N. 331 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 ottobre 2009
Ordinanza del 16 novembre 2009 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Umbria - nel giudizio di responsabilita' promosso dal Procuratore regionale presso la Sez. giurisdizionale della Regione Umbria contro Bartolini Gervasio ed altri. Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e del principio del giusto processo - Violazione dei principi di copertura finanziaria, di buon andamento della pubblica amministrazione e di riserva alla Corte dei conti delle questioni relative alla responsabilita' contabile ed amministrativa. - D.l. 1° luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 81, comma quarto, 97, primo comma, 103, comma secondo, e 111, primo comma.(GU n.4 del 27-1-2010 )
LA CORTE DEI CONTI
Ha emanato la seguente ordinanza nel giudizio per responsabilita'
amministrativa patrimoniale iscritto al n. 11304 del registro di
segreteria, promosso dalla Procura regionale nei confronti dei
signori:
Gervasio Bartolini, nato il 16 aprile 1949 a Montefranco (TR),
residente a Terni, piazza Bruno Buozzi, 8;
Giorgio Adeodato Norcia, nato il 5 maggio 1953 a Modica (RG),
residente a Terni, strada del Tavernolo, 33;
Gianluca Podda, nato il 9 agosto 1964 a Orvieto, residente a
Roma, via della Villa di Lucina, 72;
Riccardo Ragugini, nato il 19 aprile 1944 a Gualdo Tadino,
residente a Stroncone, vocabolo S. Antirrio, 19/E;
Giorgio Galli, nato il 20 agosto 1944 a Orvieto, residente a
Terni, via D. Scarlatti, 6;
tutti elettivamente domiciliati a Perugia, piazza Piccinino, 13,
presso lo studio legale Scassellati Sforzolini, patrocinati dagli
avvocati Folco Trabalza e Dorita Fratini;
Uditi, nella Camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2009, il
relatore consigliere Roberto Leoni, l'avvocato Trabalza, per i
convenuti, ed il rappresentante del pubblico ministero nella persona
del vice Procuratore generale consigliere Fernanda Fraioli.
Premesso che
Con atto di citazione emesso in data 28 novembre 2008,
introduttivo del giudizio iscritto al n. 11304 del registro di
segreteria di questa Sezione giurisdizionale regionale, la Procura
regionale ha convenuto i nominati, nella qualita' di presidente (il
Bartolini), consigliere di amministrazione (il Norcia, il Podda, il
Ragugini) e direttore generale (il Galli) dell'Azienda speciale
Farmacie Municipalizzate di Terni (AsFM) per sentirli condannare -
ciascuno nella misura che in seguito sara' rispettivamente
specificata - al risarcimento del danno complessivo di € 273.165,77,
causato alle finanze aziendali con condotta gravemente colposa
nell'attivazione del Centro Salute «Hera» (delibera del consiglio
d'amministrazione n. 33 del 9 febbraio 2000), previsto nel Piano
programma per gli anni 2000 e 2001, «prima della richiesta delle
prescritte autorizzazioni».
Piu' in particolare la Procura ha assunto che alcuni dei sanitari
hanno iniziato ad operare nel Centro prima che l'Azienda formulasse
richiesta e venissero, conseguentemente, rilasciate le prescritte
autorizzazioni da parte della Regione, mentre altri hanno operato
senza che l'autorizzazione fosse mai assentita.
La gestione aziendale ha evidenziato, negli anni 2002 e 2003,
costi superiori ai ricavi: per € 19.670,77 generati dal rapporto
convenzionale; per € 100.600,00 per canoni di locazione dal 2000 al
2003; per € 112.895,00 per l'acquisto di attrezzature e arredi (nel
complesso: € 233.165,77).
La Procura ha assunto che il pregiudizio patrimoniale sofferto
dall'AsFM sia derivato dalla malaccorta gestione aziendale da parete
degli amministratori, i quali hanno adottato - con il conforto
tecnico del direttore generale - uno schema convenzionale con i
medici che poi avrebbero dovuto operare nel Centro ai fini di
promuovere la salute dei cittadini, diversificando, le attivita'
tradizionalmente di competenza aziendale.
In convenzione, le parti si .erano impegnate a provvedere, per
quanto di rispettiva competenza, ad acquisire .ogni autorizzazione
sanitaria necessaria all'esercizio dell'attivita'. In concreto, pero'
l'Azienda ha consentito ai sanitari convenzionati di avviare
l'esercizio delle attivita' senza che la Regione avesse mai
rilasciato, l'autorizzazione, intervenuta solamente dopo moltissimo
tempo (in alcuni casi, mai) e limitatamente a talune delle
specialita' che gli amministratori di AsFM avevano pianificato.
Dunque - posta la necessita' di acquisizione della preventiva
autorizzazione - talune convenzioni stipulate con specialisti di
attivita' non autorizzate sono state revocate,per impossibilita' di
prosecuzione, cosi' da far emergere lo sbilanciamento tra costi
sostenuti e ricavi acquisiti sia nell'anno 2002 che nell'anno 2003,
nella misura gia' innanzi indicata.
Oltre a questa perdita, l'AsFM ha anche dovuto sostenere - nella
tesi attrice - costi improduttivi per affitti ed acquisto di
attrezzature, da imputare a danno dei convenuti, i quali avrebbero -
sempre nella tesi della Procura - determinato all'Azienda della quale
erano, rispettivamente, presidente, consiglieri d'amministrazione e
direttore generale, un danno patrimoniale di pari misura, nonche',
per la diffusione mediatica assunta dalla vicenda, anche un danno
d'immagine stimato in 40 mila euro.
All'esito dell'udienza pubblica del 5 maggio 2009 questa Sezione
ha emesso un'ordinanza istruttoria che e' stata riscontrata dai
convenuti con deposito di note illustrative e l'allegazione della
convenzione stipulata tra l'ASL 4 dell'Umbria e il Centro salute
dell'AsFM, dalla quale si caverebbe l'insussistenza del lamentato
danno. Inoltre, hanno formulata, ai sensi dell'art. 17, comma 30-ter,
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103,
convertito, con modificazioni; nella legge 3 ottobre 2009, n. 141,
eccezione incidentale di nullita' sia dell'istruttoria che della
domanda processuale di risarcimento di danno all'immagine.
La Procura, da parte sua, ha depositata la documentazione
indicata in ordinanza, nonche' controdeduzioni alle eccezioni
incidentali proposte dai convenuti, chiedendo la reiezione
dell'eccezione di nullita' degli atti istruttori, per insussistenza
dei presupposti, nonche' esprimendo motivati dubbi di legittimita'
costituzionale delle sopravvenuti disposizioni limitative dell'azione
di risarcimento del danno all'immagine ed ha chiesto alla Corte di
sollevare questione dinanzi alla Consulta, perche' i periodi secondo
e terzo del menzionato articolo 17, comma 30-ter, violerebbero gli
articoli 2, 3, 24, primo comma, 97, 113, commi primo e secondo Cost.
All'odierna Camera di consiglio, fissata per la discussione delle
suddette eccezioni incidentali, l'avvocato Trabalza, per i convenuti,
ha illustrato dapprima l'eccezione di nullita' degli atti istruttori,
insistendo nuovamente sul carattere anonimo della denunzia che ha
dato origine a tali atti e sulla sua conseguente inutilizzabilita',
similmente a quanto previsto dalle norme sul processo penale, per
l'incertezza che la caratterizza e in ossequio a un elementare
principio di civilta' giuridica. La denunzia, peraltro, non
conterrebbe alcuna ipotesi di danno. Quanto, poi, ai «numerosissimi
articoli di stampa» ai quali e' fatto riferimento in citazione quali
fonti di conoscenza dell'asserito danno, essi pertengono - invece - a
tutt'altra vicenda e non recano alcun elemento dal quale l'indagine
poteva essere avviata dalla Procura regionale.
In ordine, poi, all'eccezione di nullita' della domanda relativa
al danno all'immagine, lo stesso avvocato ha sottolineato la carenza
di alcun interesse, da parte dei suoi patrocinati, alla proposizione
di alcuna eccezione di legittimita' costituzionale nel senso
prospettato dall'attrice e per evitare un significativo prolungamento
dei tempi necessari per giungere alla definizione della controversia,
in violazione del principio della ragionevole durata del processo. I
dubbi di costituzionalita' prospettati nella memoria della Procura
sarebbero, peraltro, infondati, come si e' riservato di dimostrare
ove il Collegio gli conceda un termine per dedurre sul punto.
La rappresentante del pubblico ministero, da parte sua, ha
evidenziato che la denunzia pervenuta alla Procura il 4 gennaio 2005,
non fosse anonima, bensi' sottoscritta da due persone, che solo in
prosieguo di tempo s'e' potuto stabilire che nascondessero nomi di
fantasia. Inoltre, all'epoca dell'avvio dell'istruttoria non erano -
evidentemente - vigenti le richiamate disposizioni limitative in
materia di attivita' istruttoria, cosi' che l'atto pervenuto aveva
tutte le caratteristiche per poter stimolare ulteriori
approfondimenti, anche per le chiare indicazioni fornite su possibili
ipotesi di danno erariale. Ha concluso, pertanto, confermando quanto
nella memoria depositata per questa fase del giudizio.
Il Collegio, tenuto conto delle prospettazioni delle parti -
ossia quelle della Procura circa la dubitata legittimita'
costituzionale delle sopravvenute disposizioni in tema di nullita'
della domanda processuale di risarcimento del danno all'immagine
(secondo e terzo periodo dell'art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma
3, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con
modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141); quelle dei
convenuti circa l'esigenza di rispettare il principio della
ragionevole durata del processo - all'esito dell'odierna Camera di
consiglio - ha disposto: la separazione delle cause; la reiezione
dell'istanza incidentale di nullita' degli atti del procedimento,
sfociato nella citazione, rimettendo gli atti al Presidente per il
proseguimento del giudizio limitatamente alla voce di danno
patrimoniale; di dover dare seguito, con separata ordinanza, per la
voce di danno all'immagine, ai dubbi di legittimita' costituzionale
sollevati dalla Procura nelle controdeduzioni depositate il 21
ottobre 2009, per questa fase incidentale.
Ritenuto che
1. - La riflessione sugli atti di causa, anche in ragione degli
argomenti della memoria. depositata dalla Procura, ha insinuato nel
Collegio dubbi di conformita' alla Costituzione della disposizione
contenuta nei periodi secondo e terzo dell'art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1, comma
3, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con
modificazioni nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, in base alla quale;
«Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e modi previsti
dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il
decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e' sospeso fino alla conclusione
del procedimento penale».
