N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 febbraio 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Aspetti formativi del contratto di apprendistato - Struttura e contenuti della formazione formale - Riferimento anche alla formazione interna alle aziende - Lamentata esorbitanza dalla competenza regionale limitata esclusivamente alla formazione pubblica o esterna all'azienda - Contrasto con la normativa nazionale, costituente principio direttivo, che rimette la determinazione delle modalita' di erogazione e della articolazione della formazione aziendale alla contrattazione collettiva - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia della istruzione e formazione professionale e nella materia dell'ordinamento civile. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, artt. 6, comma 4, e 29, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, artt. 48, comma 4, lett. c), e 49, comma 5, lett. b). Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Durata e caratteristiche della formazione nell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione - Formazione formale esterna all'impresa - Riserva ai giovani ed agli adolescenti che abbiano compiuto i quindici anni di eta' e che non siano in possesso di una qualifica professionale - Contrasto con la normativa nazionale che ha elevato a sedici anni l'eta' per l'accesso al lavoro rendendo obbligatoria l'istruzione impartita per almeno dieci anni - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della istruzione e formazione professionale e della competenza legislativa statale esclusiva in materia di norme generali sull'istruzione. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, art. 25, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. n), e terzo; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 622. Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Durata e caratteristiche della formazione nell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione - Formazione formale esterna all'impresa - Disciplina interinale demandata alla Giunta regionale che deve indicare, secondo dati parametri, la durata, le ore medie per ogni anno del contratto, nonche' la durata minima annuale - Lamentata interferenza nell'ambito dei rapporti intersoggettivi tra datore e lavoratore, propri del sinallagma contrattuale - Contrasto con i principi fondamentali della legislazione nazionale in materia di istruzione e sicurezza del lavoro - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia della istruzione e formazione professionale, della tutela e sicurezza del lavoro e nella materia dell'ordinamento civile, violazione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, art. 25, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, art. 48, comma 4, lett. c). Lavoro e occupazione - Istruzione - Norme della Regione Abruzzo - Disciplina regionale dell'apprendistato - Profili formativi dell'apprendistato professionalizzante - Disciplina demandata alla Giunta regionale tenuto conto di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e dagli accordi interconfederali - Lamentata interferenza nell'ambito dei rapporti intersoggettivi tra datore e lavoratore, propri del sinallagma contrattuale - Contrasto con la normativa nazionale che prevede che la regolamentazione dei profili formativi e l'erogazione della formazione avvenga d'intesa con i sindacati e attraverso la contrattazione collettiva, nonche' con i principi fondamentali in materia di istruzione e lavoro - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nelle materie della istruzione e formazione professionale e della tutela e sicurezza del lavoro e nella materia dell'ordinamento civile. - Legge della Regione Abruzzo 4 dicembre 2009, n. 30, art. 28, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, art. 49, comma 5, lett. b).(GU n.12 del 24-3-2010 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato nei confronti della Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge della Regione Abruzzo del 4 dicembre 2009, n. 30 pubblicata sul B.U. Abruzzo n. 65 del 16 dicembre 2009 recante «Disciplina dell'apprendistato» in relazione ai suoi articoli 6, comma 4; 29, comma 1, 2 e 3; 25, comma 1 e 2 e 28, comma l. La legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009 viene impugnata nella parte sopra richiamata giusta delibera del Consiglio dei Ministri nella seduta del 4 febbraio 2010. Con detta legge, recante «Disciplina dell'apprendistato», la Regione Abruzzo «disciplina gli aspetti formativi delle tipologie di apprendistato normate dal titolo VI, capo I, d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), e successive modifiche ed integrazioni, nel rispetto delle competenze spettanti alla legislazione statale e della funzione di regolamentazione riconosciuta alla contrattazione collettiva interna» (art. 1, rubricato «Principi generali»). La legge regionale si compone di trentasei articoli divisi in tre parti con titolo unico: Parte Prima, Titolo I, recante disposizioni relative agli aspetti formativi del contratto di apprendistato (articoli da 1 a 23); Parte Seconda, Titolo I, recante disposizioni relative alle tipologie di apprendistato, a sua volta suddiviso in tre capi (Capo I: Apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione; Capo II: Apprendistato professionalizzante; Capo III: Apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione; articoli da 24 a 31) e Parte Terza, Titolo I, recante disposizioni transitorie e finali (articoli da 32 a 36). L'art. 6 della legge regionale, rubricato «Formazione professionale», dispone al comma quarto: «4. La formazione formale, esterna o interna all'impresa, si esplica mediante la formazione: a) erogata in un contesto organizzato e strutturato in situazione distinta da quella produttiva; b) attuata mediante una specifica progettazione in cui sono esplicitati l'analisi delle competenze possedute, gli obiettivi formativi, gli standard minimi di competenze, i tempi e le modalita' di apprendimento; c) realizzata e sopportata da figure professionali competenti; d) registrata, quanto agli esiti, nel libretto formativo; e) finalizzata a produrre esiti verificabili e certificabili secondo le modalita' e le procedure stabilite con deliberazione di Giunta regionale, d'intesa con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente piu' rappresentative sul piano regionale e con le Province abruzzesi». L'art. 29 della legge regionale, rubricato «Struttura e contenuti della formazione dell'apprendistato professionalizzante», stabilisce: «1. La formazione formale dell'apprendistato professionalizzante e' svolta all'esterno dell'impresa nell'ambito degli organismi scolastici, universitari e formativi accreditati; puo', altresi', essere svolta all'interno dell'impresa con capacita' formativa, purche' in luoghi normalmente non destinati alla produzione. 2. Fermo restando quanto previsto dall'art. 49, comma 5, lett. b), d.lgs. n. 276/2003, per la realizzazione della formazione formale interna, le imprese sono tenute ad avere la disponibilita' di: a) luoghi, attrezzature e macchinari adeguati al profilo formativo di riferimento e conformi alle normative vigenti; b) formatori con competenza adeguata per il conseguimento degli obiettivi formativi previsti dal piano formativo individuale; c) tutori aziendali, individuati ai sensi dell'art 10. 3. I criteri e le modalita' di verifica, anche preventiva, della capacita' formativa dell'impresa sono stabiliti dalla Giunta regionale, sentita la Commissione regionale per l'Apprendistato.». L'art. 25 della legge regionale, rubricato «Durata e caratteristiche della formazione nell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione», dispone al primo ed al secondo comma: «1. L'attivita' di formazione formale esterna all'impresa, correlata all'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione, e' riservata ai giovani ed agli adolescenti che abbiano compiuto i quindici anni di eta' e che non siano in possesso di una qualifica professionale; essa e' finalizzata all'acquisizione delle competenze di base previste dagli standard formativi regionali dei percorsi di qualifica professionale ai sensi della normativa vigente. 2. La Giunta regionale, nelle more della regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione prevista dall'art. 48, comma 4, d.lgs. n. 276/2003, provvede a disciplinare la formazione formale esterna all'impresa, indicando la durata, in coerenza con la qualifica da conseguire, le ore medie per ogni anno del contratto, nonche' la durata minima annuale, secondo le modalita' ed i contenuti rispondenti ai diversi livelli di formazione posseduti dagli apprendisti al momento dell'avviamento al lavoro.». L'art. 28 della legge regionale, rubricato «Profili formativi dell'apprendistato professionalizzante», infine, prevede al primo coma: «1. I profili formativi dell'apprendistato professionalizzante sono disciplinati, sentita la Commissione regionale per l'Apprendistato, con provvedimento della Giunta regionale, nel rispetto dei livelli essenziali stabiliti a livello nazionale e delle disposizioni contenute nell'articolo 49, comma 5, d.lgs. n. 276/2003, e successive modifiche ed integrazioni, tenuto conto di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e dagli accordi interconfederali. Con il medesimo provvedimento sono individuati i profili formativi, i quali sono regolati per competenze ed attivita' in coerenza con il repertorio nazionale delle professioni.». Si tratta di norme illegittime per i seguenti M o t i v i I. - L'art. 6, comma 4 e l'art. 29 della legge regionale, il cui testo si e' qui riportato in narrativa, eccedono la competenza regionale in materia di «istruzione e formazione professionale» e violano la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117, comma 2, lett. l), cost. laddove contengono disposizioni che regolano la formazione interna alle aziende. In particolare, l'art. 6, comma 4, della legge regionale, nel disciplinare le modalita' di esplicazione della formazione formale, sia essa esterna o interna all'impresa, riferisce anche a quest'ultima le prescrizioni relative al contesto di erogazione, alla specifica progettazione, alla registrazione degli esiti nel libretto formativo, nonche' alla finalizzazione a produrre esiti verificabili e certificabili secondo procedure stabilite con deliberazione di Giunta regionale, d'intesa con le associazioni piu' rappresentative sul piano regionale e con le Province. Del pari, l'art. 29 prevede, al comma 1, che la formazione formale dell'apprendistato professionalizzante possa essere, altresi', svolta all'interno dell'impresa con capacita' formativa; stabilisce, al comma 2, gli oneri cui a tal fine le imprese sono tenute; prevedendo, poi al comma 3, che criteri e modalita' di verifica, anche preventiva, della capacita' formativa dell'impresa, siano stabiliti dalla Giunta regionale, sentita la commissione per l'Apprendistato. Come chiarito da codesta Corte in molteplici decisioni, la formazione professionale che la Costituzione riserva alle Regioni, in linea di principio, e' esclusivamente quella pubblica o esterna da impartirsi «sia negli istituti scolastici a cio' destinati, sia mediante strutture proprie che le singole Regioni possano approntare in relazione alle peculiarita' delle realta' locali, sia in organismi con i quali vengano stipulati accordi» (Corte cost. sentenza n. 50 del 2005). Di contro, la formazione che si svolge all'interno dell'azienda - rientrando nel sinallagma contrattuale - attiene all'«ordinamento civile» ex art. 117, comma 2, lett. l) Cost., sicche' spetta allo Stato stabilire la relativa normativa con conseguente invasione della sfera di attribuzioni statali delle disposizioni di legge regionale che contengano la diretta disciplina della formazione interna (in termini anche Corte cost. sent. n. 24 del 2007, con declaratoria di incostituzionalita' della disciplina relativa alla formazione interna da parte della regione Puglia). Nel contratto di apprendistato dunque - certamente a causa mista per la presenza dell'aspetto formativo - la formazione si inserisce pur sempre nell'ambito di un rapporto contrattuale la cui regolamentazione appartiene necessariamente alla materia dell'ordinamento civile oggetto, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. 1) Cost., di potesta' legislativa esclusiva dello Stato. In particolare, l'art. 6, comma 4, lett. b) della legge regionale, prevedendo che la formazione formale interna all'impresa si esplichi mediante formazione attuata con specifica progettazione in cui sono esplicitati l'analisi delle competenze possedute, gli obiettivi formativi, gli standard minimi di competenze, i tempi e le modalita' di apprendimento, fissa l'ambito definitorio della capacita' formativa interna dell'impresa e si pone, quindi, in contrasto con l'art. 48, comma 4, lett. c) del d.lgs. n. 276/2003 (recante attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), in forza del quale la valutazione della capacita' formativa delle aziende e' rimessa alla contrattazione collettiva. Ai sensi della norma statale citata, infatti, il rinvio alla contrattazione collettiva per la determinazione delle modalita' di erogazione della formazione aziendale e' criterio e principio direttivo per la regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione rimessa alle regioni ed alle province autonome d'intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministero dell'istruzione sentite le associazioni sindacali dei datori e prestatori di lavoro piu' rappresentative sul piano nazionale. Del pari, l'art. 29 della legge regionale, sancendo i requisiti ritenuti necessari per l'erogazione della formazione formale all'interno della struttura relativamente all'apprendistato professionalizzante, fissa l'ambito definitorio della capacita' formativa interna dell'impresa e si pone, quindi, in contrasto con l'art. 49, comma 5, lett. b) del richiamato d.lgs. n. 276/2003, in forza del quale per detto tipo di apprendistato la valutazione della capacita' formativa delle aziende e' rimessa alla contrattazione collettiva. Ai sensi della norma statale da ultimo citata, infatti, il rinvio alla contrattazione collettiva per la determinazione delle modalita' di erogazione e della articolazione della formazione, esterna e interna alle singole aziende, anche in relazione alla capacita' formativa interna rispetto a quella offerta dai soggetti esterni, e' criterio e principio direttivo per la regolamentazione dei profili formativi rimessa alle regioni ed alle province autonome d'intesa con le associazioni sindacali di datori e prestatori di lavoro piu' rappresentative sul piano nazionale. Nella specie, pertanto, le disposizioni censurate incidono su profili strettamente attinenti all'ambito riservato in via esclusiva alla competenza statale, ovvero alla disciplina che i privati datori di lavoro possono impartire all'interno dell'azienda ai propri dipendenti, ed in particolare fissano l'ambito definitorio della capacita' formativa interna dell'impresa in contrasto con le richiamate norme statali in base alle quali la valutazione della capacita' formativa delle aziende e' rimessa alla contrattazione collettiva. II. - L'art. 25 della legge regionale, rubricato «durata e caratteristiche della formazione nell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione», al comma 1 riserva l'attivita' di formazione formale esterna all'impresa, correlata all'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere d'istruzione e formazione, ai giovani ed agli adolescenti che abbiano compiuto i quindici anni di eta' e che non siano in possesso di una qualifica professionale. La disposizione in esame eccede dalle competenze regionali e viola le norme generali sull'istruzione riservate alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. n) Cost. ed i principi fondamentali in materia di istruzione riservati alla legislazione dello Stato ex art. 117, terzo comma, Cost. L'art. 25, comma 1, della legge regionale contrasta in particolare con la previsione contenuta nell'art. 1, comma 622, della legge 27 dicembre 2006 (legge finanziaria 2007) che ha elevato da quindici a sedici anni l'eta' per l'accesso al lavoro rendendo obbligatoria l'istruzione impartita per almeno dieci anni. La fissazione del limite minimo di anni di istruzione obbligatoria, con conseguente innalzamento dell'eta' per l'accesso al lavoro, costituisce, invero, funzione sorretta da evidenti esigenze unitarie e condizione minima di uniformita' in materia scolastica. III. - L'art. 25, comma 2, della legge regionale prevede che, nelle more della regolamentazione dei profili formativi prevista dall'art. 48, comma 4, d.lgs. n. 276/2003, sia la Giunta regionale a disciplinare la formazione formale esterna all'impresa indicando, secondo dati parametri, la durata, le ore medie per ogni anno del contratto, nonche' la durata minima annuale. La disposizione in esame eccede dalle competenze attribuite alla regione in materia di istruzione e formazione professionale e viola la competenza legislativa esclusiva dello stato in materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117, comma 2, lett. 1) Cost. La disciplina della durata, delle ore medie per ogni anno del contratto, nonche' della durata minima annuale attiene, infatti, «ai rapporti intersoggettivi tra datore e lavoratore» propri del sinallagma contrattuale, appartenenti alla competenza esclusiva dello Stato nella predetta materia (C. cost. n. 50/2005). In particolare viene, cosi', attribuito alla Regione un potere di regolamentazione interinale di esclusiva pertinenza in contrasto con il richiamato art. 48, comma 4, d.lgs. n. 276/2003, ai sensi del quale «la regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato per l'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione e' rimessa alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano, d'intesa con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, sentite le associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale.». La disposizione regionale in esame viola, comunque, la competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, cost. con riferimento ai principi fondamentali in materia di istruzione ed in materia di tutela e sicurezza del lavoro espressi nel menzionato art. 48, comma 4, d.l.gs. n. 276/2003, il quale, ai fini della prevista regolamentazione d'intesa dei profili formativi dell'apprendistato, fissa criteri e principi direttivi relativi alla definizione delle qualifiche professionali ai sensi della legge n. 53/2003, alla previsione di un monte ore di formazione ed al rinvio alla contrattazione collettiva per la determinazione delle modalita' di erogazione della formazione aziendale. La legge regionale viola, inoltre, il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. Codesta Corte ha chiarito come nell'attuale assetto del mercato del lavoro la disciplina dell'apprendistato si presti ad interferenze di una pluralita' di competenze ed altresi' che, in siffatta «concorrenza di competenze», l'intesa prevista dall'art. 48, comma 4, d.lgs. n. 276/2003 costituisca «lo strumento piu' pregnante di attuazione del principio di leale collaborazione» (Corte cost. sentenza n. 50 del 2005). Per contro, con l'attribuzione alla Giunta regionale di un potere di regolamentazione esclusiva si esclude completamente, ancorche' in via interinale e temporanea, lo strumento dell'intesa con i competenti organi statali. L'art. 25, comma 2, della legge regionale sostituisce, invero, sia pure provvisoriamente, l'intesa stato-regione con un atto unilaterale della Regione, conferendo ad essa un ruolo preminente, incompatibile con la paritaria codeterminazione dell'atto in difetto di indicazioni della prevalenza di una parte sull'altra, propria dell'intesa. In proposito, codesta Corte, ha anche evidenziato che regione non puo' provvedere autonomamente neppure per superare una situazione di stallo determinata dalla mancata intesa, posto che «e' in contrasto con il parametro costituzionale della leale collaborazione, la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisivita' della volonta' di una sola delle parti» (Corte cost. sent. n. 24 del 2007, con riferimento all'intesa in materia di apprendistato professionalizzante). IV. - L'art. 28 della legge regionale, rubricato «profili formativi dell'apprendistato professionalizzante», prevede al comma 1 che questi siano disciplinati con provvedimento della Giunta regionale tenuto conto di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e dagli accordi interconfederali. La disposizione in esame eccede dalle competenze attribuite alla regione in materia di istruzione e formazione professionale e viola la competenza legislativa esclusiva dello stato in materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost. Anche la disciplina dei profili formativi dell'apprendistato attiene, infatti, «ai rapporti intersoggettivi tra datore e lavoratore» propri del sinallagma contrattuale, come detto appartenenti alla competenza esclusiva dello Stato nella predetta materia. In particolare, la norma regionale, pur richiamando formalmente l'art. 49, comma 5, d.lgs. n. 276/2003, contrasta con la regolamentazione dei profili formativi che la disposizione statale prevede avvenga d'intesa con i sindacati piu' rappresentativi a livello regionale, e con determinazione delle modalita' di erogazione e della articolazione della formazione nelle singole aziende demandata alla contrattazione collettiva nazionale, territoriale o aziendale. L'art. 28, comma 1, viola, comunque, la competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, cost. con riferimento ai principi fondamentali in materia di istruzione ed in materia di tutela e sicurezza del lavoro espressi nel menzionato art. 49, comma 5, d.lgs. n. 276/2003, il quale, per la regolamentazione d'intesa dei profili formativi dell'apprendistato professionalizzante, fissa criteri e principi direttivi relativi alla previsione di un monte ore di formazione, al rinvio alla contrattazione collettiva per la determinazione delle modalita' di erogazione della formazione, al riconoscimento della qualifica professionale, alla registrazione della formazione nel libretto formativo ed alla presenza di un tutore aziendale. Inoltre, per considerazioni analoghe a quelle svolte sub III, l'art. 28, comma 1, nel porsi in contrasto con il meccanismo di regolamentazione descritto dall'art. 49, comma 5, d.lgs. n. 276/2003, altera l'equilibrio dell'intesa conferendo alla Regione un ruolo preminente rispetto alle associazioni sindacali ed alla contrattazione collettiva. Come gia' ricordato, con la richiamata pronuncia n. 24/07, proprio con riferimento all'intesa ex art. 49, comma 5, codesta Corte ha ritenuto «in contrasto con gli evocati parametri costituzionali la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisivita' della volonta' di una sola delle parti».
P.Q.M. Alla luce di quanto precede si confida che codesta ecc.ma Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 4; dell'art. 29 comma 1, 2 e 3; dell'art. 25, comma 1 e 2 e dell'art.28, comma 1, della legge della Regione Abruzzo n. 30 del 2009. Si allega l'originale della delibera del Consiglio dei Ministri in data 4 febbraio 2010 e copia della legge regionale impugnata. Roma, addi' 12 febbraio 2010 L'avvocato dello Stato: Beatrice Gaia Fiduccia