*** Stampa ***

    Il Presidente del  Consiglio  dei  ministri  (codice  fiscale  n.
80188230587),  rappresentato  e  difeso  per  legge   dall'Avvocatura
Generale dello Stato (codice fiscale n.  80224030587)  presso  i  cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12, contro  la
Regione Lombardia, (codice fiscale n.  80050050154)  in  persona  del
Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la declaratoria  di
illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1, lettera r)  della
legge Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7, come da  delibera  del
Consiglio dei ministri in data 1° aprile 2010. 
    Nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 8 febbraio 2010,
n. 6 e' stata pubblicata la legge regionale 5 febbraio  2010,  n.  7,
recante «Interventi normativi per l'attuazione  della  programmazione
regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative». 
    Il  Governo  ritiene  che  tale  legge  sia   censurabile   nelle
disposizioni contenute nell'art. 8, comma  1,  lett.  r)  e  pertanto
propone questione di legittimita' costituzionale ai  sensi  dell'art.
127, comma 1, Cost. per i seguenti 
 
                               Motivi 
 
    La legge della Regione Lombardia ha introdotto nuove disposizioni
in  materia  di  appalti  pubblici,   le   quali,   in   particolare,
disciplinano la materia del controllo sull'esecuzione del  contratto,
segnatamente del collaudo, in modo difforme rispetto  alla  normativa
statale di riferimento, contenuta nel Codice dei contratti  pubblici,
di cui al d.lgs. n. 163 del 2006. 
    L'art. 8 della legge regionale impugnata, che modifica  la  legge
regionale 19 maggio 1997, n. 14 in materia di «attivita' contrattuale
della regione, degli enti ed aziende da essa dipendenti, compresi gli
enti operanti nel  settore  della  sicurezza  sociale  e  le  aziende
operanti nel settore dell'assistenza sanitaria», detta,  infatti,  al
primo  comma,  lett.  r),  una   nuova   disciplina   del   controllo
sull'esecuzione del  contratto,  la  quale  aspira  a  sostituire  il
previgente art. 20 della citata legge n. 14/1997. 
    Nella specie,  il  novellato  articolo  20,  al  comma  3,  cosi'
dispone: 
        «3. Per gli appalti di importo inferiore alle soglie  di  cui
all'art. 28 comma 1, lettere a) e b)  del  d.lgs.  163/2006,  per  le
forniture dei beni  prodotti  in  serie  e  di  servizi  a  carattere
periodico, nonche' per i servizi di natura intellettuale, il collaudo
e  la  verifica  di  conformita'  possono  essere  sostituiti  da  un
attestato di  regolare  esecuzione  rilasciato  dal  RUP  ovvero  dal
dirigente  della  struttura  destinataria  della  fornitura   o   del
servizio». 
    La norma, dunque, prevede una  speciale  procedura  di  controllo
sull'esecuzione del contratto, disponendo che per gli appalti  «sotto
soglia», relativi alla fornitura di  beni  prodotti  in  serie  e  di
servizi a carattere periodico ovvero di natura  intellettuale,  detto
controllo possa consistere, in alternativa all'ordinario  collaudo  o
alla verifica di conformita', in un - mero - «attestato  di  regolare
esecuzione» rilasciato dal RUP ovvero dal dirigente  della  struttura
destinataria della fornitura. 
    , eccedono i limiti delle  competenze  regionali  in  materia  di
lavori pubblici. Esse, infatti, intervengono in un  ambito  riservato
alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato, in aperta violazione
dell'art. 117 Cost. e delle disposizioni dello stesso Codice. 
    L'art. 4 del predetto d.lgs. n. 163/2006, infatti, stabilisce  in
modo inequivoco e puntuale il riparto di competenze  legislative  tra
Stato e Regioni (e Province autonome), individuando  dettagliatamente
al II comma le materie oggetto di competenza concorrente,  e  al  III
comma quelle di competenza esclusiva dello Stato. 
    Tra le materie di pertinenza statale di cui al comma  3  rientra,
tra l'altro, anche quella del collaudo. 
    Spetta  allo  Stato,  infatti,  la   disciplina   degli   aspetti
concernenti, tra  l'altro,  la  qualificazione  e  la  selezione  dei
concorrenti, le procedure di affidamento, criteri di  aggiudicazione,
il subappalto, e quelli, che qui vengono specificamente  in  rilievo,
