N. 165 SENTENZA 9 - 12 maggio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Attribuzione al Governo, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa con le Regioni e le Province autonome interessate, del potere di individuare gli interventi urgenti e indifferibili che rivestano carattere strategico nazionale - Ricorso della Regione Puglia - Intervenuta adozione, successivamente alla notifica del ricorso, degli atti di intesa per l'individuazione dei suddetti interventi e per la ratifica delle nomine dei commissari straordinari incaricati della relativa realizzazione - Eccepita inammissibilita' del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse - Reiezione. - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui introduce i commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, artt. 70, 76, 77, 117, 118 e 120. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Ricorso delle Regioni Toscana e Puglia e della Provincia autonoma di Trento - Preliminare individuazione dell'ambito di pertinenza delle norme impugnate - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza legislativa concorrente "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia". - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui introduce i commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, artt. 70, 76, 77, 117, 118 e 120; legge 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 1), 5), 6), 13), 17), 19) e 22), 9, numeri 9) e 10), 14, primo comma, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Preliminare individuazione dei parametri costituzionali - Estensione alla Provincia ricorrente, in quanto piu' favorevole alle ragioni dell'autonomia, della disciplina dettata dagli artt. 117 e 118 Cost. per le Regioni a statuto ordinario. - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui introduce i commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, artt. 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 1), 5), 6), 13), 17), 19) e 22), 9, numeri 9) e 10), 14, primo comma, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Realizzazione degli interventi urgenti e indifferibili in regime di cooperazione funzionale e organizzativa tra commissari straordinari del Governo e le Regioni e Province autonome interessate - Ricorso della Provincia autonoma di Trento e della Regione Puglia - Ritenuta violazione delle competenze legislative e amministrative concernenti la realizzazione degli interventi - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 2, primo periodo, dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, artt. 70, 76, 77, 117, 118 e 120; legge 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 1), 5), 6), 13), 17), 19) e 22), 9, numeri 9) e 10), 14, primo comma, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Attribuzione ai commissari straordinari del Governo del potere sostitutivo riguardante gli interventi urgenti e indifferibili che rivestano carattere strategico nazionale, in caso di inerzia delle amministrazioni pubbliche (Regioni ed enti locali) che non abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o quelli piu' brevi occorrenti all'autorizzazione ed effettiva realizzazione degli interventi stessi - Omessa previsione dei presupposti sostanziali e delle procedure richieste per l'esercizio del potere sostitutivo statale - Conseguente violazione della previsione costituzionale concernente il potere sostitutivo dello Stato - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli ulteriori profili. - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 2, terzo periodo, dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, art. 120; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8 [Costituzione, artt. 70, 76, 77, 117 e 118; legge 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 8, numeri 1), 5), 6), 13), 17), 19) e 22), 9, numeri 9) e 10), 14, primo comma, e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4]. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Nomina con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, dei commissari straordinari del Governo per la realizzazione degli interventi urgenti e indifferibili - Ricorso delle Regioni Toscana e Puglia e della Provincia autonoma di Trento - Ritenuta violazione delle competenze legislative e amministrative concernenti la realizzazione degli interventi - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 3 dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, artt. 117 e 118; legge 18 ottobre 2001, n. 3; Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, art. 16; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4. Energia - Misure urgenti in materia di energia - Potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento dell'intesa, esercitabile «decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il Governo e la Regione o la Provincia autonoma interessata» - Omessa previsione di idonea articolazione procedurale a carattere paritario tra Stato e Regione per il superamento concordato del dissenso nell'ipotesi di attrazione in sussidiarieta' di materie rientranti nella competenza legislativa concorrente - Conseguente violazione del principio di leale collaborazione -Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.l. 8 luglio 2010, n. 105 (convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129), art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 4 dell'art. 4 del d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102). - Costituzione, artt. 117, 118 e 120.(GU n.21 del 18-5-2011 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti in materia di
energia), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 13 agosto 2010, n. 129, promossi dalla Regione
Toscana, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Puglia
con ricorsi notificati il 13, il 18 e il 15 ottobre 2010, depositati
in cancelleria il 15, il 20 ed il 22 ottobre 2010 ed iscritti
rispettivamente ai nn. 109, 112 e 115 del registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana, Marcello
Cecchetti per la Regione Puglia, Giandomenico Falcon per la Provincia
autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 ottobre 2010 e depositato il
successivo 15 ottobre (reg. ric. n. 109 del 2010), la Regione Toscana
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti in
materia di energia), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 13 agosto 2010, n. 129, nella parte
in cui introduce i commi 3 e 4 dell'art. 4 del decreto-legge 1 luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 3 agosto 2009, n. 102.
Le questioni sono prospettate per violazione degli artt. 117, 118
e 120 della Costituzione e del principio di leale collaborazione.
1.1. - La disposizione censurata, nel testo risultante dalla
conversione del decreto in legge, stabilisce: «A seguito ed in
esecuzione della sentenza della Corte costituzionale 17 giugno 2010,
n. 215, i primi quattro commi dell'articolo 4 del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, sono sostituiti dai seguenti:
«1. Su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con
il Ministro per la semplificazione normativa, il Consiglio dei
ministri individua, d'intesa con le regioni e le province autonome
interessate, gli interventi urgenti ed indifferibili, connessi alla
trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e
delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale,
anche in relazione alla possibile insorgenza di situazioni di
emergenza, ovvero per i quali ricorrono particolari ragioni di
urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico, e che devono
pertanto essere effettuati con mezzi e poteri straordinari.
2. Gli interventi di cui al comma 1 sono realizzati in regime di
cooperazione funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari
del Governo, nominati ai sensi del comma 3, e le regioni e province
autonome interessate. Con le intese di cui al comma 1, sono definiti
i criteri per l'esercizio della cooperazione funzionale ed
organizzativa tra commissari straordinari, regioni e province
autonome per l'esercizio dei compiti di cui al presente articolo;
tali criteri possono contemplare anche il coinvolgimento di soggetti
privati nell'attuazione degli interventi e nel relativo
finanziamento, purche' ne siano assicurate l'effettivita' e
l'entita'. Ciascun commissario, sentiti gli enti locali interessati,
emana gli atti e i provvedimenti, nonche' cura tutte le attivita', di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli piu' brevi, comunque non
inferiori alla meta', eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie.
3. Per la realizzazione degli interventi ai sensi del comma 2,
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sono nominati uno o piu' commissari
straordinari del Governo. Il medesimo decreto determina i compiti del
commissario e i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per
la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti. Lo
stesso decreto, senza che cio' comporti nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica, individua altresi' le dotazioni di
mezzi e di personale, nonche' le strutture anche di concessionari di
cui puo' avvalersi il commissario, cui si applica l'articolo
2-quinquies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 marzo 2010, n. 41, anche ai fini dei
relativi oneri. L'incarico e' conferito per il tempo indicato nel
decreto di nomina, salvo proroga o revoca. Le nomine di cui al
presente comma sono considerate a ogni effetto cariche presso
istituzioni che svolgono compiti di alta amministrazione e del
conferimento dell'incarico e' data notizia nella Gazzetta Ufficiale.
4. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa di cui al comma
1, decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il
Governo e la regione o la provincia autonoma interessata per il
raggiungimento dell'intesa, il Governo puo' individuare gli
interventi di cui al comma 1, dichiararne l'urgenza e
l'indifferibilita' nonche' definire i criteri di cui al secondo
periodo del comma 2, anche a prescindere dall'intesa, con
deliberazione motivata del Consiglio dei ministri cui sia stato
invitato a partecipare il Presidente della regione o della provincia
autonoma interessata. In tal caso il commissario del Governo,
nominato con le procedure di cui al comma 3, da' impulso agli
interventi, se indispensabile, avvalendosi, oltre che delle procedure
di cui al terzo periodo del comma 2, di:
a) poteri straordinari di sostituzione e di deroga di cui
all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2;
b) mezzi e risorse finanziarie pubbliche gia' previste a
legislazione vigente; in ogni caso l'apporto finanziario dei soggetti
privati deve essere proporzionato alle risorse pubbliche
utilizzate"».
1.2. - Preliminarmente, la ricorrente sottolinea come la
disposizione impugnata intervenga nella materia della produzione,
trasmissione e distribuzione dell'energia, anche sulla base di quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 215 del 2010,
con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale del
precedente testo dell'art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 78 del
2009.
La Regione Toscana ricorda altresi' che siffatta materia e'
rimessa alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle
Regioni e che quindi lo Stato puo' allocare a se' la titolarita' di
funzioni amministrative, ai sensi dell'art. 118 Cost., dettando pure
la relativa disciplina legislativa, solo a condizione di prevedere
un'intesa con le Regioni, a salvaguardia delle loro attribuzioni.
Ad avviso della difesa regionale, la nuova formulazione dell'art.
4 del d.l. n. 78 del 2009, operata dall'impugnato art. 1, comma 1,
del d.l. n. 105 del 2010, risulta maggiormente lesiva delle
competenze regionali rispetto a quella originaria, gia' dichiarata
illegittima con la sentenza citata.
1.3. - Quanto alle singole censure, la ricorrente ritiene che il
nuovo comma 3 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 violi gli artt. 117
e 118 Cost., ed il principio di leale collaborazione.
In particolare, e' contestata la previsione secondo cui i compiti
del commissario straordinario del Governo sono stabiliti con il
decreto di nomina dello stesso commissario. In questo modo, il
Governo sarebbe autorizzato a predeterminare, in via unilaterale, i
compiti del commissario e quindi, almeno in parte, il contenuto
dell'intesa con le Regioni interessate, cosi' svuotando di
significato l'intesa medesima.
1.4. - La ricorrente impugna anche il nuovo comma 4 dell'art. 4
del d.l. n. 78 del 2009, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost.,
ed al principio di leale collaborazione.
1.4.1. - La Regione Toscana evidenzia come la norma impugnata
consenta al Governo - in caso di mancato raggiungimento dell'intesa
entro il termine di trenta giorni dalla convocazione del primo
incontro - di agire in via unilaterale.
Al riguardo, la difesa regionale rileva innanzitutto l'assoluta
illegittimita' della previsione del termine indicato. In particolare,
l'individuazione del dies a quo nella data di convocazione della
riunione, anziche' in quella di effettivo svolgimento della stessa,
renderebbe pressoche' impossibile il raggiungimento dell'intesa nei
trenta giorni stabiliti. L'entita' del periodo intercorrente tra la
convocazione dell'incontro ed il relativo svolgimento potrebbe
infatti determinare una riduzione, anche notevole, dei tempi che
consentono ad ogni singola Regione di partecipare in modo consapevole
alla trattativa.
1.4.2. - Peraltro, il nuovo comma 4 dell'art. 4 del d.l. n. 78
del 2009 - nella parte in cui consente, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa, l'azione unilaterale del Governo sia per
l'individuazione degli interventi da realizzare, sia per la
determinazione dei criteri disciplinanti la cooperazione fra il
commissario straordinario e la Regione interessata - finirebbe per
vanificare il carattere «forte» dell'intesa, rendendola soltanto
eventuale e, comunque, sminuendo il potere decisionale della Regione
stessa.
In proposito, la ricorrente richiama la sentenza n. 6 del 2004
della Corte costituzionale, con la quale, proprio in riferimento alla
materia dell'energia, e' stata riconosciuta la natura "forte"
dell'intesa con le Regioni, stante l'indubbio impatto che un impianto
energetico provoca su molteplici ambiti materiali rimessi alla
competenza, concorrente o residuale, delle Regioni medesime, fra i
quali la tutela della salute, il governo del territorio, il turismo e
la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (sono richiamate
le sentenze n. 383 del 2005 e n. 303 del 2003).
1.4.3. - Il comma 4 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, come
riformulato dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, e'
impugnato dalla Regione Toscana, rispetto agli stessi parametri
costituzionali, anche per un ulteriore profilo.
La ricorrente contesta la previsione secondo cui, in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa, l'azione del commissario
straordinario del Governo si svolge in base alle «procedure di cui al
terzo periodo del comma 2», in virtu' del quale «Ciascun commissario,
sentiti gli enti locali interessati, emana gli atti e i
provvedimenti, nonche' cura tutte le attivita', di competenza delle
amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini
previsti dalla legge o quelli piu' brevi, comunque non inferiori alla
meta', eventualmente fissati in deroga dallo stesso commissario,
occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli
interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie».
Secondo la difesa regionale, la norma impugnata consentirebbe
un'azione governativa unilaterale senza alcun coinvolgimento delle
Regioni. A cio' va aggiunto che lo stesso comma 4 dell'art. 4
autorizza anche l'esercizio, da parte del commissario del Governo,
dei poteri straordinari di sostituzione e deroga di cui all'articolo
20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 28 gennaio 2009, n. 2.
Da quest'ultimo inciso deriverebbe un ulteriore profilo di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105
del 2010, nella parte in cui modifica il comma 4 dell'art. 4 del d.l.
n. 78 del 2009, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., e del
principio di leale collaborazione.
1.4.4. - Infine, la ricorrente impugna il nuovo comma 4 dell'art.
4 per violazione dell'art. 120 Cost., in quanto sarebbe previsto un
potere sostitutivo straordinario del Governo al di fuori dei limiti
indicati dall'art. 120 Cost., in base al quale e' necessario il
previo verificarsi di un inadempimento dell'ente sostituito rispetto
ad un'attivita' ad esso imposta come obbligatoria. Tale, pero', non
potrebbe essere considerato il raggiungimento dell'intesa prevista
per l'esercizio di una funzione amministrativa da parte dello Stato,
a seguito di «chiamata in sussidiarieta'». E' richiamata in proposito
la sentenza n. 278 del 2010 della Corte costituzionale.
2. - Con ricorso notificato il 18 ottobre 2010 e depositato il
successivo 20 ottobre (reg. ric. n. 112 del 2010), la Provincia
autonoma di Trento ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 129 del 2010, nella parte in cui introduce i commi 2, 3 e 4
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 102 del 2009.
Le questioni sono prospettate per violazione degli artt. 8,
numeri 1), 5), 6), 13), 17), 19) e 22), 9, numeri 9) e 10), 14, primo
comma, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige); delle relative norme di attuazione recate
dal d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), e dal d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia); degli artt. 97, 117, 118 e 120 Cost., in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), ed in particolare
degli artt. 2 e 4; dei principi di leale collaborazione, di
ragionevolezza e di adeguatezza.
2.1. - Preliminarmente, la difesa provinciale ricorda come
l'odierna impugnazione costituisca il seguito di quella proposta
dalla medesima Provincia avverso il testo originario dell'art. 4 del
d.l. n. 78 del 2009, nei confronti del quale erano state prospettate
plurime censure di incostituzionalita'. La Corte costituzionale, con
la sentenza n. 215 del 2010, ha ritenuto che le norme impugnate
violassero i canoni di pertinenza e proporzionalita', richiesti al
fine di consentire l'attrazione allo Stato di funzioni di competenza
delle Regioni, ed ha pertanto dichiarato assorbite le ulteriori
censure.
