N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 aprile 2010
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 12 maggio 2010 (della Provincia autonoma di Trento). Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Autostrada Trento-Piovene-Rocchette, tratto autostradale terminale della A/31 Brescia-Padova, incidente sul territorio della Provincia di Trento - Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale predisposto dal Governo, da inserire nel 7° Documento di PDEF, che inserisce l'Autostrada Trento-Piovene-Rocchette nella legge obiettivo e nei corridoi comunitari e dunque nell'elenco delle grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della legge n. 443 del 2001 - Assenza della obbligatoria e prioritaria intesa con la Provincia - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione delle attribuzioni statutarie nelle materie dell'urbanistica, della tutela del paesaggio e della viabilita' e delle attribuzioni costituzionali nelle materie del governo del territorio e delle grandi vie di comunicazione, violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza e di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato individuare ed inserire, senza previa intesa con la Provincia autonoma di Trento, nel Programma di cui all'art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, come modificato dall'art. 13, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166, opere di rilievo nazionale preminente da realizzare sul territorio della Provincia Autonoma - Richiesta di accertare l'avvenuta violazione di attribuzioni e competenze costituzionalmente e statutariamente assegnate alla Provincia Autonoma e conseguentemente annullare pro parte gli atti impugnati. - Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, da inserire nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, e in particolare Tabella 11 allegata e altri punti dai quali discenda che l'Autostrada Trento-Piovene-Rocchette e' inclusa nella legge obiettivo e nei corridoi comunitari e come tale inserita nell'elenco delle grandi opere, nonche' i pareri del CIPE n. 51 e 52 del 2009 e della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 27 gennaio 2010. - Costituzione, artt. 116, 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 14; legge 21 dicembre 2001, n. 443; legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, comma 3; d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2-bis; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 163.(GU n.31 del 4-8-2010 )
Ricorso della Provincia autonoma di Trento, con sede in Trento, Piazza Dante n. 15, in persona del Presidente pro tempore, on. Lorenzo Dellai, rappresentata e difesa, giusta procura speciale racc. 39587, rep. 27315, prat. 636 Procure del 23 aprile 2010 dell'Ufficiale rogante dott. Tommaso Sussarellu, dagli avv.ti Nicolo' Pedrazzoli e prof. Achille Chiappetti, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, alla Via Paolo Emilio n. 7, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore con sede in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370, per l'accertamento della violazione di norme costituzionali e statutarie attributive di competenze e garanzie alla Provincia autonoma di Trento ed, in particolare, dell'art. 116 Cost., degli artt. 8 e 14 Cost. dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, degli artt. 117 e 118 Cost. applicabili in virtu' della clausola di favore di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonche' dei principi di leale collaborazione e di sussidiarieta' e adeguatezza come concretizzati attraverso l'intesa preventiva con la Provincia autonoma introdotta dall'art. 1, comma l, della legge 21 dicembre 2001 n. 443 e per l'annullamento, in parte qua, del Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale predisposto dal Governo da inserire ai sensi dell'art. 1, comma, della legge n. 443 del 2001, nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria ed in particolare della Tabella 11 allegata a tale Programma, nonche' degli altri punti del Programma stesso, dai quali discenda che l'Autostrada Trento-Piovene-Rocchette e' (o sarebbe) inclusa nella legge obiettivo e nei corridoi comunitari ed pertanto inserita nell'elenco delle grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della citata legge n. 443 del 2001, nonche' degli atti approvativi e dei pareri del CIPE nn. 51 e 52 del 2009 e della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 27 gennaio 2010. F a t t o 