N. 330 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 luglio 2009
Ordinanza del 1° agosto 2009 emessa dal Giudice di pace di Gragnano nel procedimento civile promosso da D'Apuzzo Alfonso contro comune di Gragnano ed altri. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie "comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti" - Lesione del principio del giudice naturale - Violazione dei principi sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, difettando l'esercizio di poteri amministrativi della pubblica amministrazione in materia. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, art. 4, comma 1, convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2008, n. 123. - Costituzione, artt. 25, primo comma, 102, comma secondo, e 103.(GU n.43 del 27-10-2010 )
IL GIUDICE DI PACE Nel corso del giudizio rubricato RG. n. 453/2009 - proposto da D'Apuzzo Alfonso contro il Comune di Gragnano, la Regione Campania, la Presidenza del Consiglio dei ministri - Sottosegretariato per la gestione dei rifiuti (gia' Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti in Campania). F a t t o 1. - Con atto di citazione ritualmente notificato, il sig. D'Apuzzo Alfonso conveniva in giudizio davanti al Giudice di Pace di Gragnano, il Comune di Gragnano, in persona del Sindaco pro tempore, la Regione Campania in persona del presidente pro tempore, la Presidenza dei Consiglio dei Ministri - Sottosegretariato per la gestione dei rifiuti in persona del Presidente del Consiglio pro tempore per ivi sentir condannare i convenuti in solido e ciascuno per le rispettive responsabilita' al risarcimento dei danni patrimoniali (ex art. 2043 codice civile) a causa della omessa raccolta dei rifiuti su strade urbane, dei disservizi e le inefficienze, le inadempienze, i disagi connessi all'emergenza rifiuti, pericoli ambientali ed igienico-sanitari nella qualita' di soggetti a cui spetta la salvaguardia e la pulizia dell'ambiente, la conservazione del territorio urbano e lo smaltimento dei rifiuti, nonche' per tutti i pregiudizi anche non patrimoniali (lesione alla qualita' della vita, della vita di relazione, ai sensi dell'art. 2 Cost) patiti dall'istante durante il periodo dell'emergenza rifiuti e, piu' precisamente, nel periodo compreso tra il 14 dicembre 2007 e il 20 gennaio 2008. L'attore sul piano della legittimazione attiva assumeva di essere proprietario di una unita' immobiliare, adibita ad uso abitativo in Gragnano e di essere- in regola con i pagamenti relative alle bollette TARSU. 2. - Si costituivano in giudizio la Regione Campania, la Presidenza del Consiglio dei Ministri a mezzo dell'Avvocatura distrettuale dello Stato e il Comune di Gragnano, deducendo la infondatezza della domanda ed eccependo il difetto di giurisdizione dell'adito Giudice in forza dell'art. 4 della legge 14 luglio 2008, n. 123, di conversione del d.l. 23 maggio 2008 n. 90 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 2008) che devolve la cognizione delle controversie inerenti la gestione dei rifiuti alla giurisdizione, esclusiva del giudice amministrativo. La norma de qua prevede infatti che: «Ferme restando le disposizioni di cui all'art. 3 del decreto-legge 30 novembre 2005 n. 245, convertito con modificazioni dalla legge 27 gennaio 2006 n. 21, con le risorse umane e strumentali previste a legislazione vigente, sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'Amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati. La giurisdizione di cui sopra si intende estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati». 3. - Con memoria depositata in data 7 luglio 2009 l'attore ribadiva le domande e le eccezioni gia' proposte e, al fine dell'accoglimento della propria domanda, eccepiva altresi' la illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge n. 123/2008 nella parte in cui la medesima: a) devolveva l'intero contenzioso in materia di gestione dei rifiuti alla giurisdizione del giudice amministrativo, ivi compresi le controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati (e, dunque a suo dire) - prescindendo dalla singola posizione soggettiva dedotta in giudizio, con palese violazione dell'art. 103 Cost.; b) devolveva - «tutti i comportamenti» alla giurisdizione del giudice amministrativo ivi compresi quelli (come nella fattispecie di cui e' causa) non riconducibili nemmeno mediatamente ad un pubblico potere con palese violazione degli articoli 25 comma 1, 100, 102, secondo comma della Costituzione. D i r i t t o 1. - L'adito giudice di Pace di Gragnano reputa rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale in relazione agli articoli 25 comma 1, 102 comma 2,103 della Costituzione, dell'art. 4, primo comma della legge 14 luglio 2008 n. 123, di conversione con modificazioni del D.I. 23 maggio 2008 n. 90 nella parte in cui la norma: a) devolve l'intera materia (gestione dei rifiuti), ivi incluse quelle su diritti costituzionalmente tutelati e sui