Ad avviso della Provincia ricorrente, l'art. 1, comma 1, del d.l.
n. 105 del 2010, pur recando in premessa la formula «a seguito ed in
esecuzione della sentenza della Corte costituzionale 17 giugno 2010,
n. 215», riprodurrebbe sotto diversi profili i medesimi vizi di
legittimita' costituzionale della precedente disciplina,
aggiungendone, anzi, altri.
La stessa Provincia ritiene, in particolare, che soltanto il
nuovo testo del comma 1 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 sia
«migliorativo» rispetto al precedente. La norma de qua richiede,
infatti, l'intesa con le Regioni e le Province autonome anche per gli
interventi connessi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia, anziche' solo per quelli relativi alla produzione, come
era stabilito nel testo dichiarato illegittimo con la sentenza n. 215
del 2010; inoltre, il detto comma 1 restringe il proprio ambito di
operativita' agli interventi «urgenti ed indifferibili» e che abbiano
«carattere strategico nazionale».
In relazione alla disposizione appena citata, la ricorrente
precisa che gli interventi ivi previsti devono ritenersi diversi
rispetto a quelli che rientrano nella propria competenza statutaria,
come definita dal d.P.R. n. 235 del 1977. Solo in riferimento a
questi ulteriori interventi si estenderebbe la competenza legislativa
concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (art. 117, terzo comma, Cost.), in quanto
recante competenze maggiori rispetto a quelle gia' attribuite dallo
statuto speciale. Cosi' inteso, il nuovo comma 1 dell'art. 4 del d.l.
n. 78 del 2009 non forma oggetto della impugnazione provinciale.
La ricorrente illustra poi il contenuto delle disposizioni di cui
ai commi 2, 3 e 4 del nuovo art. 4, svolgendo sintetiche
considerazioni su ciascuna di esse.
In particolare, il comma 2 attribuirebbe direttamente ad organi
statali - a prescindere dall'intesa prevista dal comma 1 per
l'individuazione degli interventi - compiti e funzioni in materie di
competenza provinciale; inoltre, introdurrebbe un potere sostitutivo
dei commissari straordinari del Governo, i quali possono emanare gli
atti e i provvedimenti, nonche' curare tutte le attivita' di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli piu' brevi, eventualmente
fissati in deroga dallo stesso commissario.
Anche il comma 3 sarebbe lesivo delle competenze della ricorrente
in quanto attribuirebbe ai commissari compiti amministrativi in
materie provinciali.
Infine, il nuovo comma 4 - il cui contenuto non trova
corrispondenza nelle norme dichiarate illegittime con la sentenza n.
215 del 2010 - costituirebbe una «ulteriore e gravissima invasione»
delle prerogative costituzionali della Provincia autonoma, poiche'
vanificherebbe sostanzialmente la necessita' dell'intesa prevista dal
comma 1.
2.2. - La difesa provinciale si sofferma quindi sulle competenze
statutarie che sarebbero violate.
2.2.1. - La ricorrente sottolinea come lo statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. n. 670 del 1972)
attribuisca alle Province autonome la potesta' legislativa esclusiva
- e la correlata potesta' amministrativa (art. 16) - in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali» (art. 8, n. 1), di
«urbanistica e piani regolatori» (art. 8, n. 5), di «tutela del
paesaggio» (art. 8, n. 6), di «opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamita' pubbliche» (art. 8, n. 13), di «lavori
pubblici di interesse provinciale» (art. 8, n. 17), di «assunzione
diretta di servizi pubblici» (art. 8, n. 19), di «espropriazione per
pubblica utilita'» (art. 8, n. 22).
Inoltre, l'art. 9, n. 9), dello statuto speciale attribuisce alle
Province autonome la competenza legislativa concorrente in materia di
«utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a
scopo idroelettrico»; ed ancora, l'art. 14, primo comma, prevede il
parere obbligatorio della Provincia «per le concessioni in materia di
comunicazioni e trasporti riguardanti linee che attraversano il
territorio provinciale».
2.2.2. - L'assetto statutario delle competenze e' ulteriormente
definito dalle relative norme di attuazione, fra le quali la
ricorrente richiama il d.P.R. n. 381 del 1974, in materia di
urbanistica e di opere pubbliche, ed il d.P.R. n. 235 del 1977, in
materia di energia.
In particolare, la difesa provinciale evidenzia come l'art. 01 di
quest'ultimo decreto disponga il trasferimento alle Province autonome
delle «funzioni in materia di energia esercitate sia direttamente
dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di
enti e istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale»;
lo stesso articolo, al comma 2, precisa che «le funzioni relative
alla materia "energia" di cui al comma 1 concernono le attivita' di
ricerca, produzione, stoccaggio, conservazione, trasporto e
distribuzione di qualunque forma di energia».
Il comma 3 del citato art. 01 elenca una serie di funzioni e di
compiti riservati allo Stato, tra i quali rilevano «la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da
fonti convenzionali di potenza superiore a 300 MW termici nonche' le
reti per il trasporto dell'energia elettrica costituenti la rete di
trasmissione nazionale con tensione superiore a 150 KV, l'emanazione
delle relative norme tecniche e le reti di livello nazionale di
gasdotti con pressione di esercizio superiore a 40 bar e oleodotti»
(lettera c).
Il comma 4 prevede poi il parere obbligatorio della Provincia
autonoma (ex art. 14, primo comma, dello statuto speciale) per gli
interventi relativi alle funzioni di cui alla lettera c) del comma 3,
«anche con riferimento alla rete di trasmissione nazionale
dell'energia elettrica».
Il parere obbligatorio di cui sopra e' richiamato anche dall'art.
9 del d.P.R. n. 235 del 1977, «per quanto concerne il territorio
delle province autonome riguardo lo sviluppo della rete di
trasmissione nazionale».
Inoltre, l'art. 1-bis, comma 1, del d.P.R. n. 235 del 1977
attribuisce alla Province autonome «l'esercizio delle funzioni gia'
esercitate dallo Stato in materia di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico». Il successivo comma 2, in relazione alla disposizione
appena citata, stabilisce che «con legge provinciale, nel rispetto
degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario e degli accordi
internazionali, dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione,
nonche' dei principi fondamentali delle leggi dello Stato, sono
disciplinate le grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico».
Infine, la difesa provinciale richiama il contenuto dell'art. 15
del d.P.R. n. 235 del 1977, secondo cui «non si applicano nel
territorio delle province di Trento e di Bolzano le disposizioni di
legge incompatibili con quanto disposto dal presente decreto».
2.2.3. - La ricorrente sottolinea altresi' come l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992 escluda la diretta applicazione della
normativa statale nelle materie di competenza provinciale. A sua
volta, l'art. 4 del medesimo decreto stabilisce che «nelle materie di
competenza propria della regione o delle province autonome la legge
non puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione».
2.2.4. - Da ultimo, la difesa provinciale richiama la competenza
legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., applicabile alla Provincia autonoma solo per le parti
in cui prevede «forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
attribuite» (art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001). Al riguardo,
e' richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 383 del 2005,
secondo cui la Provincia autonoma, dopo la riforma costituzionale del
2001, e' titolare, nell'ambito de quo, di competenze legislative ed
amministrative piu' ampie di quelle gia' assicurate dallo statuto
speciale.
La difesa provinciale conclude sul punto rilevando l'esistenza,
nella materia dell'energia, di «un doppio strato o livello» di
competenze della Provincia autonoma: da un lato, quelle statutarie,
dall'altro, le competenze nuove ed aggiuntive previste nel Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, come modificato dalla legge
cost. n. 3 del 2001.
2.3. - Nel merito, la Provincia autonoma di Trento impugna
anzitutto il primo periodo del nuovo comma 2 dell'art. 4 del d.l. n.