1. - Com'e' noto, gli artt. 8 e 14 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, approvato con Legge costituzionale n. 5 del 26 febbraio 1948 e inserito nel Testo Unico delle Leggi costituzionali sull'autonomia della Regione Trentino Alto Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, attribuiscono alla Provincia autonoma di Trento la potesta' legislativa e amministrativa in molteplici materie attinenti al territorio tra le quali l'«urbanistica», la «tutela del paesaggio» e la «viabilita'». Tali attribuzioni sono state ulteriormente accresciute a seguito delle modifiche apportate all'art. 117 Cost. dalla Legge costituzionale n. 3 del 2001 esteso alle Autonomie Speciali e alle Provincie Autonome in virtu' della clausola di favore di cui all'art. 10 della medesima Legge costituzionale. Alle regioni e alle Province autonome spettano le potesta' legislativa e amministrativa in materia di «governo del territorio» e di «grandi vie di comunicazione». Come e' altresi' noto, con la legge di delegazione 21 dicembre 2001, n. 443, sono stati stabiliti i principi e criteri relativi alla nuova disciplina per la realizzazione di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale. Il legislatore, infatti, ha individuato una speciale disciplina dei procedimenti da seguire per la sollecita realizzazione di tali opere fondamentali da parte dello Stato che incidono sulle materie assegnate alla competenza legislativa delle Regioni. Tale disciplina normativa ha superato il vaglio della Corte costituzionale in quanto ritenuta conforme - grazie ai procedimenti collaborativi in esso previsti - alla necessita' di tutela del preminente interesse nazionale in coerenza con i principi costituzionali della sussidiarieta' ed adeguatezza, del rovesciamento del criterio di riparto delle attribuzioni tra Stato e Regioni nonche' del principio di leale collaborazione. In particolare, per quanto attiene al potere di individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici e di preminente interesse nazionale, che la Legge stessa ha mantenuto in capo al Governo, e' stata introdotta espressamente all'art. 1, comma 1, l'obbligatoria e prioritaria intesa con la Regione o la Provincia autonoma interessata. Tale intesa, dunque, deve precedere la presentazione del Programma da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con i Ministri competenti che viene poi inserito nel DPEF, previo parere del CIPE e previa intesa della Conferenza unificata delle Regioni e delle Provincie Autonome. Solo dopo l'approvazione del Programma si puo' provvedere alla progettazione preliminare e definitiva ai sensi degli artt. 2-bis e segg. del d.lgs. 20 agosto 2002, n 190, ora trasfusi negli artt. 163 e segg. del d.lgs. n. 163 del 2006 per le sole opere strategiche inserite nel Programma medesimo. 2. - E', pertanto, con notevole sorpresa che, negli ultimi giorni del febbraio 2010, la Provincia autonoma di Trento, ha appreso dalla stampa quotidiana la notizia del fatto che la Spa Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova (d'ora in poi Spa Autostrada Brescia-Padova), aveva bandito una gara per la predisposizione del progetto preliminare e di quello definitivo per la realizzazione del Tronco Trento-Piovene Rocchette dell'Autostrada A/31 Trento-Rovigo. La Provincia autonoma, pertanto, ha immediatamente accertato che la Spa Autostrada Brescia-Padova aveva effettivamente disposto la pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale n. 21 del 22 febbraio 2010 (5ª serie speciale), del bando di gara BN01-2010-G0003-CIG0439885C92, «Servizi di ingegneria finalizzati alla realizzazione dell'Autostrada A/31». In tale bando si legge che l'oggetto dell'appalto consiste nella redazione - entro 210 giorni - del progetto preliminare del Tronco anzidetto e la redazione - entro ulteriori 180 giorni - del progetto definitivo. In altre parole, la Provincia autonoma di Trento e' venuta a conoscenza con estrema preoccupazione del fatto che l'iter per la realizzazione di un'autostrada che interessa fortissimamente il proprio territorio sarebbe gia' in fase molto avanzata. Basti, al riguardo, considerare la rilevante incidenza che avrebbe, su di una delle poche aree pianeggianti, tra l'altro estremamente antropizzata della Provincia autonoma, la costruzione della parte terminale e del futuro innesto dell'Autostrada A/31 nell'Autostrada A/22 del Brennero con un dirompente impatto ambientale e paesaggistico e con il condizionamento urbanistico e viario di tutta la ristretta e splendida Conca di Rovereto. D'altronde, e' sempre stato questo grave problema urbanistico e paesaggistico che ha indotto - sin dai tempi iniziali dell'idea di realizzare la famosa Autostrada PI-RU-BI (Trento-Rovigo) - la estrema cautela e la parziale opposizione della Provincia e degli Enti Territoriali locali e la loro giusta pretesa ad una necessaria e preventiva attenta valutazione congiunta tra Stato e Provincia autonoma. 3. - Ma non basta. E' pure avvenuto che, in aggiunta, e' apparsa sui giornali di quei giorni una notizia inquietante ed inattesa. Cosi', ad esempio, sul Corriere del Veneto.it e' stato pubblicato un articolo a firma di Andrea Alba, datato 13 febbraio 2010, nel quale si affermava che l'accelerazione della realizzazione della Tratta in questione era merito del Presidente della Autostrada Brescia-Padova Spa, dott. Attilio Scheck. In particolare, riferiva il giornalista: «Scheck esponente Lega Nord, non ha mai fatto mistero di sperare di superare con il progetto in mano, la contrarieta' trentina attraverso l'inserimento dell'opera nella legge obiettivo nazionale». Pertanto gli Uffici Provinciali hanno sottoposto a verifica la documentazione relativa al procedimento del Programma infrastrutture strategiche, 7° Documento di programmazione economica e finanziaria nelle versioni di giugno e luglio 2009, nonche' gli atti relativi all'intesa richiesta su di esse alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Provincie Autonome. E' emerso in tal modo il marchingegno attraverso il quale si sarebbe (forse) pervenuti oggi - senza richiedere (e tantomeno senza raggiungerla) l'intesa con la Provincia autonoma ricorrente - ad inserire la Tratta autostradale dell'A/31 che interessa il territorio provinciale nel predetto Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici, previsto dall'art. 1, comma l, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, come modificato dalla legge 1° agosto 2002, n. 166. Tale marchingegno e' consistito nel mimetizzare il piu' possibile l'intervento stesso sotto nomi diversi affinche' la Provincia (cui peraltro non e' stata mai chiesta la preventiva intesa) non si avvedesse dell'inserimento dell'opera in parola in sede di conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome. Anzi, tale mimetizzazione e' talmente forte che e' quasi sicuramente da escludere che il Tronco Trento-Piovene-Rocchette (o l'intera A/3l), sia stato effettivamente inserito nel programma delle opere strategiche. In effetti, pur esaminando con attenzione detto Programma, non e' dato di individuare con certezza l'opera autostradale di cui e' questione, che non viene esplicitamente menzionata nell'elenco delle infrastrutture strategiche che compongono il Programma (della legge obiettivo). Infatti, cercando e ipotizzando con la massima buona volonta' si puo' credere di trovare una qualche attinenza nella Tabella 11, relativa agli interventi del Fondo infrastrutturale di cui alla delibera del 6 marzo 2009 del Ministero delle infrastrutture e trasporti, da inserire nel 7° documento di programmazione economica e finanziaria del 2 luglio 2009; tabella dove si legge soltanto il seguente generico «intervento»: «Asse autostradale Brescia-Padova»; «fondi privati», 900 milioni di euro; «inoltro al CIPE», «novembre 2009». Inoltre, nel Capitolo 4 del Programma stesso, intitolato «La manovra triennale, l'uso dei fondi FAS, e le risorse a disposizione», si legge, tra gli «impegni del dicastero delle infrastrutture e dei trasporti, coerenti con le attuali disponibilita' finanziarie», quanto segue (pag. 103): «Presentazione alle BEI di un Piano di interventi da supportare attraverso la linea di credito definita nel protocollo di accordo dell'ottobre 2008. Onde consentire l'intervento della BEI sui vari interventi proposti e tenuto conto che l'intervento puo' avvenire solo su progetti della Legge Obiettivo e ubicati sulle reti Ten-T, si precisa che gli interventi relativi all'asse Pedemontana e all'asse Val d'Astico (Trento-Piovene-Rocchette) fanno parte della legge Obiettivo e dei Corridoi comunitari». (Si noti, come in questa parte del programma si parli di «asse Val d'Astico» che e' cosa diversa ovviamente del «asse autostradale Brescia-Padova» menzionato nella tabella 11). 