N. 319 SENTENZA 30 novembre - 4 dicembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Soccorso in mare - Legge della Regione Lazio - Disciplina delle attivita' di pattugliamento e salvataggio con moto d'acqua, equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto dei bagnanti - Ricorso del Governo - Dedotta lesione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza pubblica nonche' di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11, artt. 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere g) ed h).(GU n.49 del 9-12-2009 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente:
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
della legge della Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11 (Disposizioni
per l'utilizzo di tecnologie innovative per le unita' di soccorso in
acqua), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 26 settembre 2008, depositato in cancelleria il
2 ottobre 2008 ed iscritto al n. 60 del registro ricorsi 2008.
Udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2009 il giudice
relatore Giuseppe Frigo;
Udito l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 26 settembre 2008, depositato il
successivo 2 ottobre ed iscritto al n. 60 del registro dei ricorsi
del 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed h), della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
2 e 3 della legge della Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11
(Disposizioni per l'utilizzo di tecnologie innovative per le unita'
di soccorso in acqua).
Il ricorrente assume che la legge impugnata disciplina
l'attivita' di salvataggio svolta con moto d'acqua equipaggiate con
speciali dotazioni per il trasporto dei bagnanti, al dichiarato fine
di realizzare un efficace e rapido pattugliamento delle coste ed
interventi di soccorso a medio e corto raggio, nel rispetto delle
condizioni di sicurezza degli operatori. In particolare, gli artt. 1,
2 e 3 definiscono le caratteristiche e l'allestimento dei mezzi di
soccorso nautico e degli strumenti di salvataggio ed individuano,
quale strumento prioritario, la barella, descrivendone i requisiti.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la Regione,
con le menzionate norme, venendo a disciplinare l'organizzazione
amministrativa e tecnica del pattugliamento, della vigilanza e del
soccorso nautico, disponga in materia di «sicurezza della navigazione
marittima» e della «vita umana in mare», in contrasto con le vigenti
norme di diritto interno ed internazionale: e precisamente, a livello
nazionale, con gli artt. 68, 69 e 70 del codice della navigazione,
con l'art. 59 del regolamento per l'esecuzione del codice della
navigazione (navigazione marittima) (d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328)
e con l'art. 7 del d.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271 (Regolamento di
riorganizzazione del Ministero dei trasporti a norma dell'art. 1,
comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296); a livello
internazionale, con la Convenzione di Amburgo del 27 aprile 1979 sul
salvataggio in mare, a cui l'Italia ha aderito e dato esecuzione con
la legge 3 aprile 1989, n. 147, attuata dal regolamento adottato con
il d.P.R. 28 settembre 1994, n. 662.
Tali materie sarebbero attribuite, secondo la prospettazione del
ricorrente, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in quanto attinenti
alla «sicurezza pubblica» e concernenti funzioni di competenza
fondamentalmente statale, «anche per la evidente necessaria
uniformita' a livello nazionale e sopranazionale che la materia
presenta».
Conseguentemente, la disciplina recata dalla legge regionale
impugnata eccederebbe la competenza legislativa della regione.
In relazione alle singole disposizioni, il Presidente del
Consiglio dei ministri deduce che l'art. 1, evocando una forma
particolare di pattugliamento delle coste, invaderebbe la competenza
statale - attribuita, a seconda dell'ambito territoriale, al Comando
generale delle Capitanerie di porto, alle Direzioni marittime ed ai
Comandi di porto - in ordine al coordinamento delle attivita' di
soccorso della vita umana in mare nelle zone costiere italiane.
Del pari, gli artt. 2 e 3 - nell'individuare, il primo, la moto
d'acqua quale mezzo di soccorso nautico con minuziosa
regolamentazione delle caratteristiche tecniche, e, il secondo, la
barella quale strumento di salvataggio, con individuazione delle
caratteristiche di galleggiabilita' e di portata - invaderebbero la
competenza esclusiva statale a regolare sia il trasporto marittimo
delle persone (competenza esercitata con l'art. 59, numero 6, del
regolamento per la navigazione marittima), sia l'allestimento dei
natanti adibiti al salvataggio (competenza espressamente riservata
allo Stato dall'art. 3, lettera c), del d.P.R. n. 662 del 1994).
