cost., ed in particolare l'espressione
«obblighi internazionali» in esso contenuta, si riferisce alle norme
internazionali convenzionali anche diverse da quelle comprese nella
previsione degli artt. 10 e 11 Cost. Cosi' interpretato, l'art. 117,
primo comma, Cost., ha colmato la lacuna prima esistente quanto alle
norme che a livello costituzionale garantiscono l'osservanza degli
obblighi internazionali pattizi. La conseguenza e' che il contrasto
di una norma nazionale con una norma convenzionale, in particolare
della CEDU, si traduce in una violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost.
Questa Corte ha, inoltre, precisato nelle predette pronunce che
al giudice nazionale, in quanto giudice comune della Convenzione,
spetta il compito di applicare le relative norme,
nell'interpretazione offertane dalla Corte di Strasburgo, alla quale
questa competenza e' stata espressamente attribuita dagli Stati
contraenti.
Nel caso in cui si profili un contrasto tra una norma interna e
una norma della Convenzione europea, il giudice nazionale comune
deve, pertanto, procedere ad una interpretazione della prima conforme
a quella convenzionale, fino a dove cio' sia consentito dal testo
delle disposizioni a confronto e avvalendosi di tutti i normali
strumenti di ermeneutica giuridica. Beninteso, l'apprezzamento della
giurisprudenza europea consolidatasi sulla norma conferente va
operato in modo da rispettare la sostanza di quella giurisprudenza,
secondo un criterio gia' adottato dal giudice comune e dalla Corte
europea (Cass. 20 maggio 2009, n. 10415; Corte eur. dir. uomo 31
marzo 2009, Simaldone contro Italia, ric. n. 22644/03).
Solo quando ritiene che non sia possibile comporre il contrasto
in via interpretativa, il giudice comune, il quale non puo' procedere
all'applicazione della norma della CEDU (allo stato, a differenza di
quella comunitaria provvista di effetto diretto) in luogo di quella
interna contrastante, tanto meno fare applicazione di una norma
interna che egli stesso abbia ritenuto in contrasto con la CEDU, e
pertanto con la Costituzione, deve sollevare la questione di
costituzionalita' (anche sentenza n. 239 del 2009), con riferimento
al parametro dell'art. 117, primo comma, Cost., ovvero anche
dell'art. 10, primo comma, Cost., ove si tratti di una norma
convenzionale ricognitiva di una norma del diritto internazionale
generalmente riconosciuta. La clausola del necessario rispetto dei
vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, dettata dall'art.
117, primo comma, Cost., attraverso un meccanismo di rinvio mobile
del diritto interno alle norme internazionali pattizie di volta in
volta rilevanti, impone infatti il controllo di costituzionalita',
qualora il giudice comune ritenga lo strumento dell'interpretazione
insufficiente ad eliminare il contrasto.
Sollevata la questione di legittimita' costituzionale, spetta a
questa Corte il compito anzitutto di verificare che il contrasto
sussista e che sia effettivamente insanabile attraverso una
interpretazione plausibile, anche sistematica, della norma interna
rispetto alla norma convenzionale, nella lettura datane dalla Corte
di Strasburgo. La Corte dovra' anche, ovviamente, verificare che il
contrasto sia determinato da un tasso di tutela della norma nazionale
inferiore a quello garantito dalla norma CEDU, dal momento che la
diversa ipotesi e' considerata espressamente compatibile dalla stessa
Convenzione europea all'art. 53.
In caso di contrasto, dovra' essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della disposizione interna per violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione alla invocata norma della CEDU.
Questa Corte ha anche affermato, e qui intende ribadirlo, che ad
essa e' precluso di sindacare l'interpretazione della Convenzione
europea fornita dalla Corte di Strasburgo, cui tale funzione e' stata
attribuita dal nostro Paese senza apporre riserve; ma alla Corte
costituzionale compete, questo si', di verificare se la norma della
CEDU, nell'interpretazione data dalla Corte europea, non si ponga in
conflitto con altre norme conferenti della nostra Costituzione. Il
verificarsi di tale ipotesi, pure eccezionale, esclude l'operativita'
del rinvio alla norma internazionale e, dunque, la sua idoneita' ad
integrare il parametro dell'art. 117, primo comma, Cost.; e, non
potendosi evidentemente incidere sulla sua legittimita', comporta -
allo stato - l'illegittimita', per quanto di ragione, della legge di
adattamento (sentenze n. 348 e n. 349 del 2007).
7. - Posta questa premessa, occorre individuare la natura, la
portata e gli obiettivi perseguiti dalla norma censurata, tenendo
conto che la disciplina del trasferimento del personale ATA di cui
alla legge n. 124 del 1999 e la norma che ha interpretato la
disposizione qui rilevante hanno gia' formato oggetto di scrutinio da
parte di questa Corte, sia pure in relazione a parametri
costituzionali diversi dall'art. 117, primo comma, Cost., qui
invocato. La sentenza n. 234 del 2007 e le ordinanze n. 400 del 2007
e n. 212 del 2008 hanno, rispettivamente, dichiarato non fondate e
manifestamente infondate le questioni di costituzionalita' della
predetta norma interpretativa sollevate in riferimento agli artt. 3,
24, 36, 42, 97, 101, 102, 103, 104 e 113 Cost.
Per quanto qui interessa, la disciplina dettata dall'art. 8,
comma 2, della legge n. 124 del 1999, e' stata ricondotta
all'esigenza di armonizzare, con una normativa transitoria di primo
inquadramento, «il passaggio del personale in questione da un sistema
retributivo disciplinato a regime ad un altro sistema retributivo
ugualmente disciplinato a regime, salvaguardando, proprio per quanto
attiene al profilo economico, i livelli retributivi maturati e
attribuendo agli interessati, a partire dal nuovo inquadramento, i
diritti riconosciuti al personale ATA statale. Tutto cio' allo scopo
di rendere, almeno tendenzialmente, omogeneo il sistema retributivo
di tutti i dipendenti ATA, al di la' delle rispettive provenienze e,
comunque, salvaguardando il diritto di opzione per l'ente di
appartenenza nel caso di mancata corrispondenza di qualifiche e
profili» (sentenza n. 234 del 2007).
In tale contesto, secondo questa Corte, l'inquadramento
stipendiale nei ruoli statali del personale ATA, in ragione del solo
cosiddetto maturato economico, costituiva una delle possibili e
plausibili varianti di lettura della norma, avallata, tra l'altro, in
sede di accordo siglato tra l'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e i rappresentanti delle
organizzazioni e confederazioni dei dipendenti. Cio', in particolare,
considerando che tale principio era stato introdotto, con valenza
generale, gia' dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, recante «Nuovo
assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello
Stato».
Le pronunce sopra richiamate hanno escluso la sussistenza di un
legittimo affidamento con riferimento al trattamento retributivo
derivante dalla valutazione, ai fini giuridici ed economici,
dell'intera anzianita' maturata presso gli enti di provenienza, in
considerazione sia del tipo di interpretazione adottata in sede di
contrattazione collettiva, pressoche' contestualmente all'entrata in
vigore della citata legge, sia del richiamo, espresso, al principio
dell'invarianza della spesa in sede di primo inquadramento del
personale proveniente dagli enti locali.
Questa Corte ha dunque negato, come anche in precedenti piu'
remoti (sentenze n. 618 del 1987 e n. 296 del 1984), che si potesse
postulare l'illegittimita' di qualsiasi regolamentazione transitoria
che non si limitasse «alla conservazione del trattamento precedente
"ad esaurimento" o alla pura e semplice applicazione illimitatamente
retroattiva del trattamento nuovo: soluzioni, certo, possibili, ma
non imposte dal precetto costituzionale in argomento».
Infine, la sentenza n. 234 del 2007 ha anche escluso che la
disposizione interpretativa censurata desse luogo ad una disparita'
di trattamento fra coloro che, all'entrata in vigore della norma,
avessero gia' ottenuto un giudicato favorevole rispetto alla
disciplina applicabile e coloro che fossero soltanto in attesa della
formazione del giudicato sulla loro pretesa.
8. - Occorre ora verificare in che modo la Corte europea abbia
applicato l'art. 6 della CEDU, in relazione alle norme nazionali
interpretative concernenti disposizioni oggetto di procedimenti nei
quali e' parte lo Stato.
I rimettenti ricordano, fra l'altro, la decisione relativa al
caso Scanner de L'Ouest Lyonnais e altri contro Francia, del 21
giugno del 2007. In tale occasione la Corte europea ha ribadito che,
mentre, in linea di principio, al legislatore non e' precluso
intervenire in materia civile, con nuove disposizioni retroattive, su
diritti sorti in base alle leggi vigenti, il principio dello Stato di
diritto e la nozione di processo equo sancito dall'articolo 6 della
CEDU vietano l'interferenza del legislatore nell'amministrazione
della giustizia destinata a influenzare l'esito della controversia,
fatta eccezione che per motivi imperativi di interesse generale
(«imperieux motifs d'interet general»). La stessa Corte europea ha
ricordato, inoltre, che il requisito della parita' delle armi
comporta l'obbligo di dare alle parti una ragionevole possibilita' di
perseguire le proprie azioni giudiziarie, senza essere poste in
condizione di sostanziale svantaggio rispetto agli avversari.