4. - Questo quadro di assoluta non chiarezza sull'effettivo inserimento nel Programma dell'opera strategiche del tratto autostradale di cui e' questione e' viepiu' reso perplesso dal modo in cui la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome avrebbe formulato, il 27 gennaio 2010, il proprio parere positivo sulla delibera CIPE del 26 giugno 2009 relativa al Programma. In effetti, sempre che tale parere positivo sia stato pronunciato dalla Conferenza, esso comunque e' stato condizionato all'accoglimento di alcune «richieste ed integrazioni». Tra queste deve annoverarsi la richiesta della Regione Veneto, desumibile nell'Intesa Generale Quadro tra detta Regione e il ministero dei trasporti del 24 ottobre 2003, allegata, su istanza della medesima Regione, al parere della Conferenza. In tale Intesa Generale Quadro, infatti, si sollecita la formazione, d'intesa con la Provincia autonoma di Trento, di «un gruppo di lavoro congiunto per individuare e definire le modalita' trasportistiche piu' idonee, anche sotto il profilo ambientale, per collegare l'Autostrada Val d'Astico Nord con l'autostrada del Brennero». Questa infatti, era la situazione conosciuta dalla Provincia di Trento alla quale non era stata mai richiesta ne' sollecitata una intesa per poter poi inserire l'autostrada A/31 nel Programma previsto dall'art. 1, comma l, della legge 21 dicembre 2001, n. 443. Ne' dagli atti trasmessi alla Provincia autonoma per la convocazione della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Provincie Autonome era possibile desumere con certezza l'inserimento di tale Autostrada nella legge obiettivo (sempre che possa avere un qualche rilievo il silenzio mantenuto dalla Provincia autonoma nel corso della Conferenza considerato che quest'ultima ha dato un parere condizionato proprio con riferimento alla Autostrada Valdastico e considerato che, comunque l'intesa preventiva con la singola Provincia autonoma non e' mai stata attivata dallo Stato). Come si e' visto, infatti, le formule perplesse, ermetiche e di scarso rilievo sostanziale contenute nello schema di Programma escludevano che si potesse da esse dedurre l'effettivo intento di individuare il Tronco autostradale di cui e' questione e di inserirlo tra le opere della legge obiettivo. Tanto piu' che a tale diabolica interpretazione non poteva essere chiamata la Provincia di Trento alla quale non era stata neppure chiesta l'intesa che avrebbe dovuto precedere perfino la presentazione del Programma da parte del Ministro dei Lavori Pubblici e delle Infrastrutture. Mai la Provincia autonoma avrebbe potuto, in buona fede, ipotizzare una tale operazione. D i r i t t o Violazione dell'art. 116, primo comma Cost., degli artt. 8 e 14 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, Legge costituzionale n. 5 del 26 febbraio 1948, e oggi nel decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, degli artt. 117 e 118 Cost., esteso alle Autonomie Speciali e alle Provincie Autonome in virtu' della clausola di favore di cui all'art. 10 della Legge costituzionale n. 3 del 2001 nonche' dei principi di leale collaborazione, di sussidiarieta' ed adeguatezza e di incidenza procedimentale del preminente interesse nazionale. Violazione del principio dell'intesa come attuato dall'art. 1 della legge n. 443 del 2001 in quanto rappresentativo dei corretti meccanismi procedimentali per il rispetto dei principi di leale collaborazione nonche' di sussidiarieta' ed adeguatezza per la soddisfazione dei preminenti interessi nazionali coinvolgenti materie di attribuzione regionale. 1. - Se e' vero quanto affermato da Organi di Governo ed Amministratori Pubblici sulla stampa, ossia che la Autostrada A/31 di cui deve essere realizzato il tratto Trento-Piovene Rocchette e' stata effettivamente inclusa nel Programma delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da inserire nel Documento di programmazione economico-finanziaria, lo Stato ha leso le competenze costituzionalmente attribuite alla Provincia autonoma di Trento. Quello che e' certo e' il fatto che la spa Autostrada Brescia-Padova ha attivato la fase della progettazione e che corrono voci ripetute e semi ufficiali sull'avvenuto inserimento dell'opera nel Programma. Il presente ricorso viene dunque proposto in quanto l'inserimento della tratta autostradale Trento-Piovene Rocchette nel Programma delle opere strategiche di cui all'art. 1 della legge n. 443 del 2001, che comporta nella sua prossima inevitabile realizzazione, esclude la possibilita' della Provincia autonoma di intervenire efficacemente in futuro sulla scelta fondamentale dell'opera stessa. In effetti, la possibilita' di intervento della Provincia autonoma sul progetto preliminare e peggio ancora sul progetto definitivo puo' essere del tutto annullata. Cio' in quanto, il suo eventuale dissenso riguardo perfino alla progettazione di massima puo' essere superato attraverso il pur complesso procedimento previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 190 del 2002, oggi sostituito dall'art. 165 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163. 2. - Eppure, lo Stato e gli organismi da esso dipendenti hanno sempre avuto certezza riguardo alle serie e gravi perplessita' sollevate dalla Provincia autonoma di Trento riguardo alla realizzazione di una vera e propria autostrada che attraversi il suo territorio in provenienza da Vicenza e che si immetta nell'Autostrada del Brennero nella splendida Conca di Rovereto. Gli atti di cui la Provincia autonoma di Trento e' ora venuta a conoscenza, a seguito della pubblicazione del bando di gara per la progettazione del Tronco autostradale terminale, Trento-Piovene-Rocchette, dimostrano, dunque, che e' stato perseguito un disegno preciso per superare del tutto illegittimamente la prerogativa costituzionale della Provincia autonoma di partecipare a pieno titolo, attraverso un'intesa, alla decisione sulla concessione autostradale relativa al Tronco in parola. Non solo; si e' pure operato al fine di non evidenziare l'illegittimo (ed eventuale) inserimento dell'opera in questione nel Programma da sottoporre alla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, alla quale la Provincia autonoma di Trento sarebbe stata necessariamente invitata a partecipare. La omessa richiesta e la conseguente mancanza di intesa con la Provincia di Trento riguardo alla individuazione della Tratta autostradale Trento-Piovene Rocchette costituisce quindi violazione delle attribuzioni costituzionali della Provincia stessa, come richiamate nell'epigrafe del motivo. In effetti, la situazione che si e' creata di fatto e' che la realizzazione dell'opera considerata di preminente interesse nazionale viene oggi consentita sulla base di una totale cancellazione delle attribuzioni costituzionali della Provincia di Trento, come se fosse tuttora previsto l'interesse nazionale come limite alla legislazione regionale o delle province autonome. Cancellazione che la giurisprudenza della Corte ha ampiamente dichiarato da tempo incoerente con il quadro dei principi costituzionali sull'autonomia regionale dopo la legge Cost. n. 3 del 2001 (confr. tra le tante, sent. 242 del 1997, sent. n. 303 del 2003, sent. 339 del 2005) sostituendola con il criterio della leale collaborazione che si realizza con lo strumento dell'intesa. Deve essere inoltre stigmatizzato, non solo la omissione della intesa, ma anche il procedimento contrario ad ogni criterio di leale collaborazione seguito dallo Stato, attraverso i suoi organi, nelle varie fasi del procedimento. La patente violazione dei principi costituzionali richiamati e della loro precisa interpretazione data dalla giurisprudenza costituzionale esime dal dilungarsi sulle considerazioni di diritto e, pertanto, si formulano le seguenti
P.Q.M. Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, voglia: dichiarare che non spetta allo Stato individuare ed inserire - senza previa intesa con la Provincia autonoma di Trento - nel Programma di cui all'art. l, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, come modificato dall'art. 13, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166 - opere di rilievo nazionale preminente da realizzare sul territorio della Provincia Autonoma medesima; accertare l'avvenuta violazione, come sopra prospettata, di attribuzioni e competenze, costituzionalmente e statutariamente assegnata alla Provincia autonoma ricorrente; annullare conseguentemente - pro parte, nelle parti, cioe', relative alla realizzazione della tratta finale (Trento-Piovene Rocchette) dell'Autostrada Valdastico Nord della A/31 - gli atti in epigrafe individuati, ossia, il Programma delle Infrastrutture Strategiche predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con i Ministri competenti per l'inserimento nel 7° Documento di programmazione economica e finanziaria, approvato dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 15 luglio 2009, delle relative delibere n 51 del 26 giugno 2009 e 52 del 15 luglio 2009 nonche' del parer in data 27 gennaio 2010 della Conferenza delle Regioni autonome e di tutti gli atti del procedimento. Roma, addi' 23 aprile 2010 Avv. Pedrazzoli - Prof. Avv. Chiappetti