N. 366 SENTENZA 15 - 22 dicembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione ed intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetti che non rivestono la qualita' di parte nel giudizio a quo - Insussistenza di un interesse qualificato - Inammissibilita'. Energia - Norme della Regione Puglia - Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Estensione dell'ambito di applicabilita' del regime semplificato della denuncia di inizio attivita' agli impianti eolici con capacita' di generazione tra i 60 kW e 1 MW - Contrasto con la normativa statale che prevede un decreto del Ministro dello sviluppo economico di concerto con quello dell'ambiente, d'intesa con la conferenza unificata per l'innalzamento della soglia massima dei 60 kW - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1, art. 27, comma 1, lett. b). - Costituzione, art. 117, terzo comma.(GU n.52 del 29-12-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO , Alfonso QUARANTA,
Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 27 della
legge della Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1, Disposizioni
integrative e modifiche della legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e
bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia) promosso dal
Tribunale amministrativo regionale della Puglia nel procedimento
vertente tra Casiero Grazia e il Comune di Biccari ed altra con
ordinanza del 24 settembre 2009, iscritta al n. 5 del registro
ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 5, 1ª serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento della Sun System s.p.a. ed altra;
Udito nella camera di consiglio del 17 novembre 2010 il Giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di giudizio di impugnazione da parte di Casiero
Grazia di alcuni provvedimenti amministrativi con cui il Comune di
Biccari ha vietato l'inizio dei lavori per la realizzazione di un
impianto eolico per la produzione di energia elettrica, di potenza
pari ad 1 MW, per il quale la Casiero aveva inoltrato una denuncia di
inizio di attivita', il Tribunale amministrativo regionale della
Puglia, con ordinanza del 24 settembre 2009 (reg. ord. n. 5 del
2010), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 27 della legge Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1
(Disposizioni integrative e modifiche della legge regionale 31
dicembre 2007, n. 40 - Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia
e prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2008), per violazione dell'articolo 117, terzo comma,
della Costituzione.
1.2. - Il rimettente riepiloga le disposizioni vigenti in materia
di autorizzazione alla realizzazione di impianti eolici, muovendo dal
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), il cui art. 12 stabilisce, al comma 3, che la
costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili sono soggetti ad un'autorizzazione
unica rilasciata dalla Regione (o dalla Provincia delegata) nel
rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente,
del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce,
ove occorra, variante allo strumento urbanistico. Il comma 5
dell'art. 12 prevede, poi, un regime semplificato per gli impianti di
minore capacita' produttiva, richiamando la disciplina della denuncia
di inizio attivita' di cui agli articoli 22 e 23 del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia). La
tabella allegata al d.lgs. n. 387 del 2003 fissa a 60 kW la soglia
per la produzione di energia eolica in regime semplificato. Maggiori
soglie di capacita' di generazione e caratteristiche dei siti di
installazione per i quali si procede con la disciplina semplificata
della DIA possono essere individuate con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281.
1.3. - La Regione Puglia avrebbe, per contro, inteso accentuare
la semplificazione procedurale per la realizzazione di impianti
eolici aventi una ridotta capacita' di generazione. Infatti, l'art.
27 della legge regionale n. 1 del 2008, applicabile ratione temporis,
ha disposto che per gli impianti di produzione di energia elettrica
da fonti rinnovabili, con potenza elettrica nominale fino a 1 MW e da
realizzare nella Regione Puglia, fatte salve le norme in materia di
valutazione di impatto ambientale e di valutazione di incidenza, si
applica la disciplina della denuncia di inizio attivita' (DIA), di
cui agli articoli 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001. La disposizione
e' stata abrogata dall'art. 6 della legge della Regione Puglia 21
ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da
fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in
materia ambientale), che ha tuttavia transitoriamente previsto,
all'art. 7, l'applicabilita' della previgente disciplina alle denunce
presentate fino a trenta giorni prima della sua entrata in vigore.
1.4. - Il Tar Puglia motiva la rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale, rammentando che la ricorrente ha
presentato in data 23 aprile 2008 al Comune di Biccari denuncia di
inizio attivita' per la costruzione di un aerogeneratore di potenza
pari ad l MW, avvalendosi della piu' favorevole previsione dell'art.
27 della legge regionale n. 1 del 2008 (che innalza appunto fino ad 1
MW la soglia massima di potenza introdotta dalla disciplina statale).
Questa norma - osserva il rimettente - costituisce la fonte che
avrebbe legittimato (secondo la tesi della ricorrente) l'avvio della
costruzione e dell'esercizio dell'impianto sulla base di semplice
asseverazione; d'altra parte, viene espressamente invocata dalla
ricorrente, mediante motivi di gravame, quale parametro di verifica
della legittimita' degli atti adottati dal Comune di Biccari.
Osserva il ancora il collegio rimettente che gli impianti eolici
con capacita' di generazione tra 60 kW e l MW risultano sottoposti
dalla legge statale all'ordinario regime dell'autorizzazione unica,
mentre l'art. 27 della legge regionale ne consente la realizzazione
mediante DIA, con le modalita' di cui agli artt. 22 e 23 del d.P.R.
n. 380 del 2001.
1.5. - In ordine alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale, il rimettente richiama la
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 383 del 2005) che
riconduce la disciplina delle procedure autorizzative in materia di
energia alla «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. (competenza
concorrente), escludendo l'assimilabilita' della materia dell'energia
al «governo del territorio» ed alla «sicurezza ed ordine pubblico»
ovvero ai «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale». Rileva quindi il Tar, che la disciplina legislativa
statale dei moduli di definizione del procedimento, informati alle
regole della semplificazione amministrativa e della celerita',
esprime un principio fondamentale della materia che vincola il
legislatore regionale (cfr., in questo senso, Corte cost. 27 luglio
2005, n. 336, relativa alla DIA per gli impianti di
telecomunicazioni; Corte cost. 1° ottobre 2003, n. 303, relativa alla
DIA edilizia).
Trasponendo le riferite conclusioni alla materia degli impianti
eolici, a parere del giudice a quo deve affermarsi che, sul piano
costituzionale, la definizione del regime autorizzatorio per nuove
attivita' costituisce disciplina di principio, cui le Regioni non
possono liberamente derogare.
Con riferimento alle soglie fissate per la DIA, se ne trarrebbe
conferma dal disposto dell'art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 387 del
2003, secondo il quale l'eventuale innalzamento del limite di
capacita' produttiva degli impianti (rispetto a quello di 60 kW
fissato dalla tabella A allegata al decreto), ai fini
dell'applicabilita' del regime semplificato, puo' essere disposto
solo con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto
con il Ministro dell'ambiente, previa intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del d.lgs. n. 281 del 1997.
Introducendo una piu' elevata soglia di potenza massima (1 MW)
per l'esperibilita' della DIA, la norma regionale determinerebbe il
duplice effetto di espandere l'area di applicazione del regime
semplificato mediante DIA e di ampliare le competenze dei Comuni, in
senso opposto alla scelta operata dal legislatore statale con l'art.
12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003, che assegna in via primaria
alle Regioni o alle Province delegate il compito di autorizzare la
costruzione degli impianti per la produzione di energia da fonti
rinnovabili.
2.1. - Sono intervenute nel giudizio costituzionale la Sun system
s.p.a. e la Sun power one s.r.l., svolgendo difese ad opponendum ai
fini della dichiarazione d'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale, o, in subordine, della sua infondatezza.
Le due societa' assumono la propria legittimazione ad intervenire
nel giudizio di legittimita' costituzionale, stante la loro qualita'
di parte nel giudizio a quo, acquisita in forza dell'intervento
compiuto con atto del 15 febbraio 2010, notificato in pari data alle
parti costituite, a mezzo del servizio postale e depositato presso la
segreteria del Tar Puglia in data 17 febbraio 2010.
Aggiungono di avere un interesse qualificato alla partecipazione
al giudizio, in considerazione degli effetti - rilevanti, diretti ed
immediati - che l'eventuale dichiarazione di illegittimita'
costituzionale delle norme impugnate produrrebbe sull'attivita' da
esse svolta su tutto il territorio regionale, avvalendosi proprio
della semplificazione amministrativa e procedimentale introdotta con
la norma sospettata di illegittimita' costituzionale. L'eventuale
dichiarazione di illegittimita' costituzionale esporrebbe le
intervenienti ad un grave pregiudizio, condizionando lo sviluppo
della rete delle energie da tutte le fonti rinnovabili in tutta la
Regione Puglia, ed incidendo sull'adempimento degli obblighi e sui
contratti nel frattempo sottoscritti.
Considerato in diritto
1.1. - Il Tar Puglia dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 27 della legge Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1
(Disposizioni integrative e modifiche della legge regionale 31
dicembre 2007, n. 40 - Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia
e prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2008), per violazione dell'articolo 117, terzo comma,
della Costituzione.
1.2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilita' degli
interventi spiegati nel giudizio costituzionale da Sun system s.p.a.
e da Sun power one s.r.l.
Le due societa' non sono titolari di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio,
bensi' di un interesse di mero fatto.
Il giudizio a quo attiene a questioni inerenti la DIA relativa ad
un impianto eolico, mentre le intervenienti dichiarano di essere
operatori nel settore degli impianti fotovoltaici.
Neppure puo' sostenersi che le suddette societa' siano parti nel
giudizio a quo. E' vero che esse sono intervenute nel giudizio
amministrativo a quo, con atto notificato alle altre parti in causa
il 15 febbraio 2010: tale giudizio, pero', era stato dichiarato
sospeso per l'incidente di costituzionalita', con la stessa ordinanza
di rimessione depositata il 24 settembre 2009, sicche'
quell'intervento appare palesemente strumentale al proposito di far
valere le proprie ragioni nel giudizio di costituzionalita'.
Cio' non appare possibile per un duplice ordine di
considerazioni, rispettivamente attinenti al giudizio a quo ed al
giudizio costituzionale.
Sotto il primo profilo, puo' dirsi in generale che lo stato di
quiescenza processuale impedisce il compimento di qualsiasi atto,
salvo esigenze cautelari, che sarebbe affetto da nullita' e non
produttivo di effetti (Cass. n. 23836 del 2004; n. 4427 del 2004; n.
8939 del 1987).
Piu' specificamente, riguardo al processo amministrativo, l'art.
22 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali), richiamandosi alle norme di procedura
davanti al Consiglio di Stato (vedi gli artt. 38 e 39 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642, Regolamento per la procedura dinanzi
alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato), concede alle
parti interessate, cui la domanda di intervento sia stata notificata,
la facolta' di presentare memorie, istanze e documenti: segno che
sull'ammissibilita' dell'intervento deve istaurarsi il
contraddittorio, senza di che l'interveniente non puo' considerarsi
parte in giudizio, abilitata a spiegare attivita' difensive.
Sotto il secondo profilo, la giurisprudenza costituzionale
ammette, nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale,
l'intervento dei soggetti che sono parti in causa del giudizio a quo
al momento del deposito o della lettura in dibattimento
dell'ordinanza di rimessione (sentenze n. 62 del 1993 e n. 145 del
2002; ordinanza n. 251 del 2002). Cio' si evince innanzi tutto dalla
lettera dell'art. 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), il quale attribuisce la facolta' di costituirsi
dinanzi alla Corte alle parti destinatarie della notificazione
dell'ordinanza di rimessione ai sensi dell'art. 23: parti che pero'
sono soltanto quelle gia' costituite nel giudizio a quo. Inoltre, gli
artt. 23 e 25 della stessa legge n. 87 del 1953, nonche' gli artt. 2
e 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale - disponendo che l'ordinanza di rimessione deve essere
notificata alle parti del giudizio a quo, ove non sia stata letta in
dibattimento, che la regolarita' della notificazione deve essere
controllata dal Presidente della Corte prima di disporre la
pubblicazione dell'ordinanza sulla Gazzetta Ufficiale e che
dall'ultima notificazione decorre il termine (perentorio) di venti
giorni per la costituzione - regolano la costituzione delle parti
davanti alla Corte, e gli adempimenti connessi, in modo tale da
essere applicabili alle sole parti costituite nel giudizio a quo al
momento del deposito dell'ordinanza di rimessione. Il che rende
manifesta la voluntas legis di attribuire soltanto alle parti gia'
costituite nel giudizio a quo, al momento del deposito (o della
lettura in dibattimento dell'ordinanza), la legittimazione a
costituirsi dinanzi alla Corte costituzionale (sentenza n. 220 del
1988).
2.1. - La questione e' fondata.
2.2. - L'installazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili di energia e' regolata dalla norma statale di principio,
nella materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», di competenza concorrente (sentenze n. 282 del 2009;
nn. 194, 168 e 124 del 2010), di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003, il quale prevede, ai commi 3 e 4, una disciplina generale
caratterizzata da un procedimento che si conclude con il rilascio di
una autorizzazione unica. A tale disciplina fanno eccezione
determinati impianti che, se producono energia in misura inferiore a
quella indicata dalla tabella allegata allo stesso d.lgs. n. 387 del
2003, sono sottoposti alla disciplina della denuncia di inizio
attivita' (art. 12, comma 5). In particolare, la tabella distingue i
suddetti impianti in base alla tipologia di fonte che utilizzano
(eolica, soglia 60 kW, solare, soglia 20 kW, etc). Sempre l'indicato
art. 12, comma 5, prevede che «con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, e successive modificazioni, possono essere individuate
maggiori soglie di capacita' di generazione e caratteristiche dei
siti di installazione per i quali si procede con la medesima
disciplina della denuncia di inizio attivita'».
L'art. 27 della legge Regione Puglia n. 1 del 2008, prevede
l'applicazione della disciplina della DIA agli impianti di capacita'
di generazione fino a 1 MW per l'energia eolica. La norma, abrogata
dall'art. 6 della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31
(Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per
la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), resta
applicabile - come esattamente ha osservato il rimettente - alle
denunce, come quella oggetto del giudizio a quo, presentate fino a
trenta giorni prima della entrata in vigore di questa (art. 7 della
legge n. 31 del 2008).
L'art. 3 della stessa legge regionale sopravvenuta, che
analogamente prevedeva il regime semplificato della DIA per potenze
elettriche nominali superiori (fino a 1 MW) a quelle previste alla
tabella A allegata al d.lgs. n. 387 del 2003, e' stato, d'altro
canto, dichiarato illegittimo con sentenza n. 119 del 2010.
L'aumento della soglia di potenza per la quale, innalzando la
capacita' rispetto ai limiti di cui alla tabella A allegata al d.lgs.
n. 387 del 2003, la costruzione dell'impianto risulta subordinata a
procedure semplificate, e' stato ritenuto illegittimo, in quanto
maggiori soglie di capacita' di generazione e caratteristiche dei
siti di installazione, per i quali si proceda con diversa disciplina,
possono essere individuate solo con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza
unificata, senza che la Regione possa provvedervi autonomamente
(sentenze nn. 194, 124 e 119 del 2010).
Anche la norma censurata finisce per incidere sulla disciplina
amministrativa di impianti, costruiti nel territorio regionale,
destinati alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili,
per i quali l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, attesa la loro
capacita' di generazione superiore a determinati valori di soglia,
prevede un'autorizzazione unica, mirata al vaglio dei molteplici
interessi coinvolti.
L'art. 27 della legge Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1, va
dunque dichiarato anch'esso costituzionalmente illegittimo, per
l'ambito di applicabilita' che ancora conserva.
La pronuncia di illegittimita' deve essere limitata alla lettera
b) del comma 1 dell'art. 27, che riguarda propriamente gli impianti
eolici, essendo solo questa oggetto del giudizio a quo.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili gli interventi della Sun system s.p.a. e
della Sun power one s.r.l. ;
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 27, comma 1,
lettera b) della legge Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1
(Disposizioni integrative e modifiche della legge regionale 31
dicembre 2007, n. 40 - Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia
e prima variazione al bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2008).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2010.
Il Presidente: De Siervo
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 22 dicembre 2010.
Il cancelliere: Fruscella