Al riguardo, la Presidenza del Consiglio dei ministri richiama la
giurisprudenza della Corte costituzionale sulla nozione di sicurezza,
desunta dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in cui
sarebbe ricompresa la tutela dell'incolumita' personale da fattori
che la espongono a rischio (sono citate le sentenze n. 428 del 2004 e
n. 222 del 2006): poiche' chi si trova in mare verserebbe, in ogni
caso, in una situazione di pericolo, l'attivita' di soccorso in mare
rientrerebbe nel concetto di sicurezza pubblica.
Inoltre, anche a voler ritenere che la legge regionale impugnata
persegua l'ulteriore finalita' di tutela della salute, questa sarebbe
recessiva rispetto alla finalita' di tutela della sicurezza, in
considerazione dell'inscindibile connessione con le attribuzioni del
Corpo delle Capitanerie di porto. In applicazione del criterio della
prevalenza, pertanto, la legge regionale impugnata andrebbe comunque
ricondotta innanzitutto all'ambito della sicurezza pubblica e,
conseguentemente, esulerebbe dalla competenza regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura la normativa
regionale anche con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost., il quale attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in
materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici».
Ritiene il ricorrente che gli artt. 1, 2 e 3 della legge
regionale interferiscano sull'organizzazione e sulle funzioni delle
varie strutture del Corpo delle Capitanerie di porto, innanzitutto
perche' le attivita' di programmazione e di coordinamento nel
salvataggio in mare esercitate da dette strutture verrebbero, in
concreto, incise dal pattugliamento e dal diffuso impiego delle moto
d'acqua nel soccorso dei bagnanti, in mancanza di coordinamento tra
la disciplina regionale e quella dettata dai competenti organi di
tale Corpo. La legge regionale, inoltre, potrebbe essere interpretata
come limitativa delle scelte delle strutture del Corpo delle
Capitanerie di porto di dotarsi anche delle moto d'acqua e delle
barelle, da utilizzare come mezzi di salvataggio: con la conseguente
invasione della competenza organizzativa dello Stato e la violazione
del consolidato principio secondo il quale la legge regionale non
puo' prevedere l'istituzione di strutture o l'adempimento di obblighi
da parte di organi statali.
In forza di tali argomenti il ricorrente conclude richiedendo che
sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
della legge della Regione Lazio n. 11 del 2008.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della
Regione Lazio 21 luglio 2008, n. 11 (Disposizioni per l'utilizzo di
tecnologie innovative per le unita' di soccorso in acqua), per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere g) ed h), della
Costituzione.
In primo luogo, secondo il ricorrente, le disposizioni censurate,
definendo le caratteristiche delle moto d'acqua, quale mezzo
utilizzabile per il soccorso nautico, e delle barelle, quali
strumenti prioritari di salvataggio, organizzerebbero e regolerebbero
il pattugliamento ed il soccorso in mare e, in definitiva,
mirerebbero a tutelare l'incolumita' personale.
Tali materie sarebbero attribuite alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., in quanto attinenti alla «sicurezza pubblica», al cui ambito
sarebbero riferibili la sicurezza delle persone e, in particolare, la
tutela della incolumita' personale da fattori che la espongono a
rischio, non rilevando, in applicazione del criterio della
prevalenza, l'eventuale concorrente finalita' di tutela della salute,
comunque recessiva rispetto alla prima.
L'illegittimita' costituzionale deriverebbe, in secondo luogo,
dalla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., che
attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici». Il pattugliamento e il diffuso impiego delle moto d'acqua
come mezzi di soccorso in mare in attuazione della legge regionale
impugnata sarebbero, infatti, suscettibili di interferire con le
attivita' di programmazione e coordinamento nel soccorso e nel
salvataggio in mare, di competenza del Corpo delle Capitanerie di
porto. La legge regionale, inoltre, potrebbe essere interpretata come
limitativa delle scelte delle Capitanerie di porto di dotarsi anche
delle moto d'acqua e delle barelle, da utilizzare come mezzi di
salvataggio e, conseguentemente, sarebbe invasiva della competenza in
materia di organizzazione dello Stato e lesiva del consolidato
principio secondo il quale la legge regionale non puo' prevedere
l'istituzione di strutture o l'adempimento di obblighi da parte di
organi statali.