della  stipulazione  e  dell'esecuzione  dei  contratti,   tra   cui,
espressamente, «la direzione dell'esecuzione ed il collaudo». 
    Si tratta di un riparto di competenze che  segue  sostanzialmente
quello delineato, in via  piu'  generale,  a  livello  costituzionale
dall'art. 117 Cost.: cio' in quanto quegli ambiti di  disciplina  che
il  richiamato  art.  4  riserva   allo   Stato,   risultano   invero
riconducibili a materie gia' assegnate alla sua competenza  esclusiva
dal secondo comma dell'articolo 117 Cost. Da  un  lato,  gli  aspetti
relativi alla fase «procedurale» e di scelta del contraente rientrano
nella nozione di tutela della concorrenza di  cui  alla  lettera  e);
dall'altro, quelli concernenti la fase  «negoziale»,  di  stipula  ed
esecuzione del contratto, sono ascrivibili a quella  dell'ordinamento
civile, di cui alla lett. l). 
    Come chiarito da dottrina e giurisprudenza costanti  infatti,  in
tale ultima  fase,  negoziale  ed  esecutiva,  l'Amministrazione  non
agisce come autorita', ma opera nell'esercizio  della  sua  autonomia
negoziale, in posizione di tendenziale parita' con la controparte. Da
cio',  la  riconducibilita'  di  tale  momento  del   rapporto   alla
disciplina dell'ordinamento civile, che, appunto,  l'art.  117  Cost.
lettera l) riserva in via esclusiva alla potesta'  legislativa  dello
Stato, e in cui e' da escludere qualsiasi margine  di  intervento  da
parte delle Regioni. 
    Cio' e' stato costantemente riconosciuto da codesta stessa ecc.ma
Corte, la quale, sul presupposto che l'attivita'  contrattuale  della
P.A. - ed in particolare quella concernente i lavori pubblici -,  non
possa identificarsi  con  una  vera  e  propria  materia  a  se',  ha
provveduto a ricondurre i singoli aspetti in cui la stessa si esplica
ad ambiti materiali gia' di  competenza  legislativa  statale  ovvero
regionale ai sensi dell'art. 117 Cost. (ex  multis,  Corte  cost.  12
febbraio  2010  n.  45,  che  richiama  sent.  n.   303   del   2003,
sottolineando come l'attivita' contrattuale  della  P.A.  rappresenti
«un'attivita' che inerisce alle singole materie sulle quali  essa  si
esplica», con la conseguenza che  «avendo  riguardo  alle  competenze
delle singole Regioni, deve ritenersi che  esse  sono  legittimate  a
regolare  soltanto  quelle  fasi  procedimentali  che  afferiscono  a
materie di propria competenza»; Corte cost. 6 novembre 2009 n. 283). 
    Se profili  attinenti  il  momento  «procedimentale»,  prodromico
rispetto alla stipula del contratto,  rientrano,  come  detto,  nella
piu'  generale  materia  della  tutela  della  concorrenza   (essendo
caratterizzati  principalmente  dalla  finalita'  di  assicurare  «la
concorrenza  per   il   mercato»),   quelli   concernenti   la   fase
dell'esecuzione del contratto e del collaudo, devono essere  ascritti
alla disciplina dell'ordinamento civile,  come  tale  riservata  allo
Stato (Cfr., Corte cost. 23 novembre 2007, n. 401; da  ultimo,  Corte
cost. 22 maggio 2009 n. 160; Corte cost. 1° agosto 2008 n.  322,  che
ha dichiarato l'illegittimita'  costituzionale  di  una  legge  della
Regione Veneto le cui norme dettavano  una  disciplina  «difforme  da
quella nazionale  [codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 12
aprile 2006 n. 163] in materie riservate alla competenza  legislativa
esclusiva dello Stato in base all'art. 117, comma  2,  Cost.,  da  un
lato,  riducendo  l'area  alla   quale   si   applicano   le   regole
concorrenziali dirette a consentire la piena esplicazione del mercato
nel settore degli  appalti  pubblici  ...  dall'altro,  alterando  le
regole contrattuali che disciplinano i rapporti privati [«ordinamento
civile»],  per  quanto  attiene..  [tra  l'altro]  all'ambito   delle
procedure di affidamento [e] alla «esecuzione  dei  contratti;  Corte
cost. 17 dicembre 2008, n. 411, la quale afferma «la prevalenza della
disciplina statale su ogni altra fonte normativa  in  relazione  agli
oggetti riconducibili alla competenza esclusiva statale»). 
    Pertanto, nelle materie e negli ambiti ora descritti, e per  quel
che qui interessa in materia di collaudo, e' da escludere  «qualsiasi
margine di autonomia normativa per le Regioni»,  le  quali  piuttosto
sono chiamate ad «adeguarsi alle norme, relative  alle  procedure  di
gara ed all'esecuzione del rapporto contrattuale,  che  costituiscono
... oggetto delle disposizioni del citato  d.lgs.  n.  163  del  2006
(codice dei contratti)» (Corte cost. 17 dicembre 2008, n.  411  cit.;
Corte Cost. 22 maggio 2009 n. 160). 
    In tale prospettiva, e' stato riconosciuta  ai  principi  e  alle
disposizioni del Codice degli Appalti la  funzione  di  «limite  alla
potesta' legislativa delle Province autonome  [e  delle  Regioni]  «,
come tale da queste inderogabile: «e  cio'  segnatamente  per  quelle
norme  del  Codice  che  attengono,  da  un  lato,  alla  scelta  del
contraente   (procedure   di   affidamento)   e,    dall'altro,    al
perfezionamento del vincolo negoziale e alla sua  esecuzione»  (Corte
cost. 12 febbraio 2010 n. 45). 
    La Regione Lombardia e' intervenuta dunque illegittimamente sulla
materia  del  collaudo,  esorbitando  dai   limiti   della   potesta'
legislativa  esclusiva  regionale.  Le  norme  censurate  ledono   la
competenza esclusiva dello Stato in materia  di  ordinamento  civile,
regolando in modo difforme da quanto stabilito a livello  statale  un
profilo concernente l'esecuzione del contratto di appalto, in  palese
violazione sia dell'art. 4 del Codice appalti, sia,  a  monte,  dello
stesso art. 117 Cost. 
    Un tale travalicamento di competenze appare ancor piu' grave alla
luce della ratio  sottostante  al  riparto  di  poteri  normativi  in
materia di lavori pubblici, trattandosi di garantire  uniformita'  ed
omogeneita' di  trattamento  su  tutto  il  territorio  nazionale  ed
evitare che  regimi  e  normative  regionali  differenti  determinino
inopportune barriere  territoriali  e  ingiustificate  disparita'  di
trattamento tra operatori economici («Sussiste, infatti,  l'esigenza,
sottesa al principio  costituzionale  di  eguaglianza,  di  garantire
l'uniformita' di trattamento, nell'intero territorio nazionale, della
disciplina dei momenti di conclusione ed esecuzione dei contratti  di
appalto»,  Corte  cost.  22  maggio  2009  n.   160;   «L'uniformita'
rappresenta un valore in se', perche' differenti normative  regionali
sono suscettibili di creare dislivelli di regolazione, produttivi  di
barriere territoriali... Da quanto sin qui rilevato deriva  che  alle
Regioni non e'  consentito  adottare  una  disciplina  relativa  alle
procedure ad evidenza pubblica, neppure quando essa miri a  garantire
un livello di concorrenza piu' elevato rispetto  a  quello  statale»,
Corte costituzionale 6 novembre 2009, n. 283). 
    Ne' peraltro, come correttamente rilevato da  codesto  autorevole
Collegio,   a   temperare   l'incostituzionalita'   delle   impugnate
disposizioni puo' rilevare il fatto  che  gli  appalti  cui  esse  si
applicano siano appalti c.d. «sotto soglia». Cio' in quanto  un  dato
meramente  quantitativo,  facente  capo  al  valore   economico   del
rapporto, non puo' in alcun modo far venire meno quelle  esigenze  di
uniformita' sottese all'attribuzione di  una  competenza  legislativa
esclusiva in capo allo Stato  e  incidere  sull'individuazione  della
materia,  nella  specie  l'ordinamento  civile,  che  ne  costituisce
oggetto (Con riferimento ad una normativa regionale  che  violava  le
prerogative statali in materia di concorrenza, Corte Cost. 6 novembre
2009 n. 283, che richiama sent. n. 160 del 2009 e n.  401  del  2007,
secondo cui ai fini dell'individuazione «dell'ambito materiale  della
tutela della concorrenza, non ha rilievo la distinzione tra contratti
sopra-soglia e sotto-soglia, perche'  tale  materia  «trascende  ogni
rigida e aprioristica applicazione di regole predeterminate dal  solo
riferimento... al valore economico dell'appalto», sicche'  «anche  un
appalto che si pone al di  sotto  della  rilevanza  comunitaria  puo'
giustificare  un  intervento  unitario  da  parte   del   legislatore
statale»). 
    Conclusivamente, le norme censurate  appaiono  costituzionalmente
illegittime, e meritano di essere annullate in quanto invasive  delle
competenze statali  per  violazione  dell'art.  117,  secondo  comma,
lettera l) come piu' precisamente  specificato  nell'esposizione  che
precede. 

(1) Quest'ultimo, infatti, dispone: «l. Per i  contratti  relativi  a
    servizi e forniture il  regolamento  determina  le  modalita'  di
    verifica della conformita' delle prestazioni  eseguite  a  quelle
    pattuite,  con  criteri  semplificati  per  quelli   di   importo
    inferiore  alla  soglia  comunitaria.  1-bis:  Per  i   contratti
    relativi a servizi e forniture,  l'affidamento  dell'incarico  di
    collaudo o  di  verifica  di  conformita',  in  quanto  attivita'
    propria delle stazioni  appaltanti,  e'  conferito  dalle  stesse
    all'interno  delle  proprie   strutture   e   a   dipendenti   di
    amministrazioni   aggiudicatrici    con    competenze    relative
    all'oggetto  contrattuale,  sulla  base  di  criteri  da  fissare
    preventivamente,  nel  rispetto  dei  principi  di  rotazione   e
    trasparenza. Nell'ipotesi  di  carenza  di  organico  all'interno
    della stazione appaltante di soggetti in possesso  dei  necessari
    requisiti,  accertata  e   certificata   dal   responsabile   del
    procedimento, ovvero di difficolta' a ricorrere a  dipendenti  di
    amministrazioni  aggiudicatrici  con  competenze  specifiche   in
    materia, la stazione appaltante affida l'incarico di collaudatore
    ovvero di presidente o componente della commissione collaudatrice
    a soggetti esterni scelti secondo le procedure e con le modalita'
    previste per  l'affidamento  dei  servizi.  2.  Per  i  contratti
    relativi ai lavori il  regolamento  disciplina  il  collaudo  con
    modalita' ordinarie  e  semplificate,  in  conformita'  a  quanto
    previsto dal presente codice. D'altra parte anche l'art.  91  del
    Codice al comma  8  vieta  che  «l'affidamento  di  attivita'  di
    progettazione,  direzione  lavori,  progettazione,  coordinamento
    della sicurezza in fase di progettazione, direzione  dei  lavori,
    coordinamento della sicurezza in fase  di  esecuzione,  collaudo,
    indagine e attivita' di supporto a mezzo  di  contratti  a  tempo
    determinato o altre procedure  diverse  da  quelle  previste  dal
    presente codice».

 
                              P. Q. M. 
 
    Si  chiede  che  codesta  ecc.ma  Corte   costituzionale   voglia
dichiarare   costituzionalmente   illegittimi   e    conseguentemente
annullare l'articolo 8, comma  1,  lettera  r)  della  legge  Regione
Lombardia 5 febbraio 2010 n. 7, nelle parti e per i motivi illustrati
nel presente ricorso. 
    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 
        1. estratto della delibera  del  Consiglio  dei  ministri  1°
aprile 2010; 
        2. copia della legge regionale impugnata. 
          Roma, addi' 6 aprile 2010 
 
               L'Avvocato dello Stato: Giacomo Aiello