comportamenti della P.A. alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a prescindere. dalla singola posizione soggettiva dedotta in giudizio e con palese violazione dell'art. 103 Cost.; b) devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie su tutti i comportamenti posti in essere dall'Amministrazione o da soggetti alla stessa equiparati anche quelli non riconducibili all'esercizio, sia pure illegittimo di un pubblico potere con violazione degli artt. 25, 1° comma e dell'art. 102, 2° comma Cost. Sulla rilevanza della questione. Reputa questo Giudice di Pace che l'art. 4 legge n. 123/2008 della cui legittimita' si dubita e', ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, norma rilevante nel decidere il presente giudizio poiche' della medesima si deve fare necessariamente applicazione. Tuttavia, stante l'attuale formulazione della questo Giudicante dovrebbe, ai sensi dell'art. 37 c. p.c., declinare la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo, competente per tutte le controversie sulla gestione dei rifiuti. Se invero la questione di legittimita' dovesse essere accolta, egli potrebbe pronunciarsi e riconoscere la propria giurisdizione. Sulla non manifesta infondatezza della questione 1. - La domanda di parte attrice verte su una richiesta di risarcimento danni per comportamenti materiali, cd. di fatto, illegittimi e causa di risarcimento del danno ingiusto, ai sensi dell'art. 2043 cc. posti. in essere dalle Amministrazioni convenute, ciascuna nei limiti della propria responsabilita'. Per tali controversie, non venendo in rilievo profili di esercizio autoritativo della pubblica funzione sussisterebbe la giurisdizione dei G.O. La giurisprudenza costituzionale (sentenza 17 luglio 2000 n. 292, sentenza 6 luglio 2004 n. 204 e 11 maggio 2006 n. 191) e le Sezioni Unite della Cassazione hanno ripetutamente ribadito che la giurisdizione del giudice amministrativo si legittima in relazione a manifestazioni autoritative di esercizio del potere dell'Amministrazione, quali ad esempio, atti, accordi tra P.A. e privato, o anche comportamenti collegati all'esercizio sia pure illegittimo di un pubblico potere; la giurisdizione medesima non puo' trovare attuazione in presenza di comportamenti non altrimenti qualificabili dell'Amministrazione e per lo piu' fonte di risarcimento del danno ingiusto. Piu' in particolare le SS. UU. osservano: «A seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 204/204, con la quale e' stata dichiarata la parziale legittimita' costituzionale dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998 (nel testo novellalo dall'art. 7 legge n. 205/2000), nella parte in cui devolveva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia urbanistica ed edilizia, nelle quali vi e' stato, non gia' un atto o un provvedimento dell'Amministrazione, ma un comportamento di questa non altrimenti qualificato, l'inosservanza da parte della P.A., nella sistemazione e manutenzione di una strada, delle regole tecniche, ovvero dei comuni canoni di diligenza e prudenza, puo' essere denunciata davanti al giudice ordinario, sia quando tenda a conseguire la condanna ad un «facere», sia quando abbia ad oggetto la richiesta di risarcimento del danno patrimoniale, giacche' una siffatta domanda non investe scelte ed atti autoritativi dell'Amministrazione, ma un'attivita' soggetta al rispetto del principio del «neminem laedere». (cfr., Cass. civ., S.U., 14 gennaio 2005 n. 599). (Analogamente, Cass. civ. S.U., 20 ottobre 2006 n. 22521, Cass. civ, S.U., 20 ottobre 2006, n. 22521, Cass. civ., S.U., 28 novembre 2005 n. 25036). 2. - L'art. 4 della legge 14 luglio 2008, n. 123, nell'attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'Amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati» e nel prevedere che, «la giurisdizione di cui sopra si intende estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati» viola gli artt. 24, 113, 102, secondo comma, 103 Cost. Il legislatore ha infatti arbitrariamente e illegittimamente sostituito all'ordinario criterio di riparto della giurisdizione fissato in Costituzione e, come noto, costituito dalla dicotomia diritti soggettivi interessi legittimi (cd. criterio della causa petendi ovvero del petitum sostanziale) un diverso criterio, non previsto in costituzione e fondato sulla devoluzione non di una specifica «materia», bensi' di un vasto ambito di attivita' riferibili al complesso coacervo di competenze, che confluiscono nei compiti correlati alla raccolta, allo smaltimento e alla gestione dei rifiuti, nonche' a tutte le tematiche relative alle contingenti situazioni di relativa «crisi» da cui muove la legge in oggetto. Tale criterio e' stato censurato in piu' occasioni dalla Corte costituzionale, in quanto collide con l'art. 103 della Costituzione (cfr. sui punto sentenza 17 luglio 2000 n. 292; 6 luglio 2004 n. 204 e 11 maggio 2006 n. 191). Cosi' operando, il legislatore, ha di fatto alterato; da un