Tale orientamento, che trova i suoi precedenti nei casi
Raffineries Grecques Stran e Stratis Andreadis contro Grecia del 9
dicembre 1994, e Zielinski e altri contro Francia, del 28 ottobre
1999, censura la prassi di interventi legislativi sopravvenuti, che
modifichino retroattivamente in senso sfavorevole per gli interessati
le disposizioni di legge attributive di diritti, la cui lesione abbia
dato luogo ad azioni giudiziarie ancora pendenti all'epoca della
modifica.
Questa prassi puo' essere suscettibile di comportare una
violazione dell'art. 6 della CEDU, risolvendosi in un'indebita
ingerenza del potere legislativo sull'amministrazione della
giustizia. Nel caso Zielinski e altri contro Francia, in particolare
(come prima nel caso Papageorgiou contro Grecia, sentenza del 22
ottobre 1997), si e' riaffermato il principio che nega ogni indebita
interferenza del legislatore, fatta salva la sussistenza di «motivi
imperativi di interesse generale». La Corte europea, tuttavia, ha
precisato che siffatti motivi non ricorrevano nella specie, in quanto
il mero rischio finanziario, denunciato dal Governo ed espressamente
indicato dalla Corte costituzionale, non consentiva di per se' che il
legislatore si sostituisse alle parti sociali del contratto
collettivo, oggetto del contenzioso. La Corte, quindi, verificata la
sussistenza di orientamenti giurisprudenziali favorevoli ai
ricorrenti, ha censurato la norma interpretativa che era sopravvenuta
retroattivamente, nonostante gli accordi collettivi intervenuti in
senso contrario.
Cio' posto, occorre rilevare che la Corte di Strasburgo non ha
inteso enunciare un divieto assoluto d'ingerenza del legislatore, dal
momento che in varie occasioni ha ritenuto non contrari all'art. 6
della Convenzione europea particolari interventi retroattivi dei
legislatori nazionali.
La legittimita' di simili interventi e' stata riconosciuta, in
primo luogo, allorche' ricorrevano ragioni storiche epocali, come nel
caso della riunificazione tedesca (caso Forrer-Niederthal contro
Germania, sentenza del 20 febbraio 2003).
In questo caso, la Corte europea, di fronte ad una norma che
faceva salvi con effetto retroattivo i trasferimenti di proprieta',
senza indennizzo, in «proprieta' del popolo» della ex D.D.R., ha
concluso per la compatibilita' dell'intervento con la norma
convenzionale; cio' non soltanto per il motivo «epocale» del nuovo
riassetto dei conflitti patrimoniali conseguenti alla riunificazione,
ma anche in considerazione della sussistenza effettiva di un sistema
che aveva garantito alle parti, che contestavano le modalita' del
riassetto, l'accesso a, e lo svolgimento di, un processo equo e
garantito. In particolare, a seguito della denuncia di
incostituzionalita' della norma, il Tribunale costituzionale tedesco
si era pronunciato nel senso della compatibilita' della disposizione
in questione con la Legge Fondamentale. Tale specifica evenienza, che
mostra un'innegabile analogia con la vicenda oggi qui in esame, e'
stata considerata come «punto chiave della controversia». La Corte
europea ha riconosciuto che il ricorrente aveva avuto accesso a
tribunali indipendenti avvicendatisi nei vari gradi, e soprattutto
all'organo di giustizia costituzionale, sicche' ha osservato che «nel
suo complesso», il procedimento in questione aveva rivestito i
caratteri di equita', conformi al dettato dell'art. 6, paragrafo 1,
della CEDU.
In altri casi, nel definire e verificare la sussistenza o meno
dei motivi imperativi d'interesse generale, la Corte di Strasburgo ha
ritenuto legittimo l'intervento del legislatore che, per porre
rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata, aveva
inteso con la legge retroattiva ristabilire un'interpretazione piu'
aderente all'originaria volonta' del legislatore.
Si tratta, in primo luogo, della sentenza 23 ottobre 1997, nel
caso National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building
Society e Yorkshire Building Society contro Regno Unito (utilizzata
mutatis mutandis anche nella citata pronuncia Forrer-Niederthal
contro Germania), nella quale e' stato ritenuto che l'adozione di una
disposizione interpretativa puo' essere considerata giustificata
allorche' lo Stato, nella logica di interesse generale di garantire
il pagamento delle imposte, abbia inteso porre rimedio al rischio che
l'intenzione originaria del legislatore fosse, in quel caso,
sovvertita da disposizioni fissate in circolari.
Nello stesso solco si pone la sentenza del 27 maggio 2004,
Ogis-institut Stanislas, Ogec St. Pie X e Blanche De Castille e altri
contro Francia, in cui le circostanze del caso di specie non erano
identiche a quelle del caso Zielinski del 1999. La pronuncia ha
affermato che l'intervento del legislatore non aveva inteso sostenere
la posizione assunta dall'amministrazione dinanzi ai giudici, ma
porre rimedio ad un errore tecnico di diritto, al fine di garantire
la conformita' all'intenzione originaria del legislatore, nel
rispetto di un principio di perequazione.
Il caso viene, quindi, assimilato a quello National & Provincial
Building Society del 1997, dove l'intervento del legislatore era
giustificato dall'obiettivo finale di «riaffermare l'intento
originale del Parlamento». La Corte ha ritenuto che la finalita'
dell'intervento legislativo fosse quindi quella di garantire la
conformita' all'intenzione originaria del legislatore a sostegno di
un principio di perequazione, aggiungendo che gli attori non
avrebbero potuto validamente invocare un «diritto» tecnicamente
errato o carente, e dolersi quindi dell'intervento del legislatore
teso a chiarire i requisiti ed i limiti che la legge interpretata
contemplava.
9. - In considerazione dei principi enunciati dalla Corte
europea, nonche' della ricostruzione della portata e degli obiettivi
della norma qui censurata, gia' operata da questa Corte con la citata
sentenza n. 234 del 2007, il contrasto denunciato dalla Corte di
cassazione e dagli altri giudici rimettenti non sussiste.
Deve infatti escludersi l'esistenza di un principio secondo cui
la necessaria incidenza delle norme retroattive sui procedimenti in
corso si porrebbe automaticamente in contrasto con la Convenzione
europea, come peraltro riconosciuto da una parte della giurisprudenza
di legittimita' (Cass. 16 gennaio 2008 n. 677). Dal confronto fra i
principi espressi dalla Corte europea e le condizioni e finalita'
dell'art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, emerge come il
legislatore nazionale non abbia travalicato i limiti fissati dalla
Convenzione europea. La vicenda normativa in esame non solo non
determina una reformatio in malam partem di una situazione
patrimoniale in precedenza acquisita, dal momento che i livelli
retributivi gia' raggiunti vengono oggettivamente salvaguardati, ma
si dimostra coerente con l'esigenza di armonizzare situazioni
lavorative tra loro differenziate all'origine, conformemente al
principio di parita' di trattamento di situazioni analoghe nella
disciplina dei rapporti di lavoro pubblico.
Va dunque ribadito che la legge n. 124 del 1999 ha inteso
governare una particolare operazione di riassetto organizzativo
riguardante un ampio numero di soggetti. La disposizione di legge
censurata ha contribuito a soddisfare l'indiscutibile interesse
generale a rendere tendenzialmente omogeneo il sistema retributivo di
tutti i dipendenti del ruolo statale, al di la' delle rispettive
provenienze, impedendo che una diversa interpretazione potesse
determinare, non solo una smentita dell'originario principio di
«invarianza della spesa», ma anche e soprattutto un assetto che
rischiava, esso si' irragionevolmente, di creare un potenziale vulnus
al principio di parita' di trattamento, che le amministrazioni
pubbliche devono garantire. In tal modo, nella specie ricorrono piu'
di una tra quelle «ragioni imperative di interesse generale» che
consentono, nel rispetto dell'art. 6 della Convenzione europea e nei
limiti evidenziati dalla Corte di Strasburgo, interventi
interpretativi e retroattivi.
In primo luogo, emerge nella norma censurata l'esigenza di
«ristabilire» una delle possibili direzioni dell'originaria
intenzione del legislatore. Tale direzione aveva determinato
l'interpretazione ad essa conforme delle parti sociali, negli accordi
stipulati per il primo inquadramento (al contrario di quanto accaduto
nel caso Zielinski), poi recepita dalle norme di attuazione fin da
tale fase, sia pure nella forma del decreto ministeriale poi ritenuta
inadeguata da una parte della giurisprudenza.
In secondo luogo, puo' ricordarsi come l'intervento del
legislatore non abbia vanificato del tutto i diritti sorti ed
acquisiti sulla base della legge interpretata, restando intatti
quelli al trattamento migliore conseguito dopo l'inquadramento nel
nuovo ruolo, mediante la conservazione di un assegno personale.
Inoltre, risulta evidente soprattutto la conformita' di tale
interpretazione con la finalita' di garantire una generale
perequazione di tutti i lavoratori del comparto scuola, come peraltro
gia' ritenuto da questa Corte nella piu' volte ricordata sentenza n.
234 del 2007, nel senso di garantire che a tutti i dipendenti di quel
ruolo sia attribuita una medesima progressione retributiva, al di la'
delle rispettive provenienze.
Pertanto, assume rilievo la sussistenza di una «imperfezione»
tecnica, nel contesto normativo originario, consistente nel ritenere
comunque delegabile all'autonomia delle parti e ad una disciplina
regolamentare la fissazione di un criterio rispettoso del principio
dell'invarianza di spesa, in aderenza all'art. 2, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), delega poi ritenuta insussistente dalla giurisprudenza di
legittimita'.
Non solo, ma, a conforto della ritenuta sussistenza di un
dibattito giurisprudenziale irrisolto, il «diritto vivente» nel 2005
non poteva ritenersi formato sul punto, giacche' la questione vedeva
fronteggiarsi alcune pronunce di legittimita', assunte a sezioni
semplici, che avevano ricostruito il fenomeno nel senso della
necessita' di atti di inquadramento rispettosi dei principi dettati
dall'art. 2112 del codice civile, con altre pronunce che risolvevano
la questione sul piano dell'efficacia normativa o meno dell'accordo
del 20 luglio 2000, recepito nel successivo, gia' citato, decreto
ministeriale del 5 aprile 2001.
Da ultimo, ed in piena coerenza con la giurisprudenza europea
prima ricordata (Forrer-Niederthal contro Germania), risulta
determinante il fatto che il procedimento relativo alla vicenda del
trasferimento dei dipendenti ATA abbia avuto la garanzia di un
processo equo, anche attraverso l'incidente di costituzionalita'
conclusosi con una dichiarazione di infondatezza della questione,
rispetto a parametri costituzionali coerenti con la norma
convenzionale, pienamente compatibile, cosi' interpretata, con il
quadro costituzionale italiano.
In definitiva, in aderenza con la ricostruzione normativa gia'
operata da questa Corte in altre occasioni, risulta con chiarezza la
compatibilita' della norma interpretativa censurata con la
giurisprudenza qui rilevante della Corte di Strasburgo, in
particolare relativa ai casi Forrer-Niederthal contro Germania,
Ogis-institut Stanislas, Ogec St. Pie X e Blanche De Castille e altri
contro Francia e National & Provincial Building Society, Leeds
Permanent Building Society e Yorkshire Building Society contro Regno
Unito.
Nell'intervento retroattivo in questione e' dato, infatti,
riscontrare gli elementi valorizzati dalla Corte europea per ritenere
ammissibili le disposizioni interpretative, tenendo conto che i
principi in materia richiamati dalla giurisprudenza di quest'ultima
costituiscono espressione di quegli stessi principi di uguaglianza,
in particolare sotto il profilo della parita' delle armi nel
processo, ragionevolezza, tutela del legittimo affidamento e della
certezza delle situazioni giuridiche, che questa Corte ha escluso
siano stati vulnerati dalla norma qui censurata.
Peraltro, fare salvi i «motivi imperativi d'interesse generale»
che suggeriscono al legislatore nazionale interventi interpretativi
nelle situazioni che qui rilevano non puo' non lasciare ai singoli
Stati contraenti quanto meno una parte del compito e dell'onere di
identificarli, in quanto nella posizione migliore per assolverlo,
trattandosi, tra l'altro, degli interessi che sono alla base
dell'esercizio del potere legislativo. Le decisioni in questo campo
implicano, infatti, una valutazione sistematica di profili
costituzionali, politici, economici, amministrativi e sociali che la
Convenzione europea lascia alla competenza degli Stati contraenti,
come e' stato riconosciuto, ad esempio, con la formula del margine di
apprezzamento, nel caso di elaborazione di politiche in materia
fiscale, salva la ragionevolezza delle soluzioni normative adottate
(come nella sentenza National & Provincial Building Society, Leeds
Permanent Building Society e Yorkshire Building Society contro Regno
Unito, del 23 ottobre 1997).
10. - In conclusione, il denunciato contrasto fra la norma
impugnata e l'art. 6 della CEDU, quindi la violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., non sussiste.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2006), sollevate, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, ed all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n.
848, dalla Corte di cassazione e dalla Corte di appello di Ancona con
le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 novembre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 novembre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola