N. 29 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 2009
Ordinanza . Elezioni - Elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - Sistema elettorale - Attribuzione alla lista, sia singola sia formata da liste collegate, nelle varie circoscrizioni, di tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente elettorale di lista risulti contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale della lista - Previsione che i seggi che rimangono ancora da attribuire siano assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parita' di resti, a quelle circoscrizioni nelle quali si e' ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale - Rispetto del numero dei seggi preventivamente attribuito alle singole circoscrizioni in relazione alla popolazione residente - Mancata previsione - Contrasto con il principio di rappresentanza territoriale dei popoli, sancito dal diritto comunitario (CEDU) - Violazione del principio di sovranita' popolare - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza e ingiustificata disparita' di trattamento tra elettori - Violazione del principio di uguaglianza del voto - Lesione del diritto di associazione in partiti dei cittadini e del diritto di elettorato passivo. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18, art. 21, comma 1, n. 2, sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge 20 febbraio 2009, n. 10. - Costituzione, artt. 1, 3, 11, 48, 49, 51 e 97.(GU n.7 del 17-2-2010 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6587 del 2009, proposto da:
Nicola Vendola, in proprio e nella sua qualita' di candidato
di «Sinistra e Liberta' - Federazione dei Verdi» alle Elezioni
europee del 6 e 7 giugno 2009;
Grazia Carla Francescato, in proprio e nella qualita' di
portavoce e legale rappresentante della Federazione dei Verdi;
Oreste Pastorelli, in proprio e nella qualita' di legale
rappresentante dell'Associazione «Sinistra e Liberta' - Federazione
dei Verdi»;
Marco Fredda, in proprio e nella qualita' di legale
rappresentante dell'Associazione «Sinistra e Liberta' - Federazione
dei Verdi»;
Marco Lion, in proprio e nella qualita' di legale
rappresentante dell'Associazione «Sinistra e Liberta' - Federazione
dei Verdi»,
tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Felice Besostri e Luca
Di Raimondo, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in
Roma, via della Consulta n. 50,
Contro Ufficio elettorale nazionale presso la suprema Corte di
cassazione, Ufficio elettorale Centrale presso la Corte di
cassazione, Ufficio elettorale circoscrizionale della circoscrizione
I - Italia Nord Occidentale, Ufficio elettorale circoscrizionale
della circoscrizione II - Italia Nord Orientale, Ufficio elettorale
circoscrizionale della circoscrizione III - Italia Centrale, Ufficio
elettorale circoscrizionale della circoscrizione IV - Italia
Meridionale, Ufficio elettorale circoscrizionale della circoscrizione
V - Italia Insulare, non costituitisi in giudizio, nei confronti di
Giommaria Uggias, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Silvio Pinna e Giorgio Carta, con domicilio eletto
presso lo studio del secondo in Roma, viale Bruno Buozzi n. 87;
Claudio Morganti, non costituitosi in giudizio;
Oreste Rossi, non costituitosi in giudizio
e con l'intervento di ad opponendum:
Sonia Viale, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Manzi,
Pietro Piciocchi e Giampaolo Parodi, con domicilio eletto presso lo
studio del primo in Roma, via F. Confalonieri, 5;
Lega Nord per L'Indipendenza della Padana, in persona del
Segretario legale rappresentante p. t. Umberto Bossi, anche in
proprio nella qualita' di cittadino elettore, rappresentati e difesi
dagli avv.ti Luigi Manzi e Chiara Troubetzkoy Hahn, con domicilio
eletto presso lo studio del primo in Roma, via F. Confalonieri, 5,
per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, del verbale
delle operazioni dell'Ufficio elettorale nazionale presso la suprema
Corte di cassazione per l'elezione dei membri del Parlamento Europeo
spettanti all'Italia in data 9 luglio 2009, pubblicato nella GURI -
Serie Generale n. 158, in data 10 luglio 2009, con cui e' stato
adottato l'atto di proclamazione degli eletti al Parlamento Europeo
in esito alle elezioni svoltesi in data 6 e 7 giugno 2009, nella
parte in cui non e' stato assegnato un seggio alla lista «Sinistra e
Liberta' - Federazione dei Verdi»; nonche' di ogni ulteriore atto
presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresi il verbale
dell'Ufficio Elettorale Nazionale del 26 giugno 2009 e i verbali
delle operazioni degli Uffici Elettorali delle Circoscrizioni I, II,
III, IV e V.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Giommaria Uggias;
Visto l'intervento ad opponendum di Sonia Viale;
Visto l'intervento ad opponendum della Lega Nord per
l'Indipendenza della Padania e di Umberto Bossi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 il
dott. Francesco Arzillo e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Visto l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1 e succ. mod., nonche' l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 e succ. mod.;
F a t t o
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, gli istanti
rappresentano che in data 1° aprile 2009, con decreto pubblicato
nella G.U. del 3 aprile 2009, il Presidente della Repubblica ha
convocato i comizi per l'elezione dei membri del Parlamento Europeo
da svolgersi nei giorni 6 e 7 giugno 2009. In precedenza, con la
legge 20 febbraio 2009, n. 10 era stato modificato il sistema
elettorale vigente per l'elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia, prevedendosi la ripartizione dei seggi tra le
liste che hanno superato lo sbarramento del 4 per cento, con
l'introduzione nell'art. 21, primo comma, della legge 24 gennaio
1979, n. 18, dopo il n. 1, del successivo n. 1-bis e con la
sostituzione del n. 2) dello stesso primo comma.
Concluse le votazioni, l'Ufficio elettorale nazionale, istituito
presso la Corte di cassazione, ha redatto il verbale delle operazioni
individuando le liste che hanno conseguito una cifra elettorale
nazionale pari almeno al 4 per cento dei voti validi espressi. Dopo
aver rilevato che il totale delle cifre elettorali nazionali
conseguite da tutte le liste e' stato pari a n. 30.623.840 voti,
l'Ufficio ha attestato il 4 per cento di tale cifra, pari a
1.224.953,60 corrispondente a 1.224.954, con approssimazione per
eccesso all'unita'.
L'Ufficio elettorale nazionale ha individuato poi, ai sensi del
predetto art. 21, primo comma, n. 1-bis, le liste che hanno
conseguito sul piano nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi
espressi, e poi ha proceduto al riparto dei seggi tra le medesime
liste, applicando la disposizione di cui al successivo n. 2) del
predetto comma:
ha diviso il totale delle cifre elettorali nazionali delle
liste ammesse alla ripartizione dei seggi, pari a 26.572.238, per il
numero dei seggi da attribuire, pari a 72, ottenendo il quoziente
elettorale nazionale, pari a 369.058 (tralasciando la parte
frazionaria);
ha diviso poi la cifra elettorale di ciascuna lista per tale
quoziente, attribuendo ad ogni lista tanti seggi quante volte il
quoziente elettorale nazionale risultava contenuto nella cifra
elettorale nazionale di ciascuna lista;
i restanti seggi (nella specie due) sono stati assegnati alle
liste per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori resti
(Italia dei valori-Lista Di Pietro, che aveva ottenuto un resto di
263.494 e alla Lega Nord, che aveva ottenuto un resto di 173.717).
In seguito, l'Ufficio elettorale nazionale ha provveduto, ai
sensi del predetto art. 21, primo comma, n. 3 alla distribuzione
nelle singole circoscrizioni dei seggi attribuiti alle predette
liste. A tal fine, l'Ufficio ha anzitutto diviso la cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista per il numero di seggi attribuiti alla
lista stessa, ottenendo cosi' il quoziente elettorale di lista. Ha
poi attribuito a ciascuna lista tanti seggi quante volte il quoziente
elettorale di lista e' risultato contenuto nella cifra elettorale
circoscrizionale della lista ed ha assegnato i seggi non assegnati ad
ogni lista con il metodo dei quozienti interi, a favore delle
circoscrizioni nelle quali la lista ha conseguito il maggior numero
di resti. E cosi' l'Ufficio elettorale ha assegnato il nono seggio
spettante alla Lega Nord nella Circoscrizione III-Italia Centrale,
con un resto di 186.988 e ha assegnato il settimo seggio spettante
all'Italia dei Valori-Lista Di Pietro, nella Circoscrizione V-Italia
Insulare, con un resto di 186.326.
Con comunicato del 9 luglio 2009, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale -Serie Generale n. 158 del 10 luglio 2009, l'Ufficio
Centrale Nazionale presso la Corte di cassazione ha infine proclamato
gli eletti al Parlamento Europeo. A seguito delle rinunce e opzioni
ammesse, nella Circoscrizione III-Italia Centrale per la Lista Lega
Nord e' stato proclamato eletto l'On. Claudio Morganti (con 2710
preferenze), nella Circoscrizione V - Italia Insulare per la Lista
Italia dei Valori-Lista Di Pietro e' stato proclamato eletto l'On.
Giommaria Uggias (con 17.476 preferenze).
Ne e' derivato che alla lista «Sinistra e Liberta-Federazione dei
Verdi», odierna ricorrente, nonche' alla lista «Rifondazione
comunista - Sinistra Europea - Comunisti italiani» non sono stati
assegnati seggi, pur avendo le stesse avuto candidati maggiormente
votati rispetto a coloro che hanno beneficiato dell'assegnazione dei
due seggi residuati dopo l'assegnazione dei seggi «a quoziente
pieno».
Pertanto, i ricorrenti hanno impugnato gli atti, meglio indicati
in epigrafe, con il ricorso proposto a questo Tribunale
Amministrativo Regionale, deducendo le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 22 della
legge n. 18 del 1979, cosi' come modificati dalla legge 20 febbraio
2009, n. 10; eccesso di potere per disparita' di trattamento ed
ingiustizia manifesta: in particolare, non sarebbe stata
correttamente applicata la norma di cui all'ultimo periodo della
norma recata dall'art. 21, primo comma, n. 2) della citata legge n.
18 del 1979 e succ. mod., il quale prevede che «si considerano resti
anche le cifre elettorali nazionali delle liste che non hanno
raggiunto il quoziente elettorale nazionale». Questa disposizione
imporrebbe di considerare, nell'assegnazione dei seggi che rimangono
ancora da attribuire dopo che si e' divisa la cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista per il quoziente elettorale nazionale,
non solo le liste per le quali le ultime divisioni hanno dato
maggiori resti, ma anche le cifre elettorali nazionali delle liste
che non hanno partecipato all'attribuzione dei seggi non avendo
raggiunto il quoziente elettorale nazionale: ossia delle liste che
non hanno conseguito sul piano nazionale il 4 per cento dei voti
validi e non hanno dunque partecipato all'assegnazione dei seggi a
coefficiente c.d. pieno.
Secondo i ricorrenti l'intenzione del legislatore sarebbe quella
di prevedere un meccanismo tale da consentire a quelle liste che non
hanno raggiunto la soglia di sbarramento del 4 per cento un «diritto
di tribuna», consentendo alle stesse di partecipare all'assegnazione
dei seggi attribuiti con il meccanismo dei resti.
Cio' si evincerebbe in primo luogo dal fatto che la recente
introduzione di tale norma e' contenuta nel medesimo provvedimento
legislativo che ha indicato nel 4% la soglia per la partecipazione
alla ripartizione dei seggi a coefficiente pieno, con la conseguenza
che essa non puo' essere considerata in altro modo che come
disposizione di salvaguardia per le liste che non abbiano ottenuto
tale percentuale di voti a livello nazionale. Cio' in coerenza con le
deroghe alla soglia di accesso previste p.es. per le liste che siano
espressione di minoranze linguistiche o per le liste coalizzate che
non abbiano raggiunto la soglia del 2%, come previsto dall'art. 83,
comma 1, n. 6 del d.P.R. n. 361/1957.
D'altra parte, secondo i ricorrenti, la diversa interpretazione
adottata dall'Amministrazione, volta a consentire la ripartizione dei
seggi restanti alle sole liste che abbiano raggiunto la soglia del
4%, e' irrealizzabile, in quanto non si e' mai avverata l'ipotesi in
cui una lista abbia ottenuto un numero di voti sufficiente a superare
detta soglia, ma tale da non consentirne la partecipazione alla
ripartizione dei seggi a coefficiente pieno.
Inoltre, il comunicato del Ministero dell'Interno del 24.2.2009,
nell'annunciare l'entrata in vigore del quoziente elettorale del 4
per cento, ha segnalato che in virtu' di tale sbarramento sono
individuate «le liste che abbiano conseguito sul piano nazionale
almeno il 4 per cento dei voti validi espressi», ma pure che «si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale».
Inoltre, secondo i ricorrenti, la circostanza per la quale la
norma ammetterebbe al riparto dei seggi residui da attribuire con i
resti anche le liste che non hanno raggiunto il 4 per cento dei voti
validi risulterebbe confermata, «a contrario», dai lavori preparatori
della legge 20 febbraio 2009, n. 10, e in particolare dalla relazione
accompagnatoria all'A.S. n. 1360-A (disegno di legge di approvazione
delle modifiche alla legge n. 18 del 1979). Secondo detta relazione,
in assenza dell'ultimo periodo, vi sarebbe il rischio di ritenere
escluse dall'assegnazione dei resti anche le liste che avessero
superato lo sbarramento, ma che non avessero raggiunto il quoziente
elettorale nazionale, che in quel caso sarebbe superiore al 4 per
cento: caso, questo, che potrebbe verificarsi nell'ipotesi che il
numero dei seggi spettanti all'Italia - non fissato per legge e,
determinato sulla base di un rinvio alle competenti fonti europee -
scendesse al di sotto delle venticinque unita'.
Ma in realta', secondo i ricorrenti, il legislatore, al momento
dell'approvazione della norma, non puo' non aver tenuto conto del
numero dei seggi spettanti all'Italia; e anche del fatto che a
regime, sulla base del Trattato di Lisbona, detto numero sara' pari a
73.
Quindi la lettura data dai relatori della legge appare slegata
sia dalla realta' sia dalla lettera della norma. Secondo i ricorrenti
la corretta interpretazione della stessa risulta dal significato
proprio delle parole e dall'intenzione del legislatore: ove esso
avesse voluto escludere le suddette liste dall'assegnazione dei seggi
restanti con il meccanismo dei maggiori resti, lo avrebbe potuto fare
esplicitamente, non inserendo tale ultimo periodo nella disposizione
in questione.
L'interpretazione accolta dai ricorrenti intende rispondere anche
a principi di ragionevolezza ed equita', nonche' al criterio della
«non ridondanza», che impone di evitare - fino ai limiti del
possibile - di intendere come inutili le parole impiegate dal
legislatore.
2) Violazione degli articoli 3, 48, 49, 51 e 97 della
Costituzione: l'introduzione di una soglia di sbarramento del 4 per
cento va interpretata nella logica del legislatore europeo. In
particolare, la Decisione del Consiglio del 20 settembre 1976 e succ.
mod. n. 76/787/CECA/CEE/EURATOM, prevede all'art. 2 che «gli Stati
membri possono costituire circoscrizioni elettorali per le elezioni
al Parlamento europeo o prevedere altre suddivisioni elettorali,
senza pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del
voto», mentre il successivo art. 7 stabilisce che la disciplina
nazionale non deve «pregiudicare il carattere proporzionale del
voto». In questo contesto, la previsione derogatoria dell'art. 2-bis
(Art. 1 della decisione 2002/CE/EURATOM) prevede la possibilita', per
gli Stati membri, di prevedere la fissazione di una soglia minima, da
stabilirsi in misura non superiore al 5% dei suffragi espressi; ma
essa ha carattere eccezionale ed e' di stretta interpretazione,
dovendosi favorire la lettura secondo cui i seggi da assegnare con i
resti vadano attribuiti alle liste che non abbiano raggiunto la
soglia del 4%, nell'ipotesi che la loro cifra elettorale sia
superiore ai resti delle liste che hanno ottenuto dei quozienti
elettorali nazionali interi.
Del resto, ad avviso dei ricorrenti, l'opposta interpretazione -
se sondata - porrebbe un problema di costituzionalita' per omessa
previsione del diritto di tribuna per le formazioni minori.
Infatti:
a) la tutela delle minoranze linguistiche, nonche' della
lista coalizzata che abbia la maggiore cifra elettorale nazionale ma
non raggiunga la soglia del 2% di cui all'art. 83 del d.P.R. n.
361/1957, e' volta a dare effettivita' a specifiche disposizioni
costituzionali;
b) per non incorrere in un'ingiustificata disparita' di
trattamento, occorre dare pari tutela anche alle situazioni che
ridonderebbero in violazione degli art. 49 e 51 Cost.;
c) le limitazioni alla partecipazione dei partiti politici
non devono essere arbitrarie e irragionevoli;
d) tra l'altro, l'interpretazione censurata dai ricorrenti
puo' condurre anche all'elezione di un rappresentante della lista che
abbia superato la soglia, in una circoscrizione diversa da quella di
spettanza, con conseguente violazione del principio di eguaglianza
del voto e nel concorso alle cariche elettive.
I ricorrenti concludono con la richiesta di annullamento in parte
qua dei provvedimenti impugnati e di proclamazione del candidato On.
Nicola Vendola, candidato nella lista "Sinistra e Liberta'", in
sostituzione del candidato On. Claudio Morganti, candidato nella
lista «Lega Nord» ovvero dell'On. Giommaria Uggias, candidato nella
lista «Italia dei Valori - Lista Di Pietro».
2. - Le Amministrazioni intimate non si sono costituite in
giudizio.
3. - Si e' costituito in giudizio il controinteressato Giommaria
Uggias, per resistere al ricorso, controdeducendo alle censure di
parte ricorrente.
In primo luogo, il medesimo ha eccepito l'inammissibilita' del
ricorso per carenza di legittimazione dei ricorrenti, atteso che la
lista «Sinistra e liberta' - Federazione dei Verdi» non avrebbe
diritto ad alcun seggio, in quanto avrebbe ottenuto una cifra
elettorale nazionale inferiore al quoziente elettorale nazionale che
era pari a 369.058, non sussistendo cosi' i presupposti per
l'applicazione della disposizione invocata. Lamenta inoltre il
controinteressato, nel merito, che la lista non ha conseguito il 4
per cento dei voti validi e, pertanto, sarebbe stata correttamente
esclusa dal riparto dei seggi, dato che il relativo procedimento di
ripartizione e' unitario e non prevede alcuna deroga alla generale
operativita' della soglia di sbarramento: la parte avversa
sembrerebbe savrapporre la nozione di quoziente elettorale nazionale
con la nozione di soglia di sbarramento, mentre si tratterebbe di
concetti giuridicamente e matematicamente distinti. Il legislatore
elettorale del 2009 non avrebbe inteso riconoscere alcun diritto di
tribuna: pur introducendo la soglia dello sbarramento del 4 per
cento, esso avrebbe mantenuto invariata la norma in questione nella
sua formulazione originaria e nella sua funzione di chiusura, secondo
la quale costituiscono «resto» anche i voti delle liste che non hanno
raggiunto almeno una volta il quoziente elettorale nazionale:
disposizione, questa, di chiara intepretazione testuale («in claris
non fit interpretatio»).
4. - Hanno proposto intervento «ad opponendum» l'avv. Sonia
Viale, quale elettrice candidata nella Lista Lega Nord alle predette
elezioni europee, nonche' l'Associazione politica denominata «Lega
Nord per l'Indipendenza della Padania», unitamente all'On. Umberto
Bossi. Gli intervenienti evidenziano che la situazione in cui versa
la lista ricorrente sarebbe completamente diversa da quella evocata
dalla norma citata, la quale si riferisce alle liste che non hanno
raggiunto il quoziente elettorale nazionale, sul presupposto che - a
seguito dell'introduzione dello sbarramento del 4 per cento - esse
abbiano superato tale soglia, integrando cosi' la condizione
principale per l'ammissione al riparto dei seggi. La lista
ricorrente, invece, da un lato ha superato il quoziente elettorale
nazionale (pari a 369.058), dall'altro ha tuttavia ottenuto un numero
di voti inferiore al 4 per cento di quelli validi. Le argomentazioni
del ricorso introduttivo si reggerebbero su un presupposto errato e
su una confusione del concetto di quoziente elettorale nazionale,
richiamato dalla norma, con quello della clausola di sbarramento del
4 per cento. Inoltre, precisano gli intervenienti che la disposizione
evocata non sarebbe stata inserita dal legislatore elettorale del
2009 contestualmente alla clausola di sbarramento, ma risulta
presente fin dall'inizio nella legge n. 18 del 1979. Essa, in seguito
all'introduzione della soglia di sbarramento, presenta una diversa e
piu' ridotta portata. Infine, in merito ai profili di
incostituzionalita' sollevati, l'interveniente evidenzia che
l'introduzione della clausola di sbarramento non rappresenterebbe una
scelta irragionevole, essendo volta a rafforzare la stabilita' delle
maggioranze parlamentari e del potere esecutivo evitando eccessive
frammentazioni proprio nell'ambito delle elezioni del Parlamento
europeo. Ne' i correttivi introdotti nel sistema elettorale
inciderebbero sulla parita' di condizione di cittadini e
sull'uguaglianza del voto, che non si estende al risultato concreto
della manifestazione di volonta' dell'elettore, rimessa ai meccanismi
del sistema elettorale determinati dal legislatore.
5. - Con la memoria conclusionale i ricorrenti hanno ribadito le
proprie posizioni insistendo sull'illegittimita' degli atti impugnati
e sulla richiesta di annullamento degli stessi.
6. - All'udienza pubblica del 22 ottobre 2009, dopo la
discussione, la causa e' stata introitata per la decisione.
D i r i t t o
1. - Il Collegio deve preliminarmente esaminare, ai fini della
decisione, il quadro normativo che regola la materia, ponendo
l'attenzione sulla prospettata questione di legittimita'
costituzionale avanzata dai ricorrenti, in relazione all'art.21 della
legge n. 18 del 1979, con riferimento agli artt. 3, 48, 49, 51 e 97
della Costituzione.
1.1. - Al riguardo, deve essere necessariamente illustrata la
disciplina comunitaria. In particolare, occorre richiamare la
Decisione del Consiglio 76/787/CECA/CEE/EURATOM del 20 settembre
1976, la quale all'art. 189 stabilisce che "Il Parlamento europeo,
composto da rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella
Comunita', esercita i poteri che gli sono attribuiti dal presente
Trattato», e all'art. 190 prevede che «I rappresentanti al Parlamento
europeo, dei popoli degli Stati riuniti nella Comunita' sono eletti a
suffragio universale diretto. Il numero dei rappresentanti eletti in
ogni Stato membro e' fissato come segue: (.).Il numero dei
rappresentanti eletti in ciascuno Stato membro deve garantire
un'adeguata rappresentanza dei popoli degli Stati riuniti nella
Comunita'».
La materia elettorale europea e' stata disciplinata a livello
nazionale con la legge n. 18 del 1979, la quale dispone all'art. 1
che «i membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia sono eletti
a suffragio universale con voto diretto, libero e segreto attribuito
a liste di candidati concorrenti. L'assegnazione dei seggi tra le
liste concorrenti e' effettuata in ragione proporzionale, con le
modalita' previste dai successivi articoli 21 e 22», e all'art. 2
prevede che «Le circoscrizioni elettorali ed i loro capoluoghi sono
stabiliti nella tabella A (...). Il complesso delle circoscrizioni
elettorali forma il collegio unico nazionale. L'assegnazione del
numero dei seggi alle singole circoscrizioni, di cui alla tabella A,
e' effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento
generale della popolazione, riportati dalla piu' recente
pubblicazione ufficiale dell'Istituto centrale di statistica, con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell'interno, da emanarsi contemporaneamente al decreto di
convocazione dei comizi. La ripartizione dei seggi di cui al
precedente comma si effettua dividendo il numero degli abitanti della
Repubblica per il numero dei membri spettante all'Italia e
distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni
circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei piu' alti
resti».
Il successivo art. 21 della medesima legge prevede il computo dei
voti e il riparto dei seggi secondo il seguente schema, secondo cui
l'Ufficio elettorale nazionale, compiuto lo scrutinio:
a) riceve gli estratti dei verbali degli uffici elettorali
circoscrizionali costituiti presso le corrispondenti circoscrizioni;
b) sulla base di tali atti, procede a determinare la cifra
nazionale di ciascuna lista, ottenuta dalla somma dei voti validi
conseguiti da ciascuna lista su tutto il territorio nazionale;
c) individua le liste che abbiano conseguito sul piano
nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi espressi;
d) procede al riparto dei seggi tra le liste che abbiano
superato la soglia del 4 per cento in base alla cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista; a tal fine si divide il totale delle
cifre elettorali nazionali delle liste ammesse alla ripartizione dei
seggi per il numero dei seggi da attribuire, ottenendo cosi' il
quoziente elettorale nazionale; il quoziente nazionale cosi'
ottenuto, di cui si tralascia l'eventuale parte frazionaria, indica,
in buona sostanza, il numero dei voti necessari per ottenere un
seggio;
f) infine, per conoscere il numero dei seggi da assegnare a
ciascuna lista, provvede a dividere la cifra elettorale nazionale di
ciascuna lista (cioe' la suddetta somma dei voti ottenuti da ogni
lista) per tale quoziente elettorale nazionale;
g) attribuisce, quindi, ad ogni lista tanti seggi quante
volte il quoziente elettorale nazionale risulti contenuto nella cifra
elettorale di ciascuna lista (assegnazione dei seggi a quoziente
intero);
h) i seggi che rimangono ancora da attribuire sono
rispettivamente assegnati alle liste per le quali le ultime divisioni
hanno dato maggiori resti e, in caso di parita' di resti, a quelle
liste che hanno avuto la maggiore cifra elettorale nazionale; a
parita' di cifra elettorale nazionale si procede per sorteggio; si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale.
Dopo aver determinato, a livello nazionale, il numero dei seggi
spettanti a ciascuna lista, si procede alla distribuzione successiva
nelle singole circoscrizioni. A tal fine:
si divide la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista per
il totale dei seggi ad essa gia' attribuiti, determinando cosi' il
quoziente elettorale di lista;
si dividono i voti ottenuti da ogni lista nella singola
circoscrizione (cifra elettorale circoscrizionale) per il quoziente
elettorale di lista. In tal modo si assegnano i seggi a quoziente
intero; i seggi che eventualmente rimangono ancora da attribuire sono
assegnati alle circoscrizioni per le quali le divisioni hanno dato i
maggiori resti e, nel caso di parita' di questi ultimi, si prende in
considerazione la circoscrizione con il piu' alto numero di voti; si
ricorre al sorteggio nell'ipotesi di ulteriore parita';
se in una circoscrizione ad una lista spettano piu' seggi di
quanti siano i suoi componenti, risultano eletti tutti i candidati
della lista e si procede ad un nuovo riparto dei seggi per tutte le
altre circoscrizioni sulla base del secondo quoziente di lista
ottenuto dividendo i voti di lista nelle circoscrizioni per il numero
dei seggi che sono rimasti da assegnare.
Il predetto art. 21 ha subito delle modificazioni e integrazioni
per effetto della legge 20 febbraio 2009, n. 10, che ha aggiunto il
numero 1-bis al primo comma, stabilendo una soglia di sbarramento non
superiore al 4 per cento dei suffragi espressi per le liste che
partecipano al voto (alla luce di quanto consentito dalla Decisione
2002/772/CE, EURATOM del 25 giugno 2002).
L'applicazione di siffatto meccanismo derogatorio va unito al
criterio della proporzionalita' che contraddistingue il sistema
elettorale del Parlamento europeo, o meglio al criterio della
«proporzionalita' degressiva», in base al quale il rapporto tra la
popolazione e il numero di seggi di ciascuno Stato membro deve
variare in funzione della rispettiva popolazione, in modo che ciascun
deputato di uno Stato membro piu' popolato rappresenti piu' cittadini
rispetto al rappresentante eletto in uno Stato membro meno popolato e
viceversa (principio ribadito da ultimo anche nell'art. 9 del
Trattato di Lisbona).
Nella specie, i ricorrenti non censurano la scelta del
legislatore riguardo all'introduzione, nel sistema di attribuzione
dei seggi, della soglia di sbarramento: sistema consentito, come gia'
visto, dalla stessa Decisione n. 772/2002. Piuttosto, essi censurano
il fatto che i voti raccolti dalle liste che non superano il 4 per
cento non concorrano all'assegnazione dei seggi con il meccanismo dei
resti.
Nel verbale delle operazioni del 26 giugno 2009, l'Ufficio
elettorale nazionale ha replicato alle osservazioni avanzate dai
candidati esclusi che hanno contestato l'antinomia tra l'art. 2 e
l'art. 21 della legge n. 18 del 1979 sul meccanismo del riparto dei
seggi, precisando che l'assegnazione dei seggi alle liste e'
un'operazione la quale presuppone che vi siano dei voti da ripartire
in seggi, e che pertanto avviene dopo aver individuato la cifra
elettorale nazionale superiore al 4 per cento con successivo travaso
a livello circoscrizionale sulla base dei voti conseguiti.
I ricorrenti contestano il mancato rispetto del carattere
proporzionale del voto e la necessita' di rendere operativo l'ultimo
periodo del n. 2 del primo comma dell'art. 21 in esame, il quale, pur
essendo stato confermato anche a seguito della novella di cui
all'art. l della legge n. 10 del 2009, non sarebbe stato tuttavia
applicato dall'Ufficio elettorale.
Secondo i ricorrenti, pertanto, sarebbe illegittima
l'applicazione della norma fatta dall'Ufficio elettorale, secondo cui
«i resti prodotti dai quozienti di lista possono essere utilizzati
coerentemente per confrontare le ''performances'' della stessa lista
nelle diverse circoscrizioni, ma risultano inutilizzabili, per la
loro disomogeneita', per il confronto dei risultati conseguiti nelle
diverse liste nella stessa circoscrizione». Al contrario, secondo
parte ricorrente, il rispetto del carattere proporzionale del voto
porterebbe a ritenere che nell'assegnazione dei seggi, da attribuire
dopo che si e' divisa la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
per il quoziente elettorale nazionale, andrebbero considerate non
solo le liste per le quali le ultime divisioni abbiano ottenuto
maggiori resti, ma anche le cifre elettorali nazionali delle liste
che non abbiano partecipato all'attribuzione dei seggi, non avendo
raggiunto il quoziente elettorale nazionale a motivo del mancato
conseguimento sul piano nazionale di almeno il 4 per cento dei voti
validi.
Il risultato elettorale derivato, al contrario, dall'applicazione
dell'art. 21 della citata legge n. 18 del 1979 ad opera dell'Ufficio
elettorale ha fatto si che i ricorrenti abbiano ottenuto un numero di
voti superiore, in termini di resti, rispetto a quelli ottenuti dalla
Lega Nord e dalla IDV, senza che agli stessi sia stato attribuito
alcun seggio.
Conseguenza di cio' e' che i voti delle liste escluse per effetto
dello sbarramento, espressi da cittadini elettori della UE, non
appaiono aver avuto alcun peso nella competizione elettorale, con
pregiudizio del principio di rappresentanza parlamentare
(territoriale e politica). Tale effetto distorsivo, a detta dei
ricorrenti, non puo' essere considerato una necessaria conseguenza
del criterio della proporzionalita' decrescente, bensi' della scelta
legislativa adottata da ultimo con la modifica dell'art. 21.
L'introduzione della soglia di sbarramento, seppur consentita dalla
decisione del Consiglio del 1976, e non contestata dai ricorrenti,
andrebbe tuttavia interpretata, relativamente alle sue modalita' di
attuazione - e soprattutto qualora vi sia la combinazione della
suddivisione in circoscrizioni - nel senso di non svilire il
principio di proporzionalita' e di consentire che il Parlamento
europeo, risultante a seguito delle elezioni svolte negli Stati
membri, sia composto «di rappresentanti dei cittadini dell'Unione».
2. - Nel merito, assume rilievo, in via preliminare, la
verifica della possibilita' di attribuire al primo comma, n. 2, del
citato art. 21 il significato invocato dai ricorrenti, ai fini
dell'eventuale accoglimento del ricorso.
2.1. - In particolare, secondo i ricorrenti, come si e' detto,
l'Ufficio elettorale nazionale, nel procedere all'assegnazione dei
seggi, avrebbe applicato in maniera erronea e illegittima il disposto
dell'art. 21, primo comma, n. 2) della legge n. 18 del 1979, come
modificata dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, secondo cui «si
considerano resti e anche le cifre elettorali nazionali delle liste
che non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale». La
corretta applicazione di questa disposizione avrebbe dovuto portare
all'attribuzione di un seggio a ciascuna delle liste denominate
«Partito della Rifondazione Comunista-Sinistra Europea-Partito dei
Comunisti Italiani» (nella Circoscrizione II - Italia Centrale) e
«Sinistra e Liberta-Federazione dei Verdi» (nella Circoscrizione IV-
Italia Meridionale). Cio' in quanto dell'assegnazione dei seggi che
rimangono ancora da attribuire, dopo che si e' divisa la cifra
elettorale nazionale di ciascuna lista per il quoziente elettorale
nazionale, beneficiano non solo le liste per le quali le ultime
divisioni hanno dato maggiori resti, ma anche le liste che non hanno
partecipato all'attribuzione dei seggi non avendo raggiunto il
quoziente elettorale nazionale (4 per cento dei voti validi).
Secondo i ricorrenti, quindi, il legislatore avrebbe previsto un
vero e proprio «diritto di tribuna», consentendo anche alle liste
escluse dalla soglia di sbarramento di partecipare all'assegnazione
dei seggi attribuiti con il meccanismo dei resti.
Questa interpretazione risulterebbe confermata da molteplici
elementi. In primo luogo, in caso contrario il legislatore si sarebbe
dovuto limitare a non inserire il periodo in esame, che non potrebbe
avere altro significato. In particolare, secondo i ricorrenti
andrebbe considerato come del tutto non plausibile il tentativo di
spiegazione «postuma» della norma fornito dai relatori al disegno di
legge A.S. n. 1360 - A, secondo i quali si sarebbe trattato di una
sorta di norma di chiusura volta a garantire il funzionamento del
sistema di riparto anche nel caso di liste prive del quorum
necessario ad ottenere un seggio «pieno» pur avendo superato il 4%
dei voti.
Infatti - argomentano i ricorrenti - si tratterebbe di un'ipotesi
oggi del tutto teorica, avendo oggi l'Italia ben 72 seggi fra cui
ripartire i voti ottenuti dalle molto meno numerose liste in lizza, e
comunque irrealistica anche per il futuro, in quanto, in base al
principio comunitario della «rappresentanza degressiva», il numero di
seggi attribuiti all'Italia non potra' in ogni caso ragionevolmente
scendere sotto il numero di circa 40, in relazione all'esigenza di
mantenere un corretto rapporto fra tutti gli Stati, anche i piu'
piccoli, cui occorrera' comunque attribuire almeno tre seggi (oggi ne
sono previsti sei) per garantire il rispetto del metodo
proporzionale.
In secondo luogo, la clausola in esame risponderebbe in realta',
all'esigenza costituzionale di introdurre un correttivo alla soglia
di sbarramento, la quale altrimenti vanificherebbe del tutto la
volonta' di circa 3 milioni 400 mila elettori italiani (cifra
ottenuta sommando tutte le liste sotto al 4%): cioe' di un numero
rilevantissimo, pari al doppio del totale degli elettori di Malta,
Lussemburgo, Cipro, Estonia e Slovenia, che invece eleggono ben 30
europarlamentari.
In terzo luogo, secondo la prospettazione dei ricorrenti,
l'interpretazione in esame sarebbe doverosa, essendo l'unica che
consentirebbe di evitare l'illegittimita' costituzionale dell'intera
forma, con particolare riguardo alla violazione degli art. 3, 48, 49,
51 e 97 della Costituzione.
2.2. - In realta', a giudizio del Collegio, occorre evitare di
confondere il concetto di «cifra elettorale nazionale» (presupposto
previsto, nel minimo del 4%, per l'ammissione al riparto dei seggi)
con quello di «quoziente elettorale nazionale» (frutto di
un'elaborazione matematica per l'assegnazione in concreto dei seggi).
Ne consegue che il riferimento della norma al mancato
raggiungimento del quoziente elettorale nazionale non puo' essere
esteso al mancato raggiungimento del quorum elettorale nazionale del
4% da parte di una lista: non sembra infatti possibile assimilare i
risultati delle liste che in ipotesi non hanno raggiunto un quoziente
elettorale nazionale intero nel meccanismo di ripartizione dei seggi,
da un lato, a quelli delle liste che non hanno affatto partecipato
all'attribuzione dei seggi, in quanto non hanno raggiunto il quorum
minimo del 4% dei voti validi espressi, dall'altro.
Infatti, secondo l'inequivocabile lettera della legge, si ricorre
ai maggiori resti per l'attribuzione eventuale dei seggi che non si
siano potuti assegnare con i quozienti interi, ma senza con questo
poter derogare alla esplicita previsione normativa dello sbarramento
del 4%: nel senso che partecipano all'assegnazione con i resti solo
quei partiti o gruppi che, pur avendo superato il 4%, non abbiano
eventualmente raggiunto un quoziente elettorale intero, ovvero
abbiano i maggiori resti tra i voti riportati dai partiti ammessi
all'assegnazione dei seggi per aver superato il 4%.
La lettura testuale della norma e' confermata dalla oggettiva
«ratio legis», atteso che la clausola invocata dai ricorrenti era
gia' presente nel testo della legge elettorale prima
dell'introduzione della soglia del 4%, ed e' ora stata mantenuta,
nella complessiva riformulazione dell'articolo interamente novellato,
presumibilmente per le stesse ragioni che a suo tempo portarono alla
sua introduzione come norma di chiusura del sistema (coerentemente
con il carattere generale e astratto della legge, rivolta in ipotesi
anche alle possibili - pur se improbabili - evenienze del futuro);
mentre nessun indizio sembra consentire di attribuirle una nuova e
ulteriore funzione di correttivo degli effetti del previsto
sbarramento, a fronte del chiaro tenore testuale della disposizione
che - nel testo ora sostituito - limita la ripartizione dei seggi
alle liste che abbiano superato la soglia del 4%.
2.3. - Conclusivamente, a giudizio del Collegio, il disposto
dell'art. 21, primo comma, n. 2) della legge n. 18 del 1979, come
modificato dalla legge 20 febbraio 2009, n. 10, secondo cui «si
considerano resti anche le cifre elettorali nazionali delle liste che
non hanno raggiunto il quoziente elettorale nazionale», in base al
suo tenore letterale, alla sua collocazione sistematica nell'ambito
dell'art. 21, e alla oggettiva ratio della legge, non si presta
all'applicazione evolutiva auspicata dai ricorrenti, volta a porre un
correttivo alla soglia del 4% in conformita' alla disciplina
costituzionale richiamata dai medesimi: di conseguenza, la
prospettazione contenuta al riguardo nel ricorso deve essere
disattesa in applicazione del citato art. 21, che diventa cosi' norma
rilevante ai fini della decisione del giudizio a quo.
3. - Diviene allora necessario esaminare le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate in via subordinata dai
ricorrenti.
4. - Un primo possibile profilo di incostituzionalita' riguarda -
in primo luogo e in ordine logico - la previsione dell'art. 21 della
legge n. 18 del 1979 che, nel testo sostituito dalla legge 20
febbraio 2009, a 10, al n. 1-bis del primo comma, stabilisce una
rigida soglia di sbarramento pari al 4% dei voti validi per
l'ammissione delle liste alla ripartizione dei seggi e al rimborso
delle spese elettorali, impedendo l'accoglimento della domanda dei
ricorrenti.
4.1. - Il richiamato profilo di possibile illegittimita'
costituzionale riguarda - in primo luogo e in via diretta - non la
compatibilita' della norma in esame con il diritto dell'Unione
europea, bensi' la possibile violazione, da parte della stessa, della
nostra Carta costituzionale, con riguardo al procedimento relativo
allo svolgimento delle operazioni elettorali, la cui disciplina e'
rimessa al diritto nazionale alla stregua del noto criterio di
sussidiarieta'.
4.2. - Il Collegio deve necessariamente richiamare le
disposizioni costituzionali e comunitarie rilevanti in questa sede.
4.3. - Viene dunque in primo luogo in rilievo l'articolo 11
Cost., che secondo la piu' autorevole dottrina e la consolidata
giurisprudenza della Consulta costituisce la base giuridica
dell'adesione dell'Italia all'Unione europea, e secondo il quale
«L'Italia (...) consente, in condizioni di parita' con gli altri
Stati, alle limitazioni di sovranita' necessarie ad un ordinamento
che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Lo stesso tenore
letterale della norma richiama alla mente l'art. 1 Cost., secondo cui
«La sovranita' appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e
nei limiti della Costituzione», risultandone confermata la necessita'
- comunque rinvenibile dal complessivo sistema giuridico - che anche
l'esercizio delle procedure nazionali relative all'attribuzione di
profili di sovranita' all'Unione europea, quali l'elezione degli
europarlamentari, avvenga in conformita' al principio democratico
cosi' come disciplinato dalla nostra Costituzione, in modo analogo a
quanto accade per l'esercizio della sovranita' popolare in ambito
nazionale mediante le elezioni politiche, partecipando quindi i due
momenti (elezioni nazionali e al Parlamento europeo) alla medesima
esigenza di rispetto dei principi costituzionali che disciplinano
l'esercizio della sovranita' popolare ai sensi dell'art. 1 Cost.
4.4. - Peraltro, la Costituzione italiana non prevede alcuna
disposizione in materia di sistema elettorale strettamente inteso,
limitandosi a sancire, all'art. 48, che «Il voto e' personale ed
eguale, libero e segreto» e a prescrivere, all'articolo 56, il
suffragio universale e diretto per l'elezione della Camera dei
deputati.
Da cio' discende che «la determinazione delle formule e dei
sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un
massimo di evidenza la politicita' della scelta legislativa,
censurabile in sede di giudizio di costituzionalita' solo quando
risulti manifestamente irragionevole» (Corte cost., ord. n. 260 del
2002).
La Corte costituzionale ha, altresi', precisato che i correttivi
che possono essere introdotti nell'ambito di un sistema elettorale
"non incidono sulla parita' di condizione dei cittadini e
sull'eguaglianza del voto, che non si estende al risultato concreto
della manifestazione di volonta' dell'elettore, rimessa ai meccanismi
del sistema elettorale determinati dal legislatore» (Corte cost.
sent. n. 356 del 1998). In altri termini, «il principio di
eguaglianza non si estende al risultato concreto della manifestazione
di volonta' dell'elettore. Risultato che dipende, invece, dal sistema
che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al
riguardo, ha adottato per le elezioni politiche ed amministrative, in
relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle
consultazioni elettorali» (Corte cost. sent. n. 43 del 1961).
4.5. - Nel caso specifico, inoltre, la decisione del Consiglio
dell'Unione europea del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 -
recante modifiche alla decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE,
EURATOM (Atto relativo all'elezione dei rappresentanti nel Parlamento
europeo a suffragio universale e diretto) - ha consentito agli Stati
membri di prevedere la fissazione di una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi, precisando solo che la stessa non possa
essere fissata a livello nazionale oltre il limite del 5% dei
suffragi espressi; e molti Paesi comunitari risultano averla
introdotta.
4.6. - Ne consegue che, a giudizio del Collegio, la disciplina di
legge nazionale che ha introdotto una clausola di sbarramento del 4%
- inferiore, quindi, al limite massimo consentito dal legislatore
comunitario - non puo' solo per questo ritenersi in contrasto con il
citato articolo 48 cost. e con le ulteriori disposizioni
costituzionali sopra richiamate.
Ne discende, sotto tale profilo, la manifesta infondatezza della
relativa questione di legittimita' costituzionale.
5. - Gli ulteriori profili di costituzionalita' della questione,
su cui si incentra principalmente la prospettazione dei ricorrenti,
attengono in buona sostanza al meccanismo che esclude il cd. «diritto
di tribuna», non consentendo anche alle liste escluse dalla soglia di
sbarramento di partecipare all'assegnazione dei seggi attribuiti con
il meccanismo dei resti.
5.1. - Il Collegio osserva al riguardo che proprio la
giurisprudenza costituzionale richiamata in precedenza ha chiarito
che la determinazione dei sistemi elettorali e' comunque censurabile
in sede di giudizio di costituzionalita' quando risulti
«manifestamente irragionevole». La valutazione del Collegio in ordine
alla sollevata questione di legittimita' costituzionale deve, quindi,
estendersi a tutti i possibili profili direttamente connessi,
concernenti la dedotta manifesta irragionevolezza e ingiustizia della
previsione normativa di cui al citato art. 21 rispetto alla
dichiarata finalita' di garantire una maggiore razionalita' ed
efficacia del sistema rafforzando la stabilita' delle maggioranze
parlamentari e del potere esecutivo e favorendo le aggregazioni
politiche nella sede comunitaria.
Il Collegio ritiene che il rispetto del principio costituzionale
democratico che disciplina l'esercizio della sovranita' popolare ai
sensi dell'art. 1 cost. debba essere valutato (cosi' per le elezioni
nazionali come per quelle al Parlamento europeo) al fine di
verificare la ragionevolezza della norma di legge, con esclusivo
riguardo alle specifiche disposizioni costituzionali di riferimento.
5.2. - Appare allora necessario partire dalla ricognizione dei
diversi modi di esercizio della sovranita' popolare: innanzitutto,
«tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale» (art. 49 Cost.); essi possono, inoltre, partecipare a
sindacati (art. 39), associazioni e comitati (art. 2 e 18),
impegnarsi direttamente nel sociale (alla stregua del principio di
sussidiarieta' di cui all'art. 118), ed hanno il diritto di
manifestare il proprio pensiero, informare ed essere informati (art.
21). Diverso e' il caso, in cui, tramite il voto (uguale, libero e
segreto ai sensi dell'art. 48) ciascun componente del corpo
elettorale (organo del Popolo) puo' partecipare agli strumenti di
democrazia diretta e rappresentativa, poiche' in questo caso,
evidentemente, la disciplina di legge ordinaria (quale quella in
esame) deve essere coerente e non contraddittoria rispetto al ruolo
attribuito dall'ordinamento costituzionale all'assemblea
rappresentativa che viene in tal modo eletta.
5.3. - Per quanto concerne l'ambito nazionale, la Costituzione
delinea uno Stato di diritto caratterizzato da una forma di governo
parlamentare, ovvero in cui le Camere sono elette direttamente dal
Popolo e lo rappresentano, e quindi adottano le leggi e accordano la
fiducia all'Esecutivo, operando secondo le previste maggioranze (art.
64). La duplice conseguenza di questo sistema e' costituita, da un
lato, dalle prerogative d'indipendenza garantite ad «ogni membro del
Parlamento», poiche' ciascun parlamentare «rappresenta la Nazione ed
esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato» (art. 67 Cost.);
dall'altro, dalla latitudine dei compiti conferiti, nel rispetto del
principio della separazione dei Poteri, al Parlamento e a ciascuno
dei parlamentari, mediante il potere d'iniziativa legislativa, di
proposizione di mozioni, d'inchiesta (art. 82 Cost. e di sindacato
ispettivo (mozioni, interrogazioni, interpellanze...). Questi
elementi sfuggono al principio maggioritario e valorizzano invece la
funzione autonomamente e personalmente svolta da parte di ogni
rappresentante democraticamente eletto alle Camere.
5.4. - Per il Parlamento europeo, fermo restando quanto osservato
circa la necessaria conformita' delle norme nazionali di disciplina
delle elezioni europee al principio democratico disciplinato dalla
nostra Costituzione, valgono analoghe considerazioni, atteso che: ai
sensi dell'art. 9 A del Trattato europeo tale organo esercita, oltre
alle funzioni legislativa e di bilancio (congiuntamente al
Consiglio), anche le funzioni di controllo politico e consultive alle
condizioni stabilite dai Trattati;
le sopra richiamate Decisioni del Consiglio del 1976 e del
2002 hanno imposto l'adozione di un sistema elettorale proporzionale,
consentendo la ripartizione nazionale in circoscrizioni purche'
«senza pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del
voto».
5.5. - Da quanto finora osservato discende, a giudizio del
Collegio, la possibile illegittimita' costituzionale di ogni norma di
legge elettorale che pregiudichi la garanzia di indipendenza dei
parlamentari nella rappresentanza della Nazione senza vincoli di
mandato e che, quindi, offuschi nei loro confronti il principio di
responsabilita' diretta e personale di ogni soggetto investito di
pubbliche funzioni. Principio che costituisce invece il cardine
fondante di ogni moderna democrazia liberale, sia al momento della
presentazione delle candidature, sia (come nel caso in esame)
interrompendo il «filo» democratico che, secondo la Costituzione,
lega i seguenti momenti:
la possibilita' per ciascun cittadino di concorrere a
determinare la politica nazionale associandosi in un partito politico
(art. 49 Cost.);
il diritto di ciascun componente del corpo elettorale di
concorrere direttamente (mediante il proprio voto uguale, libero e
segreto ai sensi dell'art. 48) all'elezione dei Parlamentari;
il potere di ciascun Parlamentare, in tal modo eletto, di
rappresentare la Nazione ed esercitare le sue funzioni senza vincolo
di mandato (ai sensi dell'art. 67 Cost.);
il conseguente esercizio, da parte di ciascun parlamentare,
dei propri poteri d'iniziativa legislativa, d'indirizzo politico e di
sindacato ispettivo previsti dalla Costituzione, i quali sfuggono al
principio maggioritario e postulano, viceversa, una adeguata
«rappresentanza politica» dell'intera «Nazione» (e non solo di una
piu' o meno ampia cerchia, politica, territoriale o
economico-professionale, di elettori).
Resta con cio' preclusa, secondo la ricostruzione del vigente
ordinamento costituzionale operata dal Collegio, la legittima
introduzione di clausole maggioritarie o di sbarramento, come quella
in esame, le quali non si limitino a conformare i risultati pratici
della competizione elettorale secondo i previsti meccanismi
elettorali (cosi' come espressamente consentito dalla giurisprudenza
costituzionale), ma che, al contrario, pongano piu' radicalmente nel
nulla la volonta' popolare di una piu' o meno ampia platea di
elettori, che viene in tal modo privata, di fatto, del proprio
diritto di concorrere alla politica nazionale (in questo caso svolta
in ambito comunitario mediante gli europarlamentari italiani); e cio'
in modo non ragionevole e non proporzionato rispetto al superiore
interesse a un piu' efficace funzionamento del sistema democratico.
5.6. - Sotto il profilo da ultimo considerato, appare quindi non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale,
per manifesta irragionevolezza e ingiustizia, dell'art. 21 della
legge n. 18 del 1979, come sostituito dalla legge 20 febbraio 2009,
n. 10, in quanto la novella legislativa del 2009, pur mantenendo la
suddivisione del territorio nazionale in piu' collegi territoriali,
richiede il raggiungimento da parte di ciascuna lista di un rigido
quorum minimo complessivo nazionale, per poi ripartire i seggi
nuovamente su base territoriale, pero' in relazione alla cifra
elettorale nazionale dei soli partiti che hanno superato la soglia di
sbarramento. Questi ultimi cosi' si vedono attribuire, in sede di
computo dei resti eccedenti il quorum elettorale intero, con
riferimento a ciascun collegio territoriale, ulteriori
europarlamentari (nella fattispecie, due) sulla base di cifre
elettorali irragionevolmente ben piu' modeste (nel caso specifico,
circa 263 mila voti complessivi per Italia dei Valori e 173 mila per
Lega Nord) rispetto a quelle riportate dalle liste che non hanno
raggiunto la soglia di sbarramento del 4% e che vengono escluse rida
norma in esame anche dal predetto riparto dei resti (nella
fattispecie circa 960 mila voti per Sinistra e Liberta'). Si creano
in tal modo evidenti alterazioni dell'iniziale ripartizione dei seggi
fra i previsti collegi territoriali e, per quanto interessa in questa
sede, si lascia irragionevolmente priva di ogni rappresentanza e di
ogni altro effetto la volonta' politica espressa da molti elettori
(circa 3 milioni e 400 mila, sommando tutte le liste sotto al 4%),
premiando, in sede di riparto dei resti, quorum molto piu' bassi, in
modo non congruo e, comunque, non proporzionato rispetto alle
finalita' di razionalizzazione del sistema politico perseguite con
l'introduzione di una soglia di sbarramento.
6. - Conclusivamente, il citato art. 21 della legge n. 18/ 1979,
nel testo vigente, stabilisce una rigida soglia di sbarramento
nazionale, estesa alla ripartizione (prevista invece su base
territoriale) dei resti eccedenti i quorum elettorali «interi», e
cosi' nega la sussistenza del c.d. «diritto di tribuna» di una
consistente parte dell'elettorato, ai fini dell'esercizio degli
indicati poteri di iniziativa, indirizzo e controllo sull'operato
dell'Esecutivo, in rappresentanza della Nazione, da parte dei singoli
parlamentari in tal modo eletti. Occorre, altresi', evidenziare che
un ulteriore possibile profilo di irragionevolezza della norma in
esame e' costituito dal denegato accesso al rimborso delle spese
effettuate dai partiti che hanno partecipato con proprie liste alla
competizione elettorale, ma che non hanno raggiunto il quorum, in
quanto cio' appare suscettibile di determinare una possibile
disparita' di trattamento fra i diversi attori politici operanti alla
stregua del citato art. 49 della Costituzione.
Relativamente agli effetti descritti, lo stesso art. 21 palesa, a
giudizio del Collegio, un possibile profilo di irragionevolezza
manifesta, in quanto le illustrate ulteriori conseguenze della norma
potrebbero ritenersi non giustificate dalle dichiarate finalita' di
rafforzamento della stabilita' delle maggioranze parlamentari e del
potere esecutivo in favore di piu' ampie aggregazioni politiche nella
sede comunitaria, atteso che tali esigenze vengono gia' assicurate
dalla generale esclusione delle liste minori dal meccanismo di
ripartizione dei seggi fra le liste che hanno superato lo sbarramento
del 4%, palesando una possibile e non manifestamente infondata
questione di costituzionalita' della norma di legge in esame sotto il
profilo di eccesso o sviamento di potere del legislatore in
violazione degli art. 1, 3, 48, 49, 51 e 97 della Costituzione.
7. - Inoltre, per le medesime considerazioni sopra svolte, deve
essere altresi' valutata la possibile violazione dell'art. 11 cost.
sotto il diverso profilo della compatibilita' del citato art. 21 con
l'art. 8 A del Trattato, secondo cui «il funzionamento dell'Unione si
fonda sulla democrazia rappresentativa» (paragrafo 1) e «ogni
cittadino ha diritto di partecipare alla vita democratica
dell'Unione» (paragrafo 3): disposizioni recepite dall'ordinamento
italiano ai sensi dello stesso art. 11 cost. e ulteriormente
specificate dalla decisione del Consiglio dell'Unione europea del 25
giugno 2002 e del 23 settembre 2002 recante modifiche alla decisione
del Consiglio 76/787/CECA, CEE, EURATOM, che impone il «rispetto
complessivo del carattere proporzionale del voto». Si puo', pertanto,
seriamente dubitare che, una norma di legge nazionale che ha
consentito di nominare due europarlamentari sulla base di resti
elettorali complessivamente di poco superiori a 400 mila voti,
lasciando senza alcuna rappresentanza politica i circa due milioni di
elettori delle due principali liste rimaste sotto alla soglia del 4%,
possa corrispondere al predetto criterio.
8. - Infine, deve essere altresi' valutata oltre la possibile
violazione dell'art. 11 cost. sotto il diverso profilo della
compatibilita' del citato art. 21 anche con quei principi che trovano
conferma nel cd. «acquis communautaire» di cui sono espressione gli
artt. 10, 11, 39 e 40 della CEDU - i quali non possono non porsi
anche a fondamento della necessita' di rappresentanza degli elettori
comunitari nel Parlamento europeo. Tali articoli della Convenzione,
sanciscono, infatti, il diritto di ciascun individuo di manifestare
le proprie convinzioni e di godere dell'elettorato attivo e passivo
per il Parlamento europeo: diritto strettamente connesso a quelli
tutelati dagli articoli che nella Carta costituzionale affermano la
regola democratica secondo il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione.
9. - In conclusione, la questione di costituzionalita' dell'art.
21, primo comma, n. 2, della legge n. 18/1979, nel testo vigente,
viene dal Collegio ritenuta rilevante e non manifestamente infondata,
in quanto la predetta norma, nel prevedere la soglia nazionale di
sbarramento nell'ambito di un sistema che gia' disciplinava
l'attribuzione dei seggi su base circoscrizionale, senza stabilire
alcun correttivo, anche in sede di ripartizione dei «resti», osta
all'accoglimento da parte di questo Tribunale della domanda dei
ricorrenti di partecipare con i propri voti (superiori a tali
«resti») a detta ripartizione (c.d. diritto di tribuna) e comporta
un'irragionevolezza e non proporzionalita' della previsione
legislativa rispetto alle perseguite finalita' di maggiore efficacia
del sistema politico democratico, nonche' la violazione del circuito
democratico che, secondo gli articoli 1, 3, 48, 49, 51 e 97 della
Costituzione, deve assicurare la partecipazione attiva dei cittadini
alla vita politica nazionale nonche' a quella delle Istituzioni
comunitarie, alla stregua del richiamo operato dall'art. 11 della
Costituzione.
10. - Per le ragioni fin qui esposte, a giudizio del Collegio, la
delineata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21,
primo comma, n. 2, della legge 24 gennaio 1979, n. 18 e succ. mod. e
integr. con riferimento agli art. 1, 3, 11, 48,49, 51 e 97 della
Costituzione e' rilevante ai fini del decidere e non e'
manifestamente infondata.
Pertanto, essa va sottoposta al vaglio della Corte costituzionale
nei termini che precedono.
Deve conseguentemente disporsi la sospensione del presente
giudizio con l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Deve ordinarsi, altresi', che a cura della Segreteria della
sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei Ministri nonche' comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in
epigrafe:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21 della legge 24
gennaio 1979, n. 18 per la parte e per i profili precisati in
motivazione, con riferimento agli articoli 1, 3, 11, 48, 49, 51 e 97
della Costituzione;
b) dispone la sospensione del presente giudizio;
c) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
d) ordina che a cura della Segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
e) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese di giudizio.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2009.
Il Presidente: Pugliese
L'estensore: Arzillo