Per un corretta introduzione della tematica occorre, in primo
luogo, definire correttamente l'oggetto del quale si controverte,
cioe' il danno, all'immagine della p.a. facendo riferimento -seppur
molto sommariamente - alla consolidata linea interpretativa
tracciata, innanzi tutto, dalla Corte di cassazione, in una ampia
giurisprudenza risalente di oltre dieci anni.
Dalle numerose sentenze e ordinanze nella materia, che le Sezioni
Unite hanno pronunciate con conclusioni costanti (21 marzo 1997, n.
5668; 25 ottobre 1999, n. 744; 4 aprile 2000, n. 98; 12 novembre
2003, n. 17078; 2 marzo 2006, n. 4582; 27 settembre 2006, n. 20886; 2
aprile 2007; n. 8098; 20 giugno 2007, n. 14297), emerge che la
Suprema Corte - in un'ottica generale di distinzione di due sole
categorie di danno, patrimoniale in senso stretto e non patrimoniale,
rapportabili il primo alla previsione dell'art. 2043 c.c. ed il
secondo a quella dell'art. 2059 c.c. - ha collocato il danno
all'immagine ed al prestigio della p.a. nella categoria del danno
patrimoniale, quale danno-evento reso concreto dall'esigenza di
sostenere la spesa derivata dalla lesione del bene giuridico leso.
Con la precisazione che «esso e' dovuto pure in assenza
dell'accertamento del reato, sempre che risultino accertate condotte
gravemente trasgressive dei piu' elementari doveri di fedelta' di
ogni pubblico agente» (sent. n. 20866/2006 cit.). Richiamando cosi'
un indirizzo che proprio la Corte costituzionale aveva affermato, in
materia di danno ambientale, nella sentenza 13 ottobre/30 dicembre
1987, n. 641 (ancora Cass., sent. n. 744/1999 cit.) e sottolineando
la «diversita' ontologica» del danno all'immagine della persona
giuridica (nel caso: pubblica) rispetto a quello arrecato alla
persona fisica.
Le affermazioni della Corte di cassazione contenute nella
giurisprudenza menzionata ed in quella elaborata in sede contabile
risultano esaustivamente compendiate da una recente pronuncia della
Sezione III centrale della Corte dei conti, la n. 141 in data 18
marzo/9 aprile 2009, che ha avuto modo di ridelineare pressoche'
tutti gli aspetti della costruzione giurisprudenziale stratificatasi
nel tempo, affermando che il danno all'immagine:
e' danno patrimoniale, ancorche' conseguente all'avvenuta
lesione di beni immateriali quali sono l'immagine ed il prestigio
della p.a.;
si fonda sul principio di immedesimazione organica tra
l'Amministrazione e i suoi agenti, attraverso i quali essa e'
identificata, «cosi' da ricondurre all'Amministrazione medesima tanto
gli sviluppi concreti dei valori di buon andamento ed imparzialita',
intrinsecamente connessi all'agire pubblico», quanto «i
corrispondenti, opposti, disvalori legati alle forme piu' gravi
illecito amministrativo-contabile, con evidente discredito delle
istituzioni pubbliche»;
investe «il diverso e piu' ampio rapporto - di diritto
pubblico che lega la comunita' degli amministrati», complessivamente
intesa, «alle istituzioni per le quali il dipendente medesimo ha
agito», incrinando nello Stato-Comunita' «quei naturali sentimenti di
affidamento e di "appartenenza" alle istituzioni, che giustificala
stessa collocazione dello Stato-Apparato e degli altri-Enti» tra «le
piu' rilevanti formazioni sociali nelle,quali si svolge la
personalita' dell'uomo», secondo l'art. 2 della Costituzione e
imponendo un recupero della causata «diminuzione patrimoniale», che
comporta un costo risarcibile alla danneggiata;
«interviene tra i medesimi "soggetti attivi e passivi" di un
qualsivoglia altro tipo di danno erariale, ed in "violazione dei
medesimi doveri funzionali" di servizio»;
non deriva solo «dalla violazione di doveri di servizio, ben
potendo ipotizzarsi in astratto forme di lesioni che provengano anche
da estranei alla p.a. stessa, e quindi in regime di responsabilita'
extracontrattuale; ma ipotesi, del genere non riguardano, quella
consistente parte delle lesioni che proviene da personale proprio
dell'Amministrazione e che comunque, ai fini della giurisdizione,
impegnano la Corte dei conti».
Quanto precede, dunque, integra un piu' che ampio complesso di
elementi atti a delineare l'istituto giuridico che la dubitata
disposizione ha inteso regolare.
2. - Ancora in termini generali il Collegio ritiene che, proprio
dalla lettura della giurisprudenza menzionata, che ha conformato il
diritto vivente dell'istituto, si scorgano con piu' che sufficiente
chiarezza il fondamento costituzionale ed i principi sui quali essa
poggia.
A questo fine, particolare menzione deve'essere data alle
previsioni dell'art. 54, secondo comma, che impone ai cittadini ai
quali sono affidate funzioni pubbliche di adempierle con disciplina
ed onore; dell'art. 97, primo comma, che impone un'organizzazione
della pubblica amministrazione tale da assicurarne il buon andamento
- canone che il diritto vivente ha esplicato «attribuendo dignita'
normativa» ai criteri che, ne costituiscono il concreto contenuto (in
tale senso, con molta efficacia, il Consiglio di Stato, sez. VI, n.
847 del 2002) e l'imparzialita'; dell'art. 28, che sancisce la
responsabilita' diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato e
degli enti pubblici anche secondo le leggi «amministrative» per gli
atti compiuti in violazione di diritti; l'art. 103, secondo comma,
che affida alla Corte dei conti la giurisdizione - termine che
include anche il dovere di perseguimento degl'illeciti produttivi di
danno erariale da parte del Procuratore - nelle materie di
contabilita' pubblica, eleggendolo a giudice del diritto della
pubblica amministrazione ad essere risarcita dei pregiudizi
patrimoniali sofferti da parte di soggetti ad essa legati da
rapporto' di servizio, in stretto collegamento con l'art. 24, primo
comma, in tema di diritto - riconosciuto nei confronti di tutti e,
dunque, della stessa «per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi».
3. - Tanto premesso in termini generali il Collegio osserva che
nella fattispecie dedotta a giudizio, i dubbi di costituzionalita'
dell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102,
come modificato dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 3 agosto
2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre
2009, n. 141, nei periodi secondo e terzo, affacciati dalla Procura
regionale e autonomamente rilevati dal Giudice, assumono rilevanza ai
fini della richiesta decisione, sulla base di almeno due ragioni:
la prima costituita dalla natura chiaramente processuale
della disposizione dubitata, applicabile anche ai giudizi in corso -
seppure nei limiti posti dallo stesso Legislatore - e, pertanto,
anche a1 presente;
la seconda costituita dall'evidenza che i fatti sui quali
s'e' fondata la citazione non sono interessati, al presente, da
azione penale.
In sostanza - diversamente dalle fattispecie dedotte nei giudizi
dinanzi alle altre Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti,
nelle quali finora la sollevata, questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni medesime riguarda ipotesi di danno
all'immagine della p.a. conseguente alla commissione di reati da
parte dei convenuti - la vicenda oggetto del giudizio dinanzi a
questa Sezione connette l'ipotesi danno all'immagine esclusivamente a
fatti per i quali non e' stata interessata, allo stato degli atti,
l'Autorita' giudiziaria penale, limitandosi gli addebiti a contestare
un fenomeno di incauta e illegittima gestione amministrativa
perpetrata nell'esercizio del munus publicum.
Percio', in base ai sopraggiunti limiti introdotti con la
disposizione in esame, l'eccezione di nullita' della domanda
risarcitoria di danno all'immagine dovrebbe essere accolta.
Inoltre, tenuto conto dell'estraneita' a fatti di rilevanza
penale della fattispecie ora in esame, non e' qui il caso di
addentrarsi anche su altri motivi di censura della norma stessa,
ossia ai pur rilevantissimi profili attinenti alle ipotesi di rilievo
penale che; produttive anche di danno all'immagine, si concludano
nella sede giudiziaria con sentenze non di condanna.
4. - Quanto ora detto, oltre che ad affermare sussistente una
delle condizioni di promovibilita' del giudizio dinanzi alla Consulta
ai sensi dell'art. 23, comma secondo, della legge 11 marzo 1953, n.
87, introduce ad una prima osservazione sulla natura e sul contenuto
della disposizione dubitata di costituzionalita'.
Essa, pur nell'evidente incidenza sul processo, finisce per
assumere un valore sostanziale, poiche' pone non tanto un limite alla
legittimazione del pubblico ministero contabile, quanto piuttosto un
limite alla stessa azione rivolta a perseguire il risarcimento del
danno erariale causato dalla lesione dell'immagine e del prestigio
della pubblica amministra che avvenga in conseguenza di fenomeni di
mala amministrazione privi di rilevanza penale o che comunque non
siano sfociati in una sentenza penale di condanna.
E' comunque, certo che la formulazione ellittica della
disposizione in rassegna ha indotto il Collegio dapprima a ricercarne
una lettura «costituzionalmente orientata» e, all'esito, di vedersi,
pervaso da dubbi di costituzionalita', quale che fosse la possibile
soluzione individuata.
Infatti, due sono risultate le possibili interpretazioni della
norma in questione alle quali accedere:
una prima che, limitando l'azione della Procura contabile,
essa abbia inteso stabilire il principio in base al quale il danno,
all'immagine ed al prestigio della p.a. non possa, in generale
trovare tutela giurisdizionale, se non in fattispecie costituenti
«anche» reato accertato;
una seconda che, limitando l'azione della Procura contabile,
essa abbia inteso stabilire il principio in base al quale siffatta
tutela - comunque piena - debba essere perseguita in differenti sedi
giurisdizionali: dinanzi alla Corte dei conti per le fattispecie
costituenti «anche» reato; dinanzi ad altro giudice in tutti gli
altri casi.
Entrambe le interpretazioni, pero', hanno insinuato nel Collegio
dubbi coerenza alla Carta fondamentale, la fondatezza dei quali
appare meritevole di sottoposizione al vaglio della Consulta, proprio
sulla base di quelle considerazioni «sistematiche», conseguenti
all'effettiva lesione dell'ordinamento che la novella normativa
appare realizzare.
4.1. - Sotto primo profilo il Collegio ha considerato, infatti,
che la disposizione dubitata pare atteggiarsi ad irrazionale sul
piano sostanziale, perche' il limite all'azione che essa pone finisce
per riverberarsi sulla concreta tutela d'uno di beni-valore che la
stessa Corte costituzionale ha avuto modo di individuare quali
protetti, in primo luogo, proprio da norme costituzionali (cosi' la
sentenza dell'8 febbraio/2 maggio 2005, n. 172, nella quale la Corte
ha collegato le disposizioni degli articoli 97 e 54 Cost.,
individuando quale interesse pubblico la garanzia di «credibilita'» e
«fiducia di cui l'amministrazione deve godere presso i cittadini»,
che risulta «leso dal discredito» derivante dalle illiceita' commesse
dai propri dipendenti; in immedesimazione organica con la datrice di
lavoro). Tanto e' vero che la Corte di cassazione, nella
giurisprudenza richiamata al punto 1 che precede, ha avuto modo di
affermare esplicitamente che la lesione dell'immagine
dell'Amministrazione, nel senso gia' definito, ben poteva derivare da
illiceita', commesse da amministratori e dipendenti, che avessero
mero rilievo. amministrativo e non penale, proprio perche' prevalente
e' l'esigenza del ripristino del bene giuridico leso al quale la p.a.
ha diritto e che e' dovuto «pure in assenza dell'accertamento di
reato, sempre che risultino accertate condotte gravemente
trasgressive dei piu' elementari doveri di fedelta' di ogni pubblico
agente» (SS.UU. n. 20886 del 2006, cit.): accertamento che ben puo'
avvenire in presenza di illiceita' anche non sanzionate penalmente.
D'altro canto, stessa Corte di cassazione ha anche avuto
occasione di affermare, in fattispecie di rilievo penale definite con
sentenza di cosiddetto «patteggiamento» ex art. 444. c.p.p., che
l'elemento perfezionativo dell'illecito amministrativo-contabile
comportante danno all'immagine ed al prestigio della p.a. deve essere
individuato nel clamor, ossia nella diffusione dell'illecito «presso
l'opinione pubblica» (SS.UU. n. 14297/2007 cit.).
Dunque, limitare l'azione del Pubblico ministero contabile nei
termini posti dalla disposizione dell'art. 17, comma 30-ter, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni,
nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificate dall'art. 1, comma
3, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con
modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, nei periodi
secondo e terzo, ha insinuato nel Collegio il dubbio d'incoerenza
rispetto quelle previsioni della Costituzione che tutelano
l'Amministrazione alla stregua di tutti gli altri soggetti
dell'ordinamento.
Sembra, infatti, del tutto irrazionale,che - limitando i poteri
di azione della Procura contabile in materia di risarcimento del
danno all'immagine - il Legislatore abbia inteso porre proprio la
p.a. che e' la principale «formazione sociale» nella quale si
articola la societa' repubblicana, in una condizione recessiva e
deprivata nell'espansione del diritto a tutelare la propria immagine
e ad essere ristorata dei costi sostenuti per ripristinarla, sul solo
presupposto «sostanziale» (cioe' del contenuto del bene giuridico
leso) dell'immaterialita' dell'oggetto della lesione; sempre che in
cio' davvero risieda la ratio per la quale la dubitata disposizione
ha subordinato la risarcibilita' del danno all'immagine ed al
prestigio della p.a. alla concomitante, se non preventiva,
valutazione penale dell'illecito che ha rilevanza anche per la
responsabilita' amministrativo-contabile.
In altre parole, ferma la natura «patrimoniale» del danno
all'immagine nei termini in principio illustrati, la disposizione in
questione attesta il discrimina alla perseguibilita' del risarcimento
sulla natura del bene giuridico leso, se materiale (per il quale
l'azione e' integralmente disponibile e, anzi, doverosa); se
immateriale (per il quale l'azione e' limitata nei termini posti
dalla novella normativa). L'irrazionalita', di questa impostazione
sembra emergere piu' chiaramente ove si confronti l'assetto
realizzato dalla disposizione dubitata e l'icondizionata tutela che
l'ordinamento riconosce invece al diritti al risarcimento a favore
delle imprese del danno arrecato dai propri dipendenti non solamente
a beni materiali, ma anche a beni immateriali a indubbio contenuto
patrimoniale (quali, ad esempio, l'avviamento, o il cosiddetto
brand).
Dunque, la distinzione introdotta dal Legislatore a discapito
dell'azione che la Procura contabile doverosamente esplica per il
ristoro patrimoniale, poiche' fondata sulla mera «materialita'»
dell'oggetto del pregiudizio, ma non certamente sul contenuto
patrimoniale che siffatto pregiudizio connota, non sembra sostenuta
da alcuna logica e razionale argomentazione, avendo il Legislatore
stesso introdotta una effettiva non perseguibilita' di condotte
dannose che non siano quella gia' sanzionate nella sede penale da una
condotta passata giudicato e che, purtuttavia, sono idonee a
ingenerare nello «Stato/Comunita'» sfiducia nella p.a., comportandole
spese, anche generali e di riorganizzazione del sistema, per il
ripristino della sua immagine (SS.UU.8098/2007 cit.).
Accedendo, in sostanza, a questa interpretazione - cioe'
all'avvenuta introduzione nell'ordinamento di un limite alla tutela
del bene patrimoniale costituito dall'immagine dal decoro della p.a.