lato, il rapporto tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella dei giudice amministrativo (rapporto che dovrebbe essere sempre di regola a eccezione nella cognizione dei diritti soggettivi), dall'altro, all'interno della stessa giurisdizione del giudice amministrativo, tra quella generale di legittimita' e quella «speciale», nell'ambito della quale il giudice amministrativo conosce eccezionalmente e non di regola anche dei diritti soggettivi. La materia cosi' impropriamente individuata dal legislatore prescinde del tutto dalla natura della situazione soggettiva coinvolta, sicche' la giurisdizione verrebbe a radicarsi su un dato puramente oggettivo, cioe' il coinvolgimento in tali controversie di un interesse pubblico. Tuttavia - in tal modo - mancherebbe quel rapporto di species a genus che l'art. 103 Cost. postula come indefettibile, nel momento in cui considera come «particolari» le materie da devolvere alla giurisdizione esclusiva del G.A. 3. - Il legislatore, invero, spinto dalle esigenze improcrastinabili di risolvere l'emergenza rifiuti nella regione Campania divenuta nell'anno 2008 fenomeno di rilievo nazionale ed internazionale ha creato con un provvedimento d'urgenza (d.l. 23 maggio 2008 n. 90, convertito nella legge 14 luglio. 2008 n. 123) censurabile - anche sul piano dell'opportunita', una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva in contrasto con i principi Costituzionali ed in particolare con l'art. 103 della Costituzione, dal momento che la medesima si fonda sulla semplice presenza in un determinato settore (gestione dei rifiuti) di un generico pubblico interesse. Una tale interpretazione, invero, e' stata decisamente ripudiata gia' in sede di lavori preparatori alla redazione della Carta costituzionale; parimenti non ha mai ricevuto attuazione il progetto di riforma (Atto Camera 7465, XIII legislatura) a tenore del quale, «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con la P.A. nelle materie indicate dalla legge». Come ha osservato il Giudice delle Leggi, «..... il vigente art. 103, primo comma Cost. non ha conferito al legislatore ordinario un'assoluta ed incondizionata discrezionalita' nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere d'indicare «particolari materie» nelle quali la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione investe «anche» diritti soggettivi: un potere, quindi, del quale puo' dirsi al negativo, che non ne' assoluto, ne' incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato oggettivo delle materie. Tale necessario collegamento delle materie assoggettabili alla giurisdizione esclusiva dei giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive - e cioe' con il parametro adottato dal costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria e amministrativa - e' espresso dall'art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere «particolari» rispetta a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimita': e cioe' devono partecipare della loro medesima natura, che e' contrassegnata dalla circostanza che la P.A. agisce come autorita' nei confronti della quale e' accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo. Il legislatore ordinario ben puo' ampliare l'area della giurisdizione esclusiva purche' lo faccia con riguardo a materie che, in assenza di tale previsione; contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la Pubblica Amministrazione autorita', la giurisdizione generale di legittimita': con il che, da un lato, e' escluso che la mera partecipazione della Pubblica Amministrazione al giudizio sia sufficiente perche' si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo, e dall'altro lato, e' escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perche' questa possa essere devoluta ai giudice amministrativo» (cfr., Corte costituzionale, sentenza 6 luglio 2004 n. 204, paragrafo, 3.2). La Costituzione ha, facendo propri i principi sanciti dall'art. 2 legge n. 2248 del 1865 All. E, attribuito al giudice ordinario il ruolo di «giudice naturale» dei diritti soggettivi tra privato e P.A., mentre avrebbe conferito alla giurisdizione esclusiva del G.A. un carattere del tutto residuale ed eccezionale, giustificato dalla compresenza di diritti soggettivi e interessi legittimi. La scelta attuata dal legislatore, ossia una incondizionata estensione della giurisdizione - esclusiva su un intero contenzioso (gestione dei rifiuti) collide altresi' con gli articoli 24 e 113 Cost. nella misura in cui esclude le decisioni del Giudice amministrativo al controllo nomofilattieo, della Corte di cassazione, essendo limitato tale controllo, notoriamente, ai soli motivi di giurisdizione. 