78 del 2009, introdotto dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105 del
2010.
2.3.1. - Qualora la disposizione censurata venga riferita anche
alle funzioni spettanti alla Provincia in base allo statuto speciale
ed all'art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977, la ricorrente ne sostiene
l'illegittimita' costituzionale nella parte in cui prevede che gli
interventi indicati al comma 1 «sono realizzati in regime di
cooperazione funzionale ed organizzativa» tra commissari straordinari
del Governo, Regioni e Province autonome interessate.
La difesa provinciale precisa come non sia preclusa una diversa
interpretazione della disposizione censurata, volta a fare salvo
quanto previsto dallo statuto e dalle relative norme di attuazione;
se pero' cosi' non fosse, secondo la ricorrente il comma 2 sarebbe
illegittimo per violazione degli artt. 8, numeri 5), 6), 17), 19) e
22), e 16 dello statuto speciale.
La norma impugnata violerebbe inoltre l'art. 01 del d.P.R. n. 235
del 1977, che prevede la competenza statale solo per certi impianti e
reti, e l'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992.
Ad avviso della Provincia autonoma, la competenza statale non
potrebbe giustificarsi in virtu' del richiamo alle «particolari
ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico» o
alla «possibile insorgenza di situazioni di emergenza» o, ancora, al
fatto che siffatti interventi devono essere effettuati «con mezzi e
poteri straordinari».
Inoltre, le disposizioni introdotte dall'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 105 del 2010 non sono accompagnate dalla previsione di alcun
finanziamento che renda possibili le opere, per la cui realizzazione
le uniche risorse disponibili sono quelle gia' previste dalle leggi
vigenti (art. 4, comma 4, del d.l. n. 78 del 2009).
Per questo verso, la norma impugnata incorrerebbe negli stessi
vizi per i quali e' stato dichiarato incostituzionale il precedente
testo dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009. Secondo la difesa
provinciale, infatti, anche nel testo vigente, oggetto dell'odierna
impugnazione, il finanziamento delle opere in esame continuerebbe a
dipendere dalla disponibilita' di risorse private (per definizione,
non garantita), con la conseguenza di smentire l'asserita urgenza
degli interventi previsti.
2.3.2. - Ad avviso della ricorrente, la norma di cui al comma 2
del nuovo art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 sarebbe illegittima anche se
riferita a funzioni diverse da quelle trasferite alla Provincia
dall'art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977. In ogni caso - si sottolinea
- resterebbe fermo il parere obbligatorio della Provincia autonoma su
queste opere, ai sensi dell'art. 14, primo comma, dello statuto
speciale.
L'illegittimita' costituzionale della norma impugnata
discenderebbe dall'asserita attribuzione ad organi statali di compiti
amministrativi in materie di competenza concorrente. La Provincia
autonoma non contesta, invero, che le opere strategiche, in virtu'
del principio di sussidiarieta', siano individuate dallo Stato
d'intesa con le Regioni e le Province interessate, ma ritiene che da
cio' non possa derivare «la cogestione con organismi statali che non
esprimono affatto - come e' proprio delle funzioni attratte in
sussidiarieta' - un livello territoriale superiore e piu'
comprensivo».
Pertanto, la prevista «cooperazione funzionale ed organizzativa»
si tradurrebbe in un meccanismo di interferenza, tanto piu' grave in
quanto i compiti assegnati al commissario del Governo sono
unilateralmente decisi dal Consiglio dei ministri.
La difesa provinciale osserva altresi' che il principio di
sussidiarieta' ha gia' trovato applicazione nella materia
dell'energia, giustificando l'attribuzione ad organi statali di
determinate funzioni amministrative, in virtu' di esigenze di
carattere unitario. Cio' sarebbe avvenuto con l'art. 29 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), e con la
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia).
La norma impugnata, pertanto, violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost.
Sarebbe inoltre violato il principio di buon andamento previsto
dall'art. 97, primo comma, Cost., in quanto il «meccanismo di
interferenza» costituirebbe «un fattore di incertezza nella
imputazione delle funzioni e delle connesse responsabilita'».
Secondo la Provincia autonoma, la portata lesiva della norma
censurata non verrebbe meno per la previsione, recata dal secondo
periodo del comma 2 dell'art. 4, in virtu' della quale i criteri per
l'esercizio della cooperazione funzionale ed organizzativa sono
definiti dalle intese di cui al comma 1 dello stesso art. 4. Infatti,
la definizione con un'intesa dei criteri indicati non eliminerebbe
quella cogestione, prevista nel comma 2, che sarebbe priva di «una
giustificazione costituzionale»; inoltre, la stessa necessita'
dell'intesa sarebbe vanificata da quanto stabilito nel successivo
comma 4.
2.4. - La ricorrente censura anche il terzo periodo del nuovo
comma 2 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, introdotto dall'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, in quanto sarebbe previsto un
potere sostitutivo statale riguardante tutti gli atti, di competenza
della Provincia e degli enti locali, occorrenti all'autorizzazione e
all'effettiva realizzazione degli interventi.
2.4.1. - In particolare, la difesa provinciale ritiene che la
norma impugnata - qualora si riferisca anche alle competenze
statutarie della Provincia autonoma - sia illegittima perche'
attributiva di un potere sostitutivo statale al di fuori dei casi in
cui esso e' previsto dalle norme statutarie e di attuazione (artt. 5
e 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 - Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616), con conseguente lesione delle competenze
provinciali e degli enti locali nelle materie dell'energia, della
sanita' e dell'urbanistica (artt. 8, numeri 5, 6, 13, 17, 19 e 22, 9,
numeri 9 e 10, e 16 del d.P.R. n. 670 del 1972, e delle relative
norme di attuazione, fra le quali, l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del
1992).
2.4.2. - La norma di cui al terzo periodo del nuovo comma 2
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 sarebbe illegittima anche se
riferita alle sole funzioni acquisite dalla Provincia in virtu' del
nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, in quanto
sarebbe previsto un potere sostitutivo statale al di fuori dei casi
in cui esso e' esercitabile ai sensi del dettato costituzionale.
In proposito, la ricorrente sostiene che la norma denunciata
(recante, a suo dire, una sostituzione «ordinaria», diversa da quella
di cui all'art. 120 Cost.) non soddisfi «ben tre dei quattro
requisiti» individuati dalla Corte costituzionale, a partire dalla
sentenza n. 43 del 2004.
In primo luogo, la competenza sostitutiva non sarebbe attribuita
ad un organo politico di livello superiore, ma ad uno meramente
tecnico, costituito ad hoc e non legittimato a sostituirsi agli
organi titolari delle competenze, ne' a valutare le ragioni di un
possibile ritardo, la necessita' e l'opportunita' dell'atto da
compiere. Al riguardo, non varrebbe eccepire che il commissario e'
nominato dal Governo; non si tratta, infatti, di un commissario ad
acta nominato a fronte di una specifica inerzia regionale o
provinciale, ma di un organo avente competenza generale, abilitato a
svolgere le valutazioni riservate alla sede politica.
In secondo luogo, la sostituzione non sarebbe limitata agli atti
obbligatori, i soli per i quali e' possibile la sostituzione
ordinaria.
Infine, non sarebbero previste idonee garanzie procedimentali ne'
per le Regioni e per le Province autonome, ne' per gli enti locali.
Di qui la violazione degli artt. 117, terzo comma, 118 e 120 Cost.
2.4.2.1. - La norma impugnata risulterebbe illegittima anche con
riferimento al principio di leale collaborazione, poiche' non prevede
l'intesa con la Provincia autonoma per l'assunzione dei provvedimenti
relativi all'autorizzazione e alla realizzazione degli interventi di
cui al comma 1 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009. Sul punto, la
ricorrente ritiene incomprensibili le ragioni per le quali il periodo
impugnato prevede il coinvolgimento degli enti locali e non quello
delle Regioni, titolari di competenze legislative e amministrative
nelle materie dell'energia e del governo del territorio, e
interessate alla realizzazione di interventi che prescindono
dall'ambito comunale.
2.4.3. - Infine, la Provincia autonoma censura il terzo periodo
del citato comma 2 dell'art. 4, nella parte in cui consente al
commissario di abbreviare i termini previsti dalla legge, che devono
essere rispettati dalle amministrazioni pubbliche, «per violazione
delle norme statutarie, di attuazione e del Titolo V sopra citate».
Secondo la ricorrente, il periodo impugnato inciderebbe
«potenzialmente su leggi provinciali» e pregiudicherebbe «la
possibilita' di esercizio della funzione amministrativa della stessa
Provincia o dei Comuni», con conseguente lesione delle competenze
legislative provinciali in materia di energia, di sanita' e di
urbanistica.
2.5. - La Provincia autonoma di Trento impugna, inoltre, il nuovo
comma 3 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, introdotto dall'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 105 del 2010.
2.5.1. - La disposizione impugnata - qualora dovesse riferirsi
anche alle competenze provinciali statutarie - violerebbe, alla
stregua del gia' esaminato comma 2, l'art. 16 dello statuto speciale,
l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992 ed il d.P.R. n. 235 del 1977. Si
tratterebbe, infatti, di una «illegittima intestazione ad organi
statali di poteri amministrativi in materia di competenza
provinciale, al di fuori delle ipotesi previste dallo statuto e dalle
norme di attuazione».
2.5.2. - La stessa disposizione sarebbe illegittima pure
nell'ipotesi in cui si ritenesse che la nomina dei commissari si
riferisca solo alle maggiori funzioni spettanti nella materia della
produzione, distribuzione e trasporto dell'energia, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. In tal caso, infatti - pur
ammettendo che la dimensione strategica ed il carattere urgente degli
interventi giustifichino l'individuazione al livello statale - non
sarebbe comprensibile la ragione per cui la realizzazione delle opere
di cui al comma 1 debba essere affidata ad organi statali.
In proposito, la ricorrente ritiene che valgano gli stessi
argomenti gia' esposti in riferimento al regime di forzosa cogestione
degli interventi, stabilito dal comma 2. Sarebbero pertanto
illegittimi gli ulteriori poteri amministrativi statali, previsti
dalla norma impugnata, in materia di competenza regionale (energia e
governo del territorio), per violazione degli artt. 117, terzo comma,
e 118, primo e secondo comma, Cost.
2.5.3. - In subordine, qualora la Corte costituzionale dovesse
escludere l'illegittimita' della norma relativa alla nomina dei
commissari, «in forza di una inedita accezione del principio di
sussidiarieta'», permarrebbe in ogni caso l'incostituzionalita' della
norma in esame, dato che la stessa non prevede l'intesa con la
Regione o Provincia autonoma interessata per la nomina dei commissari
e per la definizione dei loro compiti.
La ricorrente ritiene che la nuova disposizione sia sul punto
«peggiorativa» rispetto al testo caducato con la sentenza n. 215 del
2010. Secondo quest'ultimo (comma 2 del previgente art. 4), infatti,
la nomina dei commissari era deliberata dal Consiglio dei ministri
«con le stesse modalita' di cui al comma 1 del presente articolo»,
cioe' d'intesa con le Regioni o con le Province autonome, sia pure
limitatamente alla produzione di energia.
La necessita' dell'intesa emergerebbe chiaramente dall'esame
della giurisprudenza costituzionale, la quale, a partire dalla
sentenza n. 303 del 2003, ha affermato che il principio di
sussidiarieta' consente alla legge statale di intervenire in materie
di competenza regionale solo a condizione che l'alterazione del
riparto ordinario di competenze sia accompagnata dalla previsione di
un'intesa tra lo Stato e la Regione o Provincia autonoma interessata
per la gestione amministrativa degli interventi territorialmente
localizzati.
Alla luce di quanto detto la norma di cui al comma 3 sarebbe
illegittima per violazione del principio di leale collaborazione,
«collegato al riparto» di cui agli artt. 117, terzo comma, e 118,
primo comma, Cost.
2.6. - E', inoltre, censurato il primo periodo del nuovo comma 4
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, introdotto dall'art. 1, comma 1,
del d.l. n. 105 del 2010.
2.6.1. - Nel merito, la ricorrente sottolinea come la
formulazione della disposizione impugnata renda evidente il carattere
debole, anzi «debolissimo» dell'intesa prevista dal comma 1 del
medesimo art. 4, in quanto l'intervento statale potrebbe prescindere
dal concreto svolgimento di una trattativa fra Stato e Provincia; da
cio' deriverebbe la palese incostituzionalita' della norma impugnata
per violazione del principio di leale collaborazione.
2.6.2. - La difesa provinciale ritiene, pero', che il «vizio
maggiore» stia «a monte» e consista nella possibilita' per lo Stato
di procedere unilateralmente. Tale previsione sarebbe, infatti,
lesiva delle competenze provinciali indicate in precedenza (artt. 8,
9, 14, primo comma, e 16 dello statuto speciale e relative norme di
attuazione; artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in combinato
disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001) e del
principio di leale collaborazione.
In proposito, la ricorrente rileva come la «stessa logica del
nuovo Titolo V» della Parte seconda della Costituzione (che,
comunque, non potrebbe valere per le funzioni previste dallo statuto
speciale) imponga un'intesa «forte» con la Regione o Provincia
autonoma interessata, nel caso in cui la legge statale attribuisca,
per ragioni di esercizio unitario, ad un organo dello Stato una
funzione amministrativa in una materia di competenza regionale o
provinciale (sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale
n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del
2004, n. 303 del 2003). Ne' la mancata previsione di un'intesa
"forte" potrebbe essere surrogata dalla partecipazione dei Presidenti
delle Regioni o delle Province autonome interessate alla seduta del
Consiglio dei ministri.
La difesa provinciale esclude, altresi', che il censurato comma 4
possa «giustificarsi» per l'urgenza degli interventi o per il loro
carattere strategico nazionale. Al riguardo, sono nuovamente
richiamate le sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004, nelle quali
la Corte costituzionale, affermando la necessita' di rispettare il
principio di leale collaborazione, avrebbe precisato come non assuma
rilievo la dimensione nazionale degli interventi da realizzare, dato
l'esplicito riferimento alla stessa dimensione, contenuto nella
denominazione della materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.6.3. - Anche con riguardo alle funzioni aventi fondamento
statutario (previste dal d.P.R. n. 235 del 1977), la norma impugnata
sarebbe illegittima, per violazione dell'art. 2, comma 5, del d.lgs.
n. 266 del 1992, il quale stabilisce le modalita' con cui lo Stato
puo' intervenire per fronteggiare situazioni di urgenza.