- il collegio ritiene che la disposizione dell'art. 17, comma 30-ter
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 3, decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103,
convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141,
nei periodi secondo e terzo, si ponga in contrasto con le previsioni
degli articoli 3, 24, 54 e 97 della Costituzione, poiche':
a) quanto all'art. 3, introduce un'irrazionale
differenziazione di tutela e di «concreta» risarcibilita' del danno
ed al prestigio della p.a., quale danno patrimoniale consistente
«nella spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso»,
rispetto a tutti gli altri tipi di danno sofferti dalla p.a.
medesima, aventi - anch'essi - rilievo patrimoniale, proprio come il
danno all'immagine;
b) quanto all'art. 24, prevede che la Procura erariale, pur
potendo (dovendo) - in tesi - sempre agire a tutela delle ragioni
risarcitorie della p.a. per ogni ipotesi di danno, relativamente al
danno patrimoniale da «perdita dell'immagine pubblica» (Corte dei
conti, centrale, n. 141 del 2009) vede assoggettata siffatta concreta
possibilita' all'esercizio (preventivo) dell'azione penale;
e) quanto agli articoli 54 e 97, toglie alla p.a. quel
diritto ad una piena tutela in tutte quelle ipotesi - non
contraddistinte dal rilievo penale e non accertate definitivamente da
quel Giudice - nelle quale soggetti ad essa collegati da un rapporto
di servizio e dunque con lei in immedesimazione organica, le abbiano
causato il danno all'immagine ed al prestigio, esercitando le proprie
funzioni senza «disciplina» e «onore» e realizzando, cosi', una
lesione ai principi del buon andamento e dell'imparzialita', che
hanno oramai assunto concreto contenuto quali vere e proprie ricadute
del dovere (di servizio) sui terzi destinatari e sullo
Stato/Comunita' nel complesso considerato.
Necessario corollario a quanto precede - che ulteriormente sembra
confermare l'irrazionalita della disposizione in esame nella premessa
interpretazione - e' costituito dall'osservazione che, in palese
contrasto con l'art. 17, comma 30-ter, periodo secondo e terzo, si
pongono, disposizioni pressoche' coeve recate dalla legge 4 marzo
2009, n. 15 (che, in quanto legge-delega, contiene principi e criteri
direttivi in base ai quali il Governo emanera' coerenti atti
normativi sub primari), in base alle quali il lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni sara' regolato da un «sistema piu'
rigoroso di responsabilita' dei dipendenti pubblici» (art. 2, comma
1, lettera f), tale da prevedere «a carico del dipendente
responsabile, l'obbligo del risarcimento del danno patrimoniale, pari
al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i
quali sia accertata la mancata prestazione, nonche' del danno
all'immagine subito dall'amministrazione», dando luogo, cosi', ad
ipotesi di risarcibilita' del danno all'immagine non vincolate dal
preventivo accertamento definitivo della giurisdizione penale.
4.2 - Accedendo, invece, all'altra possibile interpretazione in
principio definita, in base alla quale, la tutela - comunque piena -
della p.a. in ipotesi di sofferto danno all'immagine ed al prestigio
debba essere perseguita in differenti sedi giurisdizionali (cioe'
dinanzi alla Corte dei conti per le fattispecie costituenti «anche»
reato; dinanzi ad altro Giudice in tutti gli altri casi) il Collegio
ha individuato altri profili di censura.
La limitazione, della quale si sta trattando, infatti, sembra
irradiarsi al profilo consistente nella verifica della congruita'
dell'esercizio del potere del Legislatore di esplicare la
interpositio nel dare contenuto corretto alla previsione
costituzionale dell'art. 103 Cost., che, al comma 2, attribuisce alla
Corte dei conti la «giurisdizione nelle materie di contabilita'
pubblica».
E' ormai ius receptum che, non solo per le «altre materie» alle
quali lo stesso art. 103 fa riferimento, ma anche a quella della
«contabilita' pubblica», l'attribuzione della giurisdizione debba
essere in concreto regolata dalla normazione primaria.
Ebbene, senza alcun intento di voler indurre la Corte, in
quest'occasione, ad un generale ripensamento sulla necessarieta'
dell'interpositio, il Collegio ritiene che, dal tenore testuale
dell'art. 103, possa ricavarsi che, con riferimento alle «materie di
contabilita' pubblica», l'attribuzione della giurisdizione alla Corte
dei conti debba considerarsi quantomeno, «tendenziale».
Ritiene il Collegio che questa distinzione, che la norma stessa
contiene proprio discernendo le «materie di contabilita' pubblica»
dalle «altre» materie, pone le prime su di un piano diverso e piu'
pregnante rispetto alle seconde, nel senso che l'ambito di
discrezionalita' legislativa nell'identificare il contenuto concreto
di tutte le «materie» riguardate dall'art. 103, comma secondo, non e'
uniforme ed e' certamente piu' ampio con riferimento alle seconde
rispetto alle prime.
In altri termini, nel mentre e' amplissima la discrezionalita'
esercitabile dal Legislatore nel regolare la giurisdizione della
Corte dei conti in materie estranee a quelle della «contabilita'
pubblica», quanto alle ultime questi incontra maggiore vincolo nel
precetto costituzionale per sottrarre alla giurisdizione della. Corte
materie che sono, invece, del tutto attinenti alla «contabilita'
pubblica», tra le quali e' certamente compresa quella della
responsabilita' amministrativa patrimoniale per danno erariale sia
pure - nel caso - per i soli profili attinenti.
Sotto questo profilo, dunque, la disposizione dubitata finisce
per incidere irrazionalmente - sul mero discrimine, del quale s'e'
gia' detto, della natura «materiale» o «immateriale» del bene
attraverso il quale i1 danno erariale s'e' verificato e della
rilevanza penale, definitivamente accertata, della stessa condotta
lesiva - su quel complessivo assetto che il riparto di giurisdizione
ha fin qui realizzato.