4. - L'art. 4 della legge 14 luglio 2008, n. 123, nell'attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cogzione sui comportamenti dell'Amministrazione pubblica a dei soggetti alla stessa equiparati viola, gli artt. 25, primo comma, 100 Cost. nella parte in cui la norma non esclude da tale giurisdizione i comportamenti non riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di un potere pubblico. Nella fattispecie di cui e' causa, vertente su una richiesta di risarcimento danni per comportamenti materiali, cd. di fatto, ascritti alla responsabilita' delle Amministrazioni convenute per omessa raccolta dei rifiuti solidi - urbani per un lasso di tempo, per i disservizi e i disagi connessi, per i pregiudizi, alla vita di relazione, alla qualita' della vita, non venendo affatto in rilievo profili di esercizio autoritativo di una pubblica funzione amministrativa, sussisterebbe invero la giurisdizione dell'Adito giudice. Cio' nonostante, stante l'attuale formulazione dell' art. 4 legge n. 123/2008, questo Giudice dovrebbe dichiarare il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La norma in oggetto viola invero l'art. 25 comma 1 Cost. che sancisce il principio della precostituzione del giudice naturale rispetto al fatto, in quanto eleva il Giudice amministrativo a giudice naturale competente a conoscere della controversia anche rispetto ad una domanda di risarcimento danni per comportamenti materiali, non riconducibili nemmeno mediatamente all'esercizio di un potere pubblico, pur illegittimo. Come la autorevole giurisprudenza costituzionale insegna, se da un lato e' da escludere che, per cio' solo che una domanda attenga ad una richiesta di risarcimento danni sussista sempre la giurisdizione del G.O., da un altro lato e' necessario, perche' sussista la giurisdizione del G.A, che la situazione soggettiva lesa da cui muove la pretesa risarcitoria sia stata, compressa da un illegittimo, esercizio della funzione amministrativa. Da cio' consegue che, laddove in una determinata controversia non siano rinvenibili profili autoritativi di una pubblica funzione a causa della presenza di comportamenti materiali dell'Amministrazione non riconducibili ad un potere pubblico, la situazione soggettiva lesa deve necessariamente essere conosciuta dal G.O. Sul punto si riporta testualmente quanto statuito dalle Corte costituzionale: «Tale previsione (riferita ai comportamenti dell'Amministrazione) e' costituzionalmente illegittima laddove la locuzione, prescindendo da ogni qualificazione di tali «comportamenti», attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo controversie nelle quali sia parte - e per cio' solo che essa e' parte - la Pubblica Amministrazione, e cio' fa del giudice amministrativo il giudice dell'Amministrazione piuttosto che l'organo di garanzia della giustizia nell'Amministrazione (art. 100 Cost). Viceversa, nelle ipotesi in cui i comportamenti causativi di danno ingiusto - e cioe' nella specie, la realizzazione dell'opera - costituiscono esecuzione di' atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilita' e/o indifferibilita' e urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio del pubblico potere dell'Amministrazione, la norma si sottrae alla censura di illegittimita' costituzionale, costituendo anche tali comportamenti esercizio, ancorche' viziato da illegittimita' della funzione pubblica della P.A. In sintesi, i principi sopra esposti - peraltro gia' enunciati da questa Corte con la sentenza n. 204/2004 -comportano che deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a «comportamenti» collegati all'esercizio, pur se illegittimo di un pubblico potere laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di «comportamenti» posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto» (cfr. Corte costituzionale, sentenza. n. 191/2006, punto 5 del Considerato in diritto). Analogamente l'art. 4 legge n. 123/2008 viola anche l'art. 100 Cost. in quanto l'attribuzione generalizzata in capo al G.A. di tutti i comportamenti ivi compresi quelli che non attengano all'esercizio di un potere amministrativo di una funzione amministrativa radicherebbe la giurisdizione amministrativa per il solo fatto che una delle parti in causa sia 1'amministrazione, facendo del giudice amministrativo il giudice dell'Amministrazione piuttosto che l'organo, di garanzia della giustizia dell'amministrazione.
P.Q.M. Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt. 25, comma 1, 102, comma 2, 103 Cost., le questioni di legittimita' costituzionale sollevate in riferimento all'art. 4, comma 1 della legge 14 luglio 2008, n. 123, recante «Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile», di conversione del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90. Ordina pertanto la sospensione del giudizio R.G. n. 453/2009 pendente davanti a questo Giudice e la rimessione degli atti Corte costituzionale, nonche' la notifica della presente ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri, al Presidente della Giunta regionale Campania, nonche' di darne comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento. Cosi' deciso in Gragnano nella Camera di consiglio del giorno 21 luglio 2009. Il giudice di pace: Di Somma