2.7. - La Provincia autonoma di Trento impugna, inoltre, il
secondo periodo del nuovo comma 4 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del
2009, per contrasto con il principio di leale collaborazione, poiche'
l'intesa rappresenta «un atto ad alta discrezionalita'», che non puo'
essere «coartato» minacciando l'applicazione di norme che prevedono
poteri straordinari del commissario del Governo. La legge statale
puo' prevedere conseguenze qualora l'intesa non venga raggiunta ma
sempre nel rispetto dei principi di ragionevolezza e leale
collaborazione. Nel caso di specie, questi principi sarebbero
violati, con conseguente lesione delle competenze provinciali nella
materia dell'energia. Infatti, aggiunge la ricorrente, i poteri
sostitutivi e quelli di deroga del commissario devono essere previsti
- nel rispetto delle norme costituzionali e di attuazione - nella
misura in cui siano necessari; ma la valutazione di siffatta
necessita' non puo' dipendere dalla maggiore o minore acquiescenza
delle Regioni o delle Province autonome ad una scelta statale
unilaterale. Pertanto, secondo la difesa provinciale, la previsione
dei poteri straordinari del commissari costituirebbe «una pura
coazione all'intesa, non ragionevolmente collegata all'oggetto di
essa».
2.7.1. - Il secondo periodo del nuovo comma 4 risulterebbe
comunque «autonomamente lesivo delle prerogative costituzionali della
Provincia» nelle materie dell'energia, della sanita' e
dell'urbanistica.
In primo luogo, esso sarebbe illegittimo - per le stesse ragioni
gia' indicate con riferimento all'ultimo periodo del comma 2 - nella
parte in cui prevede un potere sostitutivo del commissario, peraltro
non condizionato da un ritardo delle amministrazioni competenti.
In secondo luogo, la violazione delle competenze provinciali
deriverebbe dal conferimento al commissario del potere di derogare
alle norme vigenti. In proposito, la ricorrente sottolinea come -
trattandosi di interventi relativi alla trasmissione, alla
distribuzione e alla produzione dell'energia - non sia
costituzionalmente ammissibile che presunte ragioni di urgenza
legittimino l'attribuzione ad un commissario del potere di
«espropriare» le competenze amministrative della Provincia e degli
enti locali in materia di energia, di governo del territorio e di
tutela della salute (quest'ultima, in particolare, sarebbe messa a
repentaglio dalla possibilita' di derogare, per gli impianti in
questione, alle norme provinciali poste a difesa della salute dei
cittadini).
In definitiva, sarebbero violate le competenze della Provincia e
degli enti locali di cui agli artt. 8, numeri 5), 6), 13), 17), 19) e
22), 9, numeri 9) e 10), e 16 dello statuto speciale, alle relative
norme di attuazione, ed agli artt. 117, terzo comma, 118, primo e
secondo comma, e 120 Cost.
2.8. - Da ultimo, la Provincia autonoma di Trento rileva
l'ulteriore illegittimita' costituzionale dei commi 2, 3 e 4
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, introdotti dall'art. 1, comma 1,
del d.l. n. 105 del 2010, in quanto ripristinerebbero un sistema a
finanziamento incerto e sostanzialmente condizionato dalle risorse
private.
La ricorrente sottolinea come non siano affatto individuate le
modalita' di finanziamento pubblico delle opere in questione; anzi,
al contrario, il nuovo comma 3 dell'art. 4 precisa che
l'organizzazione delle strutture amministrative di supporto ai
commissari debba avvenire «senza che cio' comporti nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica», e per la stessa ipotesi di
realizzazione commissariale in deroga, prevista dall'ultimo periodo
del comma 4, si prescrive il ricorso a «mezzi e risorse finanziarie
pubbliche gia' previste a legislazione vigente».
Da quanto appena detto la Provincia autonoma deduce
l'incostituzionalita' delle norme impugnate per gli stessi vizi
(violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost.) gia' riscontrati nel testo originario dei commi 1, 2, 3
e 4 dell'art. 4, dalla sentenza n. 215 del 2010.
3. - Con ricorso notificato il 15 ottobre 2010 e depositato il
successivo 22 ottobre (reg. ric. n. 115 del 2010), la Regione Puglia
ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 105 del 2010, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 129 del 2010,
nella parte in cui introduce i commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del d.l. n.
78 del 2009, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 102 del 2009.
Le questioni sono prospettate per violazione degli artt. 70, 76,
77, 117, 118 e 120 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione.
3.1. - Preliminarmente, la difesa regionale riassume le vicende
che hanno preceduto l'adozione del vigente testo dell'art. 4 del d.l.
n. 78 del 2009, soffermandosi sulla sentenza n. 215 del 2010 con la
quale la Corte costituzionale ha rilevato il mancato rispetto - nel
testo originario dei primi quattro commi dell'art. 4 - dei «canoni di
pertinenza e proporzionalita'», cui devono conformarsi le previsioni
legislative che attraggano in capo allo Stato funzioni di competenza
delle Regioni. In particolare, la ricorrente sottolinea come la Corte
costituzionale sia pervenuta a questa conclusione sulla base della
natura aleatoria del finanziamento delle opere in questione, rimesso
interamente o prevalentemente a capitali privati.
La Regione Puglia precisa altresi' di non contestare la
legittimita' costituzionale del nuovo comma 1 dell'art. 4, poiche'
l'esplicita previsione dell'intesa con le Regioni interessate, quale
presupposto per l'attrazione in sussidiarieta' allo Stato della
funzione amministrativa di individuazione degli interventi urgenti ed
indifferibili, costituisce di per se' garanzia adeguata del rispetto
dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita.
3.2. - La prima norma impugnata, sotto diversi profili, e'
l'ultimo periodo del nuovo comma 2 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del
2009.
3.2.1. - La Regione prospetta, innanzitutto, la violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
La ricorrente - muovendo dall'assunto che la normativa impugnata
sia riconducibile alla materia di potesta' legislativa concorrente
della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»
- rileva come lo Stato possa intervenire con una disciplina di
dettaglio, rigorosamente proporzionata alle esigenze unitarie cui si
intende far fronte, solo nel rispetto dei principi di sussidiarieta'
e leale collaborazione (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 278 e n. 215 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del
2004).
La norma in esame, invece, disporrebbe un intervento statale
assolutamente sproporzionato rispetto all'esigenza unitaria presa in
considerazione. La difesa regionale non contesta che la
«individuazione» degli «interventi urgenti ed indifferibili, connessi
alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia
e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico
nazionale, anche in relazione alla possibile insorgenza di situazioni
di emergenza, ovvero per i quali ricorrono particolari ragioni di
urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico», comporti un
ambito valutativo piu' ampio rispetto a quello disponibile per la
Regione. Infatti, al fine di adottare scelte amministrative
concernenti la politica energetica complessiva e' necessario tener
conto di interessi e situazioni localizzati in territori differenti
da quelli di ciascuna Regione.
La Regione Puglia contesta piuttosto che esigenze unitarie,
analoghe a quelle ritenute sussistenti per la funzione di
«individuazione» degli interventi, permangano anche nella successiva
attivita' di «realizzazione in concreto» degli stessi interventi. In
sostanza, una volta individuato l'intervento da realizzare, la sua
concreta attuazione implicherebbe valutazioni legate essenzialmente
al territorio interessato, per le quali e' certamente adeguato il
livello regionale di governo.
La ricorrente osserva, in particolare, che il principio di
proporzionalita', il cui rispetto legittima la cosiddetta attrazione
in sussidiarieta', e' violato non solo quando la normativa
pregiudizievole per l'interesse concorrente non riesca a raggiungere
gli obiettivi prefissati - come e' accaduto nel giudizio definito con
la sentenza n. 215 del 2010 - ma anche quando le norme considerate,
pur risultando idonee, non superino il test di necessita', il quale
richiede che non sia possibile raggiungere i medesimi risultati con
minor sacrificio dell'interesse concorrente. Nel presente caso, la
norma impugnata non superebbe il test di necessita' e quindi non
rispetterebbe il principio di proporzionalita'.
3.2.2. - In subordine, la Regione Puglia impugna l'ultimo periodo
del nuovo comma 2 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 per violazione
degli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost.
A parere della difesa regionale la norma impugnata avrebbe
previsto un potere sostitutivo statale nei confronti di Regioni ed
enti locali, senza rispettare alcuno dei modelli di potere
sostitutivo previsti dalla Costituzione: ne' quello ordinario,
riconducibile al principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118
Cost., ne' quello straordinario, disciplinato dall'art. 120, secondo
comma, Cost.
La norma in esame e' dunque censurata sotto due diversi profili.
In primo luogo, la Regione prospetta una questione interpretativa, in
quanto l'ultimo periodo del comma 2 risulterebbe lesivo delle
competenze regionali solo qualora l'espressione «enti locali
interessati» fosse ritenuta comprensiva anche delle Regioni. In caso
contrario, la censura proposta non avrebbe ragion d'essere.
Sotto un secondo profilo, la censura in esame conserverebbe
fondamento quand'anche l'espressione «enti locali interessati» fosse
riferita unicamente ad enti territoriali sub-regionali. La difesa
regionale richiama in proposito le decisioni con le quali la Corte
costituzionale ha ritenuto le Regioni legittimate a sollevare in via
principale questioni di legittimita' costituzionale avverso una legge
statale, evocando a parametro norme costituzionali poste a presidio
delle competenze degli enti locali.
Nel presente giudizio sarebbe evidente la «stretta connessione»
tra competenze regionali e locali, richiesta dalla Corte
costituzionale per valutare la sussistenza della legittimazione
regionale ad agire.
Quanto al merito, la ricorrente richiama le sentenze n. 43 del
2004 e n. 313 del 2003 con le quali la Corte costituzionale ha
ritenuto ammissibile, anche dopo la riforma costituzionale del 2001,
la previsione di poteri sostitutivi nei confronti degli enti
territoriali ad autonomia costituzionalmente garantita, pur al di
fuori dei casi contemplati negli artt. 117, quinto comma, e 120,
secondo comma, Cost.
La Regione Puglia precisa altresi' che la previsione di ulteriori
ipotesi di poteri sostitutivi deve rispettare alcune condizioni
inestricabilmente connesse, secondo la sentenza n. 43 del 2004, con
la posizione di autonomia costituzionalmente garantita dell'ente
sostituendo.
Nel caso di specie, la norma impugnata non rispetterebbe almeno
due di queste condizioni; in particolare, il potere sostitutivo non
sarebbe affidato ad un organo politico e non sarebbe previsto, per il
suo esercizio, un procedimento che rispetti il principio di leale
collaborazione e che garantisca all'ente sostituito la possibilita'
di interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento.
In riferimento al primo requisito, la Regione esclude che il
commissario possa far parte del Governo e che sia chiamato solo a
dare esecuzione ad una decisione governativa. In relazione alla
seconda condizione, la difesa regionale ritiene che l'ente
sostituendo dovrebbe essere, quanto meno, diffidato ad adempiere
prima dell'effettivo attivarsi dei poteri sostitutivi.
Per queste ragioni l'art. 4, comma 2, ultimo periodo, violerebbe
l'art. 118 Cost., sempre che si riconduca la fattispecie presa in
esame all'ambito del potere sostitutivo ordinario.
Qualora, invece, si dovesse ritenere che il legislatore statale
abbia voluto individuare una fattispecie di potere sostitutivo
straordinario, l'incostituzionalita' della norma impugnata
deriverebbe dal contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost., in
quanto la stessa non sarebbe rispettosa dei vincoli posti dal citato
parametro.
Innanzitutto, non ricorrerebbe in concreto il pericolo della
lesione di alcuno degli interessi indicati dall'art. 120 Cost. In
secondo luogo, il potere sostitutivo sarebbe affidato ad un
commissario straordinario e non al Governo. Infine, il procedimento
disciplinato dalla norma censurata non rispetterebbe il principio di
leale collaborazione.
Una conferma dell'assenza di quest'ultimo requisito si
ricaverebbe dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che ha attuato in
via generale l'art. 120, secondo comma, Cost., predisponendo a tal
fine un procedimento «ben piu' partecipato», nel quale, tra l'altro,
l'ente sostituendo viene messo in condizioni di adempiere
autonomamente mediante il meccanismo della preventiva diffida.
Per le ragioni anzidette, l'art. 4, comma 2, ultimo periodo, del
d.l. n. 78 del 2009, nell'ipotesi che vi si voglia rinvenire una
ipotesi di potere sostitutivo straordinario, sarebbe
costituzionalmente illegittimo per contrasto con l'art. 120, secondo
comma, Cost.
3.2.3. - La Regione Puglia ritiene che l'ultimo periodo del nuovo
comma 2 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 sia illegittimo per
violazione dell'art. 118, primo comma, Cost. - anche a prescindere
dai motivi di censura di cui ai punti 3.2.1. e 3.2.2. - nella parte
in cui prevede che il potere sostitutivo statale nei confronti degli
enti territoriali sub-regionali venga esercitato senza alcun
coinvolgimento della Regione interessata.
La difesa regionale richiama, in proposito, la sentenza n. 278
del 2010, nella quale la Corte costituzionale ha interpretato una
disposizione che prevedeva un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti degli enti locali, nel senso di ritenere necessario il
coinvolgimento della Regione interessata.
3.2.4. - L'ultimo periodo del nuovo comma 2 dell'art. 4 del d.l.
n. 78 del 2009 e' oggetto di specifiche censure anche nella parte in
cui prevede che i commissari straordinari possano fissare termini, in
deroga alla legge, per lo svolgimento delle attivita' «occorrenti
all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi,
nel rispetto delle disposizioni comunitarie», per violazione degli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo comma, Cost.
La ricorrente sostiene che la previsione censurata costituisca
una forma di delegificazione «anomala», ben lontana dal modello di
cui all'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri). Siffatta delegificazione sarebbe
illegittima per violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., in
quanto destinata a svolgersi in una materia prevista nell'art. 117,
terzo comma, Cost. (produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia).
Al riguardo, la Regione Puglia ritiene che non possa essere
esclusa la natura regolamentare dell'atto commissariale in esame.
Infatti, sebbene manchi il nomen iuris di regolamento, il contenuto
normativo, ossia generale e astratto, dell'atto in questione
risulterebbe decisivo per la qualificazione dello stesso (e'
nuovamente richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 278
del 2010). Ne', aggiunge la ricorrente, sarebbe possibile invocare
l'argomento della cosiddetta chiamata in sussidiarieta'. Infatti,
anche qualora si volesse ritenere che lo Stato sia legittimato a
individuare termini diversi per il compimento degli atti de quibus in
base alla cosiddetta attrazione in sussidiarieta', nel caso di specie
la fissazione di tali termini sarebbe rimessa ad una fonte
sub-legislativa e non alla legge, come richiesto invece dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003.
3.2.5. - In via subordinata rispetto alla censura da ultimo
esposta, la Regione Puglia impugna l'ultimo periodo del nuovo comma 2
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, per violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui prevede
che - in mancanza di un'intesa con la Regione interessata - i
commissari straordinari possano fissare termini, in deroga alla
legge, per lo svolgimento delle attivita' «occorrenti
all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli interventi,
nel rispetto delle disposizioni comunitarie».
La difesa regionale assume che - ove la Corte ritenesse che lo
Stato possa comunque, in base al meccanismo della cosiddetta chiamata
in sussidiarieta', affidare al commissario l'indicato potere di
deroga - la norma impugnata sarebbe illegittima nella parte in cui
non prevede l'intesa con la Regione interessata, poiche' inciderebbe
sulle competenze regionali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia». In tal senso, la ricorrente
reputa sufficiente richiamare la giurisprudenza costituzionale che
richiede la previsione di un'intesa forte al fine dell'esercizio
delle funzioni amministrative attratte in sussidiarieta' al livello
statale.