In quest'ottica il Collegio ha ben considerato, infatti, che la
Corte costituzionale gia' chiaramente affermato quanto ampi siano i
limiti d'espansione della discrezionalita' del legislatore
«nell'assetto delle giurisdizioni e nell'apprestamento dei mezzi di
tutela di beni che soddisfano pubblici interessi anche di carattere
primario», tale da rendere quella discrezionalita' sindacabile
nel giudizio di costituzionalita' solo per assoluta irrazionalita',
(in termini l'ordinanza n. 1162 del 15/29 dicembre 1988, in materia
di giurisdizione sul danno ambientale).
La stessa Corte costituzionale, pero', piu' di recente ha ben
delineato l'armonia complessa di giurisdizione, indicando (sentenza
28 aprile/6 luglio 2004, n. 204) quali siano i limiti che la
Costituzione ha inteso porre alla discrezione del legislatore nel
definire siffatto riparto, non vulnerandone l'equilibrio complessivo.
Tanto piu' ove si consideri che i limiti a ben definite ipotesi
l'azione della Procura contabile per il risarcimento del danno da
perdita dell'immagine e prestigio da parte della p.a., esclude
dall'ambito della giurisdizione della Corte dei conti una consistente
e - socialmente ed economicamente parlando - piu' che rilevante parte
della responsabilita' erariale, a scapito dell'assetto etico e dei
valori della Costituzione repubblicana nel suo complesso, espressi -
nel caso dall'intero Titolo II della Parte I, in rapporto ai gia'
citati articoli 28, 54 e 97, nonche' dalle stesse disposizioni
transitorie e finali che hanno inteso escludere dal riassetto
complessivo delle giurisdizioni anche la Corte dei conti, esistente
proprio in ragione della sua specializzazione.
Da quest'ultimo punto di vista; dunque, non e' pensabile, con
razionalita' conforme a Costituzione, che la materia cosi' sottratta
alla giurisdizione specializzata proprio nella tutela dell'Erario
- poiche' l'impossibilita' di agire equivale ad una vera e propria
sottrazione di giurisdizione - possa essere conosciuta da «altro
Giudice», stante l'intestazione della materia della contabilita'
pubblica alla Corte dei conti, materia nella quale, ovviamente, e'
compresa anche l'analisi per il «ripristino del bene giuridico leso»,
costituito anche dall'immagine e dal prestigio della p.a.
Anche perche', sottraendo all'azione doverosa della Procura
contabile la tutela della stessa p.a. per il risarcimento di questa
tipologia di danno, il legislatore espone irragionevolmente la
danneggiata alla discrezionalita' dell'esercizio da parte dei propri
Organi, con il rischio non astratto che la tutela perda, in primo
luogo, l'effettivita' che l'azione del Procuratore contabile deve
tendere ad assicurare; nonche' con quello che le persone che in
siffatti Organi s'immedesimano siano esse stesse le potenziali
danneggianti, realizzandosi in capo a costoro un'insostenibile
posizione di conflitto di interesse, a tutto discapito
dell'effettivita' dei mezzi di ripristino del patrimonio della
danneggiata.
Nella stessa ottica, ma per un diverso profilo, il Collegio non
puo' esimersi, poi, dall'evidenziare un ulteriore dubbio di
legittimita' costituzionale della disposizione piu' volte menzionata,
per violazione del combinato degli articoli 3 e 103, secondo comma,
avuto riguardo proprio alla posizione degli stessi presunti
responsabili.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 371 dell'11/20
novembre 1998, ha avuto modo di dichiarare non fondata la questione
di legittimita' dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge 23 ottobre
1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre
1996, n. 639, nella parte in cui limita la responsabilita' dei
soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ai fatti
ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave.
Tale disposizione e la sua applicazione in giurisprudenza hanno
finito per determinare quel che un'autorevole dottrina ha definito
«statuto della responsabilita' amministrativa», con cio' volendo
identificare l'insieme delle specificita' proprie del giudizio
risarcitorio, nei termini che il diritto vivente ha finito per
elaborare.
Orbene, da un'interpretazione della dubitata disposizione, quale
sottrattiva alla Corte dei conti della giurisdizione su talune
ipotesi di responsabilita' per danno erariale all'immagine ed al
prestigio della p.a., deriva l'effetto che:
innanzi alla Corte, per le ipotesi residue sottoposte alla
sua giurisdizione, operino quei limiti alla rilevanza dell'elemento
psicologico che il legislatore ha inteso porre, in quanto «arbitro di
stabilire non solo quali comportamenti possano costituire titolo di
responsabilita', ma anche quale grado di colpa sia richiesto ed a
quali soggetti la responsabilita' sia ascrivibile, senza limiti o
condizionamenti che non siano quelli della non irragionevolezza e non
arbitrarieta'» (sent. n. 371/1998 cit.);
innanzi ad «altro Giudice», competente a conoscere quelle
ipotesi di danno all'immagine non conseguenti a fatti reato accertati
in via definitiva, siffatti limiti di rilevanza non sarebbero,
invece, operanti, in quanto propri del processo contabile e ad esso
solamente applicabili, con la conseguenza, persino paradossale, che
ipotesi di violazione di doveri di servizio di piu' lieve entita'
comportanti danno all'immagine e al prestigio della p.a. finiscano
per esser perseguiti in base ad elementi di valutazione della
condotta persino piu' rigorosi e senza limiti di perseguibilita'
anche di fattispecie connotate da responsabilita' meramente formale.