2. - Le censure non sono fondate.
3. - Entrambe derivano da una fallace interpretazione degli
obiettivi e della portata delle disposizioni oggetto specifico di
impugnazione, che, considerate sia per se' stesse, sia nel corpo
della legge regionale della quale fanno parte, non consentono di
inferire che si tratti di uno strumento normativo volto a
«disciplinare la realizzazione di un efficace pattugliamento delle
coste e [...] interventi di soccorso in mare», cui consegua
l'invasione della competenza statale in materia di tutela della
sicurezza pubblica nonche' di ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato.
Con l'art. 1 della legge regionale n. 11 del 2008, relativo alle
finalita' di essa, si dispone non gia' di realizzare quel
pattugliamento e quegli interventi, ma semplicemente di favorire
l'attivita' di salvamento (anche) mediante l'impiego - da parte di
quanti se ne debbono o possono occupare - di moto d'acqua
equipaggiate con dotazioni speciali per il trasporto dei bagnanti.
Lo strumento per incentivare tale impiego e' la concessione e
l'erogazione di contributi fino al concorso del settantacinque per
cento della spesa documentata e ammissibile (art. 6) in favore di
soggetti beneficiari, che sono determinati dall'art. 7 (tra cui
principalmente: assistenti dei bagnanti di strutture balneari,
articolazioni di soccorso e protezione civile, sezione di salvamento
della Federazione italiana nuoto, Polizia di Stato, Arma dei
carabinieri, Guardia di finanza, Guardia costiera, Autorita'
portuali, Corpo nazionale vigili del fuoco).
E' poi previsto che i natanti (moto d'acqua) e gli strumenti di
salvataggio (barelle) da impiegare abbiano determinate
caratteristiche, ritenute idonee allo scopo, specificamente e
minutamente descritte agli artt. 2 e 3 della stessa legge.
E' di tutta evidenza che queste caratteristiche sono richieste
non come oggetto di prescrizioni necessarie in assoluto (quasi che
nessuna altra moto d'acqua e nessuna altra barella possa mai essere
impiegata a quello scopo), ma solo come condizione per ammettere al
contributo regionale quanti, tra i soggetti sopra ricordati,
intendano impiegarle allo scopo medesimo. Va, quindi, escluso che le
norme dei citati artt. 2 e 3 della legge, pur costituendo norme
tecniche volte a definire le caratteristiche strutturali di quel
particolare natante integrato con strumenti di salvataggio, possano
suscitare questioni attinenti alla riserva statale in materia di
sicurezza pubblica; e cio', a prescindere da ogni rilievo riguardo ai
confini da assegnare a tale materia ed alla reale possibilita' di
includervi quanto dedotto dal ricorrente.
Altrettanto evidente e', sotto altro profilo, che le norme
censurate non si occupano di disciplinare le condizioni e le
modalita' di impiego dei particolari natanti in esame, ne' di
inserirli in una o in altra organizzazione di pattugliamento o di
soccorso, ne' tantomeno di costituirne alcuna. Unico obbiettivo della
legge, secondo le parole impiegate nel suo stesso titolo, e' di
promuovere con incentivi finanziari «l'utilizzo di tecnologie
innovative per le unita' di soccorso in acqua», ferme restando tutte
le altrui competenze e tutte le discipline attinenti a quella
organizzazione. Significativo, al riguardo, e', tra l'altro, quanto
dispone l'art. 5, secondo cui «per l'uso dei natanti denominati moto
d'acqua sono fatte salve le norme vigenti in materia di navigazione».
Inoltre, la lettura del citato elenco dei soggetti legittimati a
fruire degli incentivi rende palese che ben vi possono liberamente e
discrezionalmente accedere proprio enti e organismi cui compete, a
vario titolo, l'attivita' di pattugliamento delle coste e di
soccorso.
Si deve, quindi, escludere una lesione della competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici, con particolare riferimento alle
attivita' di programmazione e coordinamento nel soccorso e nel
salvataggio in mare di competenza delle Capitanerie di porto.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Lazio 21 luglio 2008,
n. 11 (Disposizioni per l'utilizzo di tecnologie innovative per le
unita' di soccorso in acqua), sollevata, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere g) ed h), della Costituzione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Frigo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola