N. 75 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 dicembre 2007
Ordinanza del 12 dicembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto dall'Ordine nazionale dei biologi ed altro contro Ministero della salute ed altri. Sanita' pubblica - Prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio rese da strutture private accreditate - Obbligo dell'applicazione di uno sconto tariffario rispettivamente del 2 e del 20 per cento sulle tariffe di cui al decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996 - Incidenza sui principi di uguaglianza, di tutela della salute, di liberta' di iniziativa economica privata e di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del diritto di azione e del principio di tutela giurisdizionale - Lesione della sfera di competenza regionale per la determinazione diretta delle tariffe in luogo della indicazione di criteri per la determinazione delle stesse. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lett. o); legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10, art. 33, comma 2, come modificato dall'art. 2 della legge della Regione Puglia 5 giugno 2007, n. 16. - Costituzione, artt. 24, 32, 41, 97, 113 e 117.(GU n.12 del 24-3-2010 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 1663/2007 R.G.
proposto da Ordine nazionale dei biologi, in persona del suo
Presidente, prof. Ernesto Landi, rappresentato e difeso dall'avv.
Giuseppe Barone, ed elettivamente domiciliato presso lo studio
dell'avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
Contro:
il Ministero della salute, in persona del Ministro pro
tempore, costituitosi formalmente in giudizio a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato;
il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, costituitosi in giudizio a mezzo
dell'Avvocatura generale dello Stato;
la Regione Sicilia, non costituitasi in giudizio;
Regione Sicilia - Assessorato alla sanita', non costituitosi
in giudizio;
la Regione Puglia, costituitasi in giudizio a mezzo dell'avv.
S. Biallo S. Ornella;
con l'intervento ad adjuvandum Federbiologi-S.NA.BI.L.P.,
costituitosi in giudizio a mezzo dell'avv. R.P. Crudo;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso introduttivo:
del decreto del Ministero della salute del 12 settembre 2006,
emanato di concerto con il Ministro dell'economica e delle finanze,
con il quale si e' proceduto alla ricognizione e al primo
aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle
prestazioni sanitarie.
quanto ai I motivi aggiunti:
del provvedimento dell'Assessorato alle politiche della
salute della Regione Puglia, prot. n. 24/796/AOSI2 del 25 gennaio
2007 avente ad oggetto: «Legge finanziaria 2007 - chiarimenti
contabilizzazione quote fisse e sconti per prestazioni di
specialistica ambulatoriale».
nonche' della nota del direttore generale dell'Azienda unita'
sanitaria locale BR/1 di Brindisi del 31 gennaio 2007, prot. 5199,
avente ad oggetto: DMS 12 settembre 2006. Modifica tariffe branca di
patologia clinica, nonche' ogni ulteriore atto presupposto, connesso
o conseguente.
quanto ai II motivi aggiunti:
della deliberazione della G.R. della Puglia del 3 aprile 2007
n. 404 pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia del
17 aprile 2007 avente ad oggetto la disciplina delle prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale erogabili nell'ambito del
Servizio Sanitario Regionale (SSR) e delle relative tariffe, nonche'
ogni ulteriore atto presupposto, connesso o conseguente.
Visto il ricorso con i relativi motivi aggiunti;
Viste le memorie prodotte dalle parti in causa;
Visti gli atti di costituzione delle Amministrazioni resistenti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 17 ottobre 2007 il
Consigliere Umberto Realfonzo; e uditi gli avvocati come da verbale
d'udienza.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso introduttivo, l'Ordine nazionale dei biologi ha
impugnato, denunciando due motivi di gravame, il decreto del
Ministero della salute del 12 settembre 2006, emanato di concerto con
il Ministro dell'economica e delle finanze, con il quale si e'
proceduto alla ricognizione e al primo aggiornamento delle tariffe
massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie.
Con il primo atto di motivi aggiunti la parte ricorrente impugna,
per invalidita' derivata ed eccesso di potere, il sopravvenuto
provvedimento dell'Assessorato alle politiche della salute della
Regione Puglia, relativo a chiarimenti sulla contabilizzazione quote
fisse e sconti per prestazioni di specialistica ambulatoriale
connessi con la legge finanziaria 2007 e la nota del Direttore
generale dell'A. USL BR/1 di Brindisi del 31 gennaio 2007, relativo
al DMS 12 settembre 2006 «Modifica tariffe branca di patologia
clinica».
Con il secondo atto di motivi aggiunti si impugna infine
deliberazione della G.R della Puglia n. 404/2007 relativa alle
prestazioni, ed alle relative tariffe, di assistenza specialistica
ambulatoriale erogabili nell'ambito del Servizio Sanitario Regionale
(SSR).
La Difesa Erariale si e' solo formalmente costituita in giudizio.
Solo l'Amministrazione regionale della Puglia si e' ritualmente
costituita in giudizio e con memoria ha eccepito, in linea
preliminare, l'inammissibilita' del ricorso avverso le proprie
circolari perche' queste sarebbero carenti del requisito della
lesivita'; nel merito ha confutato le argomentazioni di parte
ricorrente e delle relative tariffe, ed ha rilevato una cessazione
della materia del contendere sui secondi motivi aggiunti.
La Federbiologi-S.Na. Bi.L.P. si e' costituita ad adjuvandum
sottolineando - adesivamente alle tesi di parte ricorrente - i
profili di danno per la categoria e le argomentazioni che
deporrebbero per l'accoglimento.
All'udienza pubblica, la causa e' stata trattenuta per la
decisione.
D i r i t t o
1. - Avverso il decreto del Ministero della salute del 12
settembre 2006, emanato di concerto con il Minisiro dell'economica e
delle finanze, con il quale si e' proceduto alla ricognizione e al
primo aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle
prestazioni sanitarie, la parte ricorrente deduce due motivi di
gravame che, per esigenze di economia processuale appare opportuno
esaminare unitariamente.
1.1.1. - Illegittimamente il Ministero della salute avrebbe
stabilito le tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni
di assistenza specialistica ambulatoriale a carico del Servizio
sanitario nazionale con riferimento al decreto del Ministro della
sanita' 22 luglio 1996, senza tener conto che:
i costi sarebbero aumentati del 7-8%;
il predetto decreto e' stato annullato dal Consiglio di Stato
(cfr. sez. IV, decisione n. 1839/2001) per motivi sostanziali,
relativi alla insufficienza della remunerazione delle prestazioni di
diagnosi strumentale e di laboratorio, cagionata da un'istruttoria
sommaria e parziale, che aveva preso in considerazione soltanto i
dati emergenti dall'osservazione dei costi ed alle entrate dei
laboratori, con riferimento a tre Regioni e non a tutto il territorio
dello Stato.
Non si poteva, dopo 11 anni, richiamare in vita le tariffe del
1996 giudicate inattendibili, quando i costi di gestione di un
laboratorio di analisi sarebbero vistosamente aumentati arrecando un
danno economico considerevole a tutti i professionisti accreditati
con il Servizio sanitario nazionale, che svolgono l'attivita' di
analisti, cioe' eseguono analisi cliniche a scopo di accertamento
diagnostico.
1.1.2. - Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell'art.
3 della legge n. 241/1990 per omessa motivazione della decisione con
riferimento al parere negativo della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano. Il Ministero avrebbe dovuto motivare in ordine alle
ragioni, che lo inducevano a disattendere l'avviso della predetta
conferenza,
1.2. - Il ricorso, nel merito, e' fondato e deve essere assolto.
In primo luogo non e' seriamente dubitabile della grave lesivita'
dell'atto impugnato, perche', anche se in esso si prevede che le
regioni possono fissare tariffe piu' elevate di quelle a carico del
Servizio Sanitario Nazionale, appare decisivo che in concreto la
regione non si e' avvalsa di' tale facolta', per le difficolta' di
finanziare, col proprio bilancio, gli aumenti delle tariffe. In
sostanza i parametri tariffari stabiliti dall'Amministrazione statale
lasciano certamente sempre aperta la teorica possibilita' di tariffe
massime piu' elevate, che pero' resta, nella fattispecie, una mera
eventualita', che esula «dal mondo del diritto».
In sostanza la determinazione e' illegittima nella parte in cui
le tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni di
assistenza specialistica ambulatoriale a carico del Servizio
Sanitario Nazionale sono quelle individuate dal decreto del Ministro
della sanita' del 22 luglio 1996 (cfr. primo comma lett. a)
dell'art.3).
II decreto qui impugnato infatti illegittimamente richiama (e
rende ora applicabili) le tariffe determinate con un decreto
ministeriale annullato in sede giurisdizionale dal Consiglio di Stato
con sentenza della sez. IV 29 marzo 2001 n. 1839.
Il Collegio rileva come il principale difetto istruttorio derivi
proprio dal fatto che l'atto impugnato non da' minimamente conto di
tale questione.
Ed e' irrilevante che l'abbia ignorata perche' non a conoscenza
dell'annullamento giurisdizionale, ovvero perche' ha ritenuto
comunque possibile, nonostante l'annullamento, far rivivere dette
tariffe.
Peraltro tale circostanza ha condotto l'Amministrazione ad
incorrere negli stessi vizi rilevati dal Consiglio di Stato, che, in
buona sostanza aveva evidenziato un difetto di istruttoria nella
determinazione delle tariffe, per mancata applicazione dei precisi
criteri dettati dallo stesso Ministero. Il D.M. 15 aprile 1994,
all'art. 3 espressamente prevedeva che le tariffe devono essere
fissate sulla base del costo standard di produzione e dei costi
generali, in quota percentuale rispetto ai costi standard di
produzione. Il comma 2 detta poi criteri assai dettagliati per
calcolare le componenti del costo standard.
Se il Consiglio di Stato ritenne applicabili al decreto
ministeriale di fissazione delle tariffe allora impugnato i criteri
contenuti nel D.M. del 1994, il dubbio puo' comunque ritenersi non
proponibile nella presente fattispecie, in quanto nelle premesse del
decreto qui impugnato si richiama espressamente il D.M. 14 aprile
1994, che quindi la stessa Amministrazione resistente ritiene ancora
in vigore ed applicabile al caso in esame. Peraltro la necessita'
(logica) di fissare le tariffe massime tenendo conto dei costi di
produzione standard e delle quote standard dei costi generali,
risultava recepito in norma di legge chiara, quale l'art. 8-sexies,
comma 5 del d.lgs. n. 502/1992 (introdotto dall'art. 8 comma 4 del
d.lgs. n. 229/1999).
Sinteticamente il principio si trova riprodotto anche nell'art.
1, comma 170 della legge finanziaria 30 dicembre 2004 n. 311.
Che l'Amministrazione non abbia seguito ai suddetti criteri e non
abbia quindi effettuato una analitica istruttoria sui costi di
produzione, prima di determinare le tariffe massime da remunerare
tramite Servizio Sanitario Nazionale, e' dimostrato soprattutto dal
fatto che il provvedimento richiama puramente e semplicemente un atto
di dieci anni prima, la cui istruttoria, ammesso che potesse
considerarsi allora adeguata («in disparte» la circostanza che detto
atto e' stato annullato dal Giudice amministrativo proprio per
difetto istruttorio), avrebbe sicuramente avuto necessita' di un
aggiornamento ed una verifica per valutare la congruita' dei costi di
dieci anni prima (basterebbe al riguardo richiamare il «fatto
notorio» del cambiamento valutario che ha comportato un significativo
aumento generalizzato dei costi).
Ulteriore elemento del deficit istruttorio e' rivelato, come
sinteticamente rilevato con il secondo motivo, dal fatto che il
provvedimento impugnato non reca alcuna motivazione per superare il
parere contrario della Conferenza Stato-regioni.
E' pur vero che l'originaria previsione contenuta nel citato art.
8-sexies, comma 5 (dell'obbligo di intesa del Ministro della sanita'
con la Conferenza) e' stata poi edificata con la previsione di un
mero parere obbligatorio dall'art. 1, comma 170 della legge 30
dicembre 2004 n. 311 (finanziaria per il 2005), tuttavia appare
evidente la necessita' comunque di motivare, seppure sinteticamente,
sulle ragioni che hanno condotto l'amministrazione a disattendere il
parere di un cosi importante organo (col quale in precedenza era
necessaria l'intesa), anche se i profili attenevano, almeno secondo
quanto affermato nell'atto dall'amministrazione, alla opportunita'.
In conclusione il ricorso introduttivo e' dunque fondato e, nei
termini sopra indicati, il D.M. Salute 12 settembre 2006 deve essere
annullato.
2. - Per ragioni di economia espositiva il primo ed il secondo
atto dei motivi aggiunti, devono essere esaminati congiuntamente in
quanto coinvolgono tutti una identica problematica.
2.1 - Con i primi motivi aggiunti si impugna la circolare del 25
gennaio 2007 dell'Assessorato alle Politiche della Salute della
Regione Puglia che ha cosi' disposto: «Si evidenzia, inoltre, che
dall'entrata in vigore del DMS 12 settembre 2006 ... le tariffe
massime applicabili sono quelle riportate nel DMS 22 luglio 1996 e
relativi allegati. Ne consegue che da tale data, ferme restando le
tariffe inferiori, non sono piu' applicabili le tariffe regionali di
prestazioni specialistiche ambulatoriali superiori alle suindicate
tariffe massime».
Parimenti illegittimo sarebbe anche il successivo provvedimento
adottato dal Direttore generale AUSL BR/1 che pretende di dare
«applicazione immediata alla circolare regionale 24/796/AOS/2 del 25
gennaio 2000», in quanto affetto in via derivata dagli stessi vizi
del provvedimento ministeriale e del provvedimento regionale.
2.1.1. - La circolare qui impugnata, in quanto pretenderebbe di
dare attuazione al predetto DMS 12 settembre 2006, che ne costituisce
il fondamento, sarebbe anch'essa affetta da invalidita' derivata, che
conseguirebbe dal volere applicare il DMS 22 luglio 1996, annullato
dal Consiglio di' Stato, sez. IV, con la decisione n. 1839/2001.
2.1.2. - La circolare impugnata sarebbe illegittima e
contraddittoria in quanto l'Assessorato alle Politiche della Salute
della Regione Puglia, nel dispone l'applicazione dei DMS 12 settembre
2006 e del 22 luglio 1996, aggiunge che «non sono piu' applicabili
le tariffe regionali di prestazioni specialistiche ambulatoriali
superiori alle suindicate tariffe massime» senza previamente
annullare i provvedimenti di approvazione delle tariffe regionali,
per cui le stesse non potrebbero cessare di produrre i loro effetti
se non vengono previamente annullati d'ufficio, revocati o sospesi in
autotutele e previo il rispetto di particolari procedimenti, che oggi
sarebbero peraltro legislativamente previsti dalla legge n. 15/2005.
Ne' il contrasto tra il tariffario regionale e un provvedimento
statale, avrebbe potuto determinare automaticamente la perdita di
efficacia del provvedimento regionale, che anzi prevarrebbe su quello
statale, finche' non venga privato dei suoi effetti nelle forme di
legge.
Di qui anche l'illegittimita' del successivo provvedimento
adottato dal Direttore in via derivata, per gli stessi vizi.
2.2. - Con i secondi motivi aggiunti si impugna la deliberazione
del 3 aprile 2007 n. 404 della GR della Paglia con cui, nel
confermare le disposizione di cui alle precedenti circolari (n.
241/1966 del 29 dicembre 2006 e n. 24/796 del 25 gennaio 2007), ha
stabilito:
a) che, con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello di adozione del suo atto, le specifiche prestazioni inserite
nel nomenclatore tariffario con DD.GG.RR. n. 1392 del 5 ottobre 2001,
n. 295 del 15 marzo 2004 e n. 427 del 4 aprile 2006 non sarebbero
piu' state erogabili con oneri a carico del SSR e, pertanto,
dovrebbero essere eliminate dal nomenclatore tariffario regionale,
con l'ovvia conseguenza che le prestazioni gia' inserite nel
nomenclatore tariffario fino a questo momento vigente nella Regione
Puglia non sarebbero state piu' erogabili;
b) che, con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello di adozione del suo atto, in esecuzione al DMS del 12
settembre 2006, avrebbe applicato le tariffe di cui al precedente DM
22 luglio 1996.
In conseguenza dell'illegittimita' del DMS 12 settembre 2006, e
degli altri atti conseguenti anche la circolare qui impugnata e'
affetta da invalidita' derivata oltre che da eccesso di potere per
irragionevolezza, mancato utilizzo delle procedure di legge,
contraddittorieta' tra provvedimenti.
3.1. - Quanto alla censura di cui al n. 2.1.2., si osserva che i
provvedimenti tariffari - che hanno natura di atti generali ed
inscindibili - non possano che provvedere all'attualita' del periodo
nei cui hanno efficacia (salvo una differente indicazione del
legislatore infatti non possono essere mai retroattivi: cfr.
Cassazione civile, sez. III, 17 maggio 2004, n. 9344). In
conseguenza, gli aggiornamenti delle tariffe, in quanto operano a
partire dal momento in cui e' prevista la loro entrata in vigore, non
implicano dunque alcun provvedimento di annullamento o revoca della
precedente tariffa, i cui provvedimenti peraltro mantengono, ratio
temporis, la loro validita' e, conseguentemente relativamente ai
periodi in cui e' stata in vigore, la sua efficacia.
Contrariamente a quanto erroneamente affermato dalla Difesa della
Regione, il secondo comma dell'art. 33 della L.R. Puglia 16 aprile
2007 n. 10, se e' vero che riammette la erogabilita' di tutte le
prestazioni ricomprese nel nomenclatore tariffario di cui alla G.R.
27 maggio 1997 n. 3600, non appare completamente satisfattivo della
pretesa della parte ricorrente in quanto fissa le tariffe dei
DD.GG.RR. n. 1392 del 5 ottobre 2001, n. 295 del 15 marzo 2004 e n.
427 del 4 aprile 2006.
3.2. -Per cio' che concerne i provvedimenti regionali che
recepiscono e fanno esplicito riferimento al D.M Salute 12 settembre
2006, devono ritenersi fondati, in parte qua, i profili di gravame
relativi alla illegittimita' derivata della nota del 25 gennaio 2007
dell'Assessorato alle Politiche della Salute della Regione Puglia, il
successivo conseguente provvedimento adottato del Direttore generale
dell'AUSL BR/1, e la delibera del 3 aprile 2007 n. 404 della G R.
della Puglia.
Come rilevato in precedenza, i suddetti provvedimenti devono
considerarsi illegittimi per i profili sopra evidenziati al punto
1.2, in quanto l'illegittimita' del D.M Salute 12 settembre 2006
riverbera la sua illegittimita' sugli atti regionali che fanno
diretta applicazione di detto decreto, non venendo minimamente qui in
rilievo il D.M. 22 luglio 1996.
4. - Per la restante parte del contenzioso di cui ai motivi
aggiunti, si osserva come, in realta', l'effetto lesivo degli atti
impugnati relativo alla decurtazione dei compensi per le prestazioni
erogate per il mese di dicembre 2006 e per il 2007 (perlomeno fino
all'adozione del DIEF) deriva dal precetto di cui all'art. 1, comma
796, lett. o) della legge n. 296/2006 e dell'art. 33 della L.R.
Puglia n. 10/2007.
Posto che tali disposizioni appaiono allo stato preclusive
all'accoglimento della pretesa in esame, il Collegio sostanzialmente
condividendole, richiama le ragioni poste a base dalla Seconda
Sezione del TAR Puglia, Sezione di Lecce, nella sua ordinanza n. 3631
del 19 ottobre 2007 di rimessione della questione di
costituzionalita' delle predette norme alla Corte costituzionale.
Ora, a parte la considerazione che comunque la pendenza di
questione di legittimita' costituzionale della norma applicabile al
rapporto dedotto in causa, sollevata da altro giudice, non determina,
come e' noto, l'obbligo ai sensi dell'art. 295 c.p.c., di pronunciare
la sospensione necessaria del giudizio, il Collegio ritiene di dover
a sua volta sollevare d'ufficio, in quanto rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimita' costituzionale
nei termini che seguono.
4.1. - Per quanto concerne la rilevanza della questione si rileva
che questa deve essere identificata nella diretta compressione che le
predette norme hanno sulle posizioni giuridiche degli interessati.
L'art. 1, comma 796, lett. o), della legge 27 dicembre 2006, n.
296, in particolare stabilisce che «... fatto salvo quanto previsto
in materia di aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitarie
dall'art. 1, comma 170, quarto periodo, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, come modificato dalla presente lettera, a partire dalla data
di entrata in vigore della presente legge le strutture private
accreditte, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per
conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al
2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche
dal decreto del Ministro della sanita' 22 luglio 1996, pubblicato nel
supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14
settembre 1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le
prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto. Fermo
restando il predetto sconto, le regioni provvedono, entro il 28
febbraio 2007, ad approvare un piano di riorganizzazione della rete
delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni
specialistiche e di diagnostica di laboratorio, al fine
dell'adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti
con i processi di incremento dell'efficienza resi possibili dal
ricorso a metodiche automatizzate ...».
L'art. 33 L.R. n. 10/2007 (nel testo modificato dalla L.R. n.
6/2007) prevede che «1. Il documento di indirizzo economico e
funzionale (DIEF), che definisce l'utilizzazione del fondo sanitario
attribuito alla Regione per l'anno 2007, determina le tariffe
relative alle prestazioni di laboratorio da applicare a far data
dalla sua approvazione. 2. Fino all'emanazione dei nuovi livelli di
assistenza nazionali (LEA), per il periodo compreso tra il 1° gennaio
e la data di' approvazione del DIEF di cui al comma 1, le tariffe
relative alle suddette prestazioni sono quelle riportate nel
nomenclatore tariffario regionale delle prestazioni specialistiche
ambulatoriali di patologia clinica indicata nell'allegato A) della
Delib.G.R. 22 settembre 1998, n. 3784 alle quali si applica lo sconto
del 20 per cento previsto dall'art. 1, comma 796, lettera o) della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
3. Il maggiore onere riveniente dall'attuazione del comma 2 e posto a
carico del bilancio autonomo della Regione».
Come e' evidente dalla lettura stessa delle disposizioni, la
rilevanza della questione appare evidente se si considera che il
finanziamento delle prestazioni che viene determinato applicando lo
sconto del 20% sulle prestazioni di laboratorio di analisi e del 2%
sulle restanti branche (ed il conseguente budget per l'anno 2007) e'
una applicazione diretta delle norme della cui legittimita'
costituzionale e' dato dubitare.
4.2. - La non manifesta infondatezza deve invece esser
identificata perche' le norme in esame appaiono confliggenti con gli
artt. 24 e 113, 32, 41, 97 e 117, Cost., per le seguenti ragioni.
4.2.1. - In primo luogo la norma rende applicabile un decreto
ministeriale, quello del 22 luglio 1996 che era stato annullato, con
sentenza coperta da giudicato, dal Consiglio di Stato, con decisione
della IV sezione 29 marzo 2001 n. 1839.
Appare evidente la sovrapposizione della legge ad un giudicato
formatosi gia' da tempo, con palese violazione degli artt. 24 e 113
della Costituzione. E' noto infatti il principio piu' volte affermato
dalla Corte costituzionale (cfr. da ultimo ad es. sentenza 15 luglio
2005 n. 282) in base al quale l'emanazione di leggi incontra una
serie di limiti che attengono alla salvaguardia di fondamentali
valori di civilta' giuridica posti a tutela dei destinatari delle
norme e dello stesso ordinamento, tra i quali il rispetto del
principio generale di ragionevolezza e di uguaglianza, l'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato nello
Stato di diritto ed il rispetto delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario, essendo comunque precluso al
legislatore di intervenire con norme aventi portata tale da annullare
gli effetti di un giudicato.
4.2.2. - Nel caso di specie, la tariffa viene fissata con legge e
la relativa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto anche
del 20%) sulle tariffe vigenti, senza dare conto delle ragioni della
misura fissata: risultano quindi violati anche i principi di cui
all'art. 41, Cost. Tra l'altro, lo sconto viene applicato su tariffe
molto risalenti (quelle statali rimontano al 1996) e cio' appare
irragionevole, non potendosi dubitare del fatto che, in dieci anni, i
costi dei fattori produttivi (si pensi, per tutti, alla remunerazione
del personale) siano cresciuti, a volte anche sensibilmente. Ma in
ogni caso, anche se per ipotesi i costi di produzione fossero rimasti
costanti o addirittura diminuiti nel periodo di tempo summenzionato,
od avrebbe dovuto risultare da una compiuta istruttoria, necessaria
anche per la norma di legge quando essa si pone come provvedimento
amministrativo seppure a carattere generale.
Ed in effetti, tenuto conto del fatto che il D.M. 12 settembre
2006 ha confermato le tariffe del 1996, con cio' volendo significare
che quelle tariffe sono da ritenere ancora congrue a distanza di
dieci anni dalla loro determinazione, non si puo' non rilevare la
contraddittorieta' del Legislatore statale, il quale, dopo appena tre
mesi dall'approvazione del D.M. 12 settembre 2006 - pubblicato fra
l'altro nella G.U. del 13 dicembre 2006 - ritiene non piu' congrue le
predette tariffe una ulteriore riduzione.
4.2.3 - Naturalmente, le difficolta' che alle strutture private
derivano dall'applicazione delle regole di cui all'art. 1, comma 796,
lett. o) della legge n. 296/2006 sono in grado di compromettere anche
la piena esplicazione del diritto di cui all'art. 32, Cost., visto
che le strutture private accreditate potrebbero incontrare
difficolta' a garantire la piena funzionalita' dei servizi, il che,
in un sistema che vede la sanita' pubblica non in grado di assicurare
tempestivamente l'erogazione delle prestazioni sanitarie, puo'
compromettere il diritto alla salute e il diritto di libera scelta
dei cittadini-utenti. A questo riguardo, si deve evidenziare che la
presenza significativa degli operatori privati nel SSN risponde ad
esigenze insopprimibili dell'Amministrazione sanitaria, la quale non
riesce, con le proprie strutture, a garantire l'erogazione delle
prestazioni sanitarie a favore degli utenti, per cui non si potrebbe
nemmeno sostenere che le strutture private, se ritengono non
convenienti le tariffe, possano «uscire» dal sistema. Spetta invece
all'Amministrazione competente, previa adeguata istruttoria, decidere
rilasciare o meno l'accreditamento e stabilire annualmente il volume
di prestazioni che intende acquistare dai privati; nel momento in cui
rilascia l'accreditamento e fissa i tetti di spesa annuali,
l'Amministrazione sanitaria riconosce di aver bisogno dell'ausilio
degli operatori privati, i quali vanno pero' adeguatamente
remunerati.
4.2.4. - La mancanza (o comunque la non allegazione) di una
compiuta istruttoria da' luogo altresi' ad una violazione dell'art.
97, Cost., in quanto la P.A. (e la cosa vale anche per il
Legislatore-amministratore, ovviamente) deve sempre porre a base del
proprio operato un'adeguata conoscenza dei fatti, della quale deve
dare conto nella motivazione del provvedimento terminale. Nel caso
della legge, naturalmente, la motivazione puo' anche consistere nel
richiamato, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri
atti (nella specie, pero', l'istruttoria, che pure il Legislatore
della legge n. 296/2006 ritiene necessaria, viene espressamente
posticipata, il che da' luogo ad un'illogica inversione del
procedimento).
4.2.5. - Il sistema delineato dall'art. 1, comma 796, lett. o)
della legge finanziaria per il 2007, si pone in contrasto con l'art.
117, Cost., nel momento in cui lo Stato non si limita a dettare i
criteri per la fissazione delle tariffe da parte delle Regioni, ma le
fissa direttamente. A tal proposito, pur potendosi astrattamente
ritenere che le esigenze di contenimento della spesa pubblica e il
conseguente potere dello Stato di dettare norme di coordinamento
della finanza pubblica (art. 117, comma 3, Cost.) militino nel senso
della legittimita' in parte qua della legge n. 296/2006, si deve
tenere conto dei recenti arresti della Corte costituzionale in
materia di limiti della legislazione statale in tema di
individuazione dei settori in cui le Regioni debbono operare «tagli»:
il riferimento e' alle note sentenze della Consulta 390 del 2004, 417
e 449 del 2005, 88 del 2006 e 157 del 2007, in cui si e' ritenuto non
spettare allo Stato l'individuazione dettagliata delle voci di costo
dei bilanci regionali da ridurre, potendo il Legislatore statale
stabilire solo i principi fondamentali della materia e, al limite, la
misura delle riduzioni di spesa.
Nel caso di specie, pero', il Legislatore statale e di
conseguenza quello regionale non si sono limitati a cio', in quanto
lo sconto del 2% e del 20% viene applicato al tariffario vigente
nella sua globalita', il che e' come dire che il legislatore ha
rideterminato nel dettaglio le tariffe in questione.
4.2.6. - Per tutto quanto detto, non appare nemmeno utile
l'invocazione, contenuta nell'incipit del comma 796 dell'art. 1 della
Legge finanziaria per il 2007 alle esigenze di «... garantire il
rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi
di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del
protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute
sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome,
nella riunione del 28 settembre 2006 ...», sia perche' tali ragioni
non possono essere opposte, in assenza di adeguata istruttoria, agli
operatori privati, sia perche' non appare costituzionalmente
giustificata l'incisione di interessi privati in nome delle sempre
invocate ragioni di contenimento della spesa pubblica.
4.3. - La norma regionale di cui all'art. 33 L.R. Puglia n.