5. - Il Collegio ritiene, altresi', che fondati dubbi sulla non
conformita' a Costituzione della disposizione ridetta siano
individuabili in dipendenza di almeno altre due considerazioni,
distinte ad autonome, rispetto a quelle sin qui esplicitate.
5.1- Una prima considerazione si appunta sulla previsione
costituzionale dell'art. 81, quarto comma, in base al quale «ogni
altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi
per farvi fronte», ponendo cosi', al Legislatore, l'obbligo di
prevedere la copertura anche delle «maggiori spese» derivanti
dall'impossibilita' di conseguire un'entrata gia' autorizzata
dall'ordinamento.
Ad avviso del Collegio e' meritevole di esser sottoposto al
vaglio della Corte costituzionale l'effetto prodotto dalla dubitata
disposizione in termini di limite introdotto al ristoro di un danno
sofferto.
In sostanza, limitando obbiettivamente la risarcibilita' del
danno all'immagine della p.a. provocato dalla condotta illecita, dei
propri amministratori e dipendenti ed escludendo, in forza di tale
limite, la risarcibilita' del danno avverato fattispecie nelle quali
la condotta non abbia avuto anche rilievo penale, il Legislatore ha
privato l'Amministrazione della possibilita' di conseguire, quel
giusto ristoro patrimoniale realizzabile mediante l'azione di
responsabilita' amministrativa. Dunque, correlativamente ha imposto
alla medesima p.a. di sostenere con risorse proprie siffatto ristoro,
senza poter attingere, a tali fini, al patrimonio del danneggiante.
La disposizione dubitata, pero', non reca la provvista
finanziaria necessaria a provvedere a siffatto ristoro, cosi' che la
«maggiore spesa» che essa reca e' priva di adeguata copertura
finanziaria, tanto da far ritenere che, anche sotto questo profilo,
essa si ponga in contrasto con il precetto costituzionale indicato.
5.2 - Una seconda considerazione concerne lo strumento
processuale mediante il quale chi vi abbia interesse puo' far
dichiarare al Giudice la nullita' conseguente all'avvenuta violazione
dei limiti indicati nel primo e nel secondo periodo del comma.
Infatti:
l'art. 17, comma 30-ter, ai periodi secondo e terzo, ha
previsto limiti all'esercizio dell'azione da parte della Procura
contabile.
Lo stesso articolo, al medesimo comma, ha introdotto, al quarto
periodo, la previsione di un procedimento ad istanza di parte
(autonomo o incidentale, a seconda della fase nella quale esso sia
avviato), mediante il quale «chiunque vi abbia interesse» puo'
chiedere alla Corte l'accertamento della «nullita'» degli atti
istruttori o processuali posti in essere in violazione dei limiti
stessi.
Il Collegio, dal tenore letterale della disposizione, osserva che
il Legislatore ha introdotto ipotesi di nullita' che la dottrina
processuale inquadra nella categoria di quelle cosiddette «relative»,
cioe' di quelle che il Giudice non puo' rilevare d'ufficio, ma che
conosce esclusivamente in conseguenza dell'iniziativa della parte
interessata; analoga a quella prevista, dall'art. 157 c.p.c. per il
rito civile, al quale il processo per responsabilita' amministrativa
patrimoniale dinanzi alla Corte dei conti prevalentemente si ispira.
Il contesto cosi' delineato ha indotto il Collegio a porre in
dubbio la coerenza della disposizione (le limitazioni contenute, in
combinato con lo strumento procedimentale per la loro rilevazione,
stabilito dal quarto periodo) con il principio del «giusto processo»
contenuto nell'articolo 111 Cost.
Infatti, la disposizione e' suscettibile di provocare una sorta
di «doppio binario» processuale, ad assetto variabile, in quanto per
gli stessi fatti i limiti posti all'azione della Procura, sanzionati
con la nullita', sono operanti esclusivamente se chi vi ha interesse
dia o meno corso al giudizio incidentale per l'accertamento della
nullita' degli atti istruttori o processuali sui quali si fonda
l'addebito.
La distinzione non e' di scarso rilievo, poiche' e' evidente che
da essa consegue che il risarcimento del danno all'immagine ed al
prestigio della p.a. non e' tutto rimesso all'accertamento del
Giudice su iniziativa del pubblico ministero, ma - per gli stessi
fatti presuntivamente lesivi - e' subordinato all'esercizio
detrazione di nullita', introducendo cosi' una distinzione
processuale priva di razionali motivi meritevoli di tutela
costituzionale.
Tutte le considerazioni che precedono inducono, cosi', il
Collegio a investir la Corte costituzionale per una pronuncia
risolutrice dei dubbi di costituzionalita' insorti anche nel pubblico
ministero.
P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23, commi primo e
terzo, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Sospende la decisione nel merito della causa;
Solleva in quanto ritenuta rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertite, con modificazione, nella legge 3 agosto 2009, n. 102,
come modificato dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 3 agosto
2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre
2009, n. 141 periodi secondo, terzo e quarto con riferimento agli
articoli 3; 24, primo comma; 97, primo comma; 103, secondo comma; 81,
quarto comma; periodi secondo, terzo e quarto con riferimento
all'art. 111, primo comma della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale:
la notifica dell'ordinanza ai convenuti, al pubblico
ministero e al Presidente del Consiglio dei ministri;
la comunicazione dell'ordinanza ai Presidenti del Senato e
della Camera dei deputati.
Spese riservate al merito.
Cosi' disposto a Perugia, nella Camera di consiglio del giorno 27
ottobre 2009.
Il Presidente: Principato