10/2007 (nel testo modificato dalla L.R. Puglia n. 16/2007) e'
afflitta in primo luogo dai medesimi vizi di cui sopra ed in secondo
luogo appare in contrasto con i canoni dell'imparzialita' e del buon
andamento laddove:
affida senza apporre alcun termine ad un futuro documento la
fissazione di nuove tariffe;
non prevede alcun meccanismo di regolazione tra le tariffe
provvisorie e quelle che eventualmente avrebbero dovuto essere
fissate, per cui identiche prestazioni nel 2007 potrebbero trovare
una diversa remunerazione non in considerazione della loro oggettiva
entita', ma per la solo casuale collocazione temporale della loro
effettuazione nell'ambito del medesimo anno.
Se le difficolta' delle finanze regionali non possono essere
indiscriminatamente poste a carico dei prestatori dei predetti
servizi, La disposizione della legge regionale pugliese appare
contrastare con l'art. 97 della Costituzione laddove affida ad un
futuro «documento di indirizzo economico e funzionale (DIEF)» le
modalita' di l'utilizzazione del fondo sanitario attribuito alla
Regione per l'anno 2007, e rinvia alle tariffe delle prestazioni al
«nomenclatore tariffario regionale delle prestazioni specialistiche
ambulatoriali di patologia clinica indicata nell'allegato A) della
Delibera G.R. 22 settembre 1998, n. 3784» sui quali applicare lo
sconto del 20 per cento previsto dall'art. 1, comma 796, lettera o),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
5. - In conclusione:
il ricorso introduttivo e' fondato e deve essere accolto con
il conseguente annullamento del decreto del Ministero della Salute
del 12 settembre 2006, emanato di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, con il quale si e' proceduto alla
ricognizione e al primo aggiornamento delle tariffe massime per la
remunerazione delle prestazioni sanitarie;
il primo atto di motivi aggiunti e', in parte qua, fondato
per illegittimita' derivata, limitatamente alla parte in cui la
circolare del 25 gennaio 2007 dell'Assessorato alle politiche della
salute della Regione Puglia dispone l'applicazione del DMS 12
settembre 2006;
analogamente, l'atto di motivi aggiunti e', in parte qua,
fondato per illegittimita' derivata della delibera del 3 aprile 2007
n. 404 della G.R. della Puglia nella parte in cui dispone
l'applicazione delle precedenti circolati «in esecuzione del D.M.S. 2
settembre 2006».
Per la restante parte relativa ai due atti di motivi aggiunti,
sospende il giudizio e rimette alla Corte costituzionale la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1 comma 196, lett. o) della
legge 27 dicembre 2006 n. 296,e dell'art. 33, comma 2, della L.R.
Puglia n. 10/2007, come modificato dall'art. 2 della L.R. Puglia n.
16/2007 per violazione degli artt. 24 e 113, 32, 41, 97 e 117 della
Costituzione.
Rinvia al definitivo la statuizione sulle spese di causa.
P. Q. M.
Accoglie il ricorso introduttivo per l'effetto annulla il decreto
del Ministero della salute del 12 settembre 2006 in parte qua.
Accoglie, in parte qua, il primo atto di motivi aggiunti e per
l'effetto annulla, la circolare del 25 gennaio 2007 dell'Assessorato
alle politiche della salute della Regione Puglia limitatamente alla
parte in cui si dispone l'applicazione del DMS 12 settembre 2006;
Accoglie, in parte qua, l'atto di motivi aggiunti e per l'effetto
annulla la delibera del 3 aprile 2007 n. 404 della GR. della Puglia
nella parte in cui dispone l'applicazione delle precedenti circolari
«in esecuzione del D.M.S. 12 settembre 2006»,
Per il resto. sospende il giudizio e rimette alla Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 796 lett. o) della legge 27 dicembre 2006 n. 296, e
dell'art. 33 L.R. Puglia n 10/2007 (nel testo modificato dalla L.R.
Puglia n. 16/2007) per violazione degli artt. 24 e 113, 32, 41, 97 e
117 della Costituzione.
Dispone che, a cura della segreteria, gli atti del giudizio siano
trasmessi alla Corte costituzionale e che il presente atto sia
notificato alle parti, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed
al Presidente della giunta regionale della Puglia, e sia comunicato
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
ed al Presidente del Consiglio regionale della Puglia.
Rinvia al definitivo la statuizione sulle spese di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorita'
amministrativa.
Cosi' deciso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio -
Sez. III - quater, in Roma, nelle Camere di consiglio del 17 ottobre
2007 e del 14 novembre 2007.
Il Presidente: Di Giuseppe
Il consigliere-est.: Realfonzo