3.3. - La Regione Puglia impugna, inoltre, il nuovo testo
dell'art. 4, comma 3, del d.l. n. 78 del 2009, sotto diversi profili.
3.3.1. - Innanzitutto, e' censurato il primo periodo del comma 3
dell'art. 4, nella parte in cui non prevede che la nomina dei
commissari straordinari avvenga d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni oppure, per l'ipotesi di pluralita' dei commissari, con
le Regioni direttamente interessate. La questione e' prospettata in
relazione agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
La difesa regionale premette che la presente censura e' formulata
sul solo presupposto che venga ritenuta priva di fondamento quella
formulata nei confronti dell'art. 4, comma 2, ultimo periodo, e gia'
illustrata nel punto 3.2.1.
Muovendo dall'assunto che la normativa in esame sia riconducibile
alla materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (ex art. 117, terzo comma, Cost.), la ricorrente
ritiene che lo Stato possa avocare a se' e regolare funzioni
amministrative solo a condizione di rispettare i principi di
proporzionalita' e di sussidiarieta', e di prevedere nella medesima
disciplina l'intesa cosiddetta forte con la Conferenza Stato-Regioni
o con le Regioni interessate.
In questa prospettiva, la nomina di uno o piu' commissari
straordinari costituirebbe senz'altro una attivita' amministrativa
attratta in sussidiarieta' dallo Stato nell'ambito di una materia di
legislazione concorrente, con la conseguenza dell'illegittimita'
costituzionale della norma impugnata nella parte in cui non prevede
un'intesa forte.
Quest'ultima dovrebbe essere raggiunta con la singola Regione
interessata, nel caso in cui al commissario o a ciascun commissario
sia affidato il compito di procedere alla attuazione di opere
insistenti sul territorio di una singola Regione, mentre dovrebbe
essere stipulata con la Conferenza Stato-Regioni, qualora si opti per
la nomina di un solo commissario competente per gli interventi su
tutto il territorio nazionale.
3.3.2. - La Regione Puglia impugna anche il secondo periodo del
comma 3 dell'art. 4, nella parte in cui prevede che, con il decreto
di nomina dei commissari, siano determinati i loro compiti ed i
poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per la
semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti. La
questione e' formulata per violazione degli artt. 117, terzo e sesto
comma, e 118 Cost.
Ad avviso della difesa regionale, la norma censurata
configurerebbe una forma di potere regolamentare «anomala», difforme
dal modello individuato dall'art. 17 della legge n. 400 del 1988. La
previsione di questo potere regolamentare sarebbe illegittima per
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto destinata a
svolgersi in una materia di potesta' legislativa concorrente
(«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»).
Al riguardo, la ricorrente ribadisce come la mancata attribuzione
del nomen iuris di regolamento non valga ad escludere la natura
regolamentare del decreto. Quest'ultimo, infatti, essendo deputato a
determinare i compiti del commissario e i poteri di controllo e di
vigilanza sul suo operato, avrebbe senz'altro natura normativa, in
quanto caratterizzato da generalita' ed astrattezza. Ne', aggiunge la
Regione Puglia, sarebbe possibile invocare l'argomento della
cosiddetta chiamata in sussidiarieta'. Infatti, anche qualora si
volesse ritenere che lo Stato sia legittimato ad individuare i
compiti del commissario e a definire i poteri di controllo e di
vigilanza in base alla cosiddetta attrazione in sussidiarieta', nel
caso di specie siffatti compiti sarebbero rimessi ad una fonte
sub-legislativa e non alla legge, come richiesto invece dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003.
3.3.3. - In subordine, il secondo periodo del comma 3 dell'art. 4
e' impugnato nella parte in cui non prevede la necessaria
acquisizione di un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni o con le
Regioni interessate. La questione e' prospettata in riferimento agli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
La difesa regionale sostiene che - ove si dovesse ritenere che lo
Stato possa, in base alla cosiddetta chiamata in sussidiarieta',
affidare ad un decreto del Presidente della Repubblica il potere di
determinare i compiti del commissario ed i poteri di controllo e di
vigilanza sul suo operato - la normativa impugnata risulterebbe
comunque illegittima, in quanto non prevede l'acquisizione di
un'intesa con la singola Regione (nel caso in cui al commissario o a
ciascun commissario sia affidato il compito di procedere alla
attuazione di opere insistenti sul territorio di una singola Regione)
o con la Conferenza Stato-Regioni (qualora si opti per la nomina di
un solo commissario competente per gli interventi su tutto il
territorio nazionale).
3.4. - Da ultimo, la Regione Puglia impugna il nuovo testo
dell'art. 4, comma 4, del d.l. n. 78 del 2009, sotto diversi profili.
3.4.1. - Innanzitutto, e' censurato il primo periodo del nuovo
comma 4, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
Secondo la ricorrente, la norma impugnata trasformerebbe da
«concertato» a «unilaterale» il procedimento di individuazione degli
interventi di cui al comma 1 dell'art. 4, con la conseguenza di
violare «in modo macroscopico» lo «statuto» della cosiddetta
attrazione in sussidiarieta', come individuato nella giurisprudenza
della Corte costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 303 del
2003, n. 6 del 2004, n. 383 del 2005 e n. 278 del 2010).
Pertanto, la normativa impugnata, rimettendo ad «uno strumento
del tutto unilaterale» la possibilita' di superare il mancato
raggiungimento dell'intesa, violerebbe il principio della «posizione
paritaria delle parti coinvolte», richiesto dalla Corte
costituzionale. Tale asimmetria tra le posizioni delle parti, unita
al brevissimo lasso di tempo a disposizione per addivenire
all'intesa, porrebbe la Regione in una posizione di subalternita' nei
confronti del Governo anche nel corso delle trattative volte a
raggiungere l'intesa.
3.4.2. - La Regione Puglia impugna, inoltre, il secondo periodo
del nuovo comma 4, per violazione degli artt. 118, primo comma, e
120, secondo comma, Cost.
La difesa regionale - riprendendo le argomentazioni gia' esposte
al punto 3.2.2. e alle quali si rinvia - rileva come la norma
impugnata preveda un potere sostitutivo statale nei confronti di
Regioni ed enti locali, senza che tale disciplina rispetti alcuno dei
modelli di potere sostitutivo previsti dalla Costituzione: ne' quello
ordinario, riconducibile al principio di sussidiarieta' di cui
all'art. 118 Cost., ne' quello straordinario, disciplinato dall'art.
120, secondo comma, Cost.
3.4.3. - Il secondo periodo del nuovo comma 4 dell'art. 4 e'
impugnato anche per violazione dei limiti costituzionali previsti nei
confronti delle previsioni legislative relative ai poteri di
ordinanza, e quindi degli artt. 70, 76 e 77 Cost., in combinato
disposto con gli artt. 117 e 118 Cost.
3.4.3.1. - Preliminarmente, la Regione Puglia ribadisce come, ai
fini della realizzazione in concreto degli interventi di cui al comma
1 dell'art. 4, il livello regionale di governo sia «del tutto
adeguato». Peraltro, in caso di inerzia degli organi regionali, la
legge statale potrebbe prevedere, corredandoli delle necessarie
garanzie, poteri sostitutivi cosiddetti ordinari. Inoltre, gli organi
regionali dovrebbero essere ritenuti «adeguati» anche qualora fosse
necessario il ricorso a ordinanze contingibili ed urgenti, che
operino in deroga alle disposizioni legislative vigenti.
Da quanto appena detto, deriverebbe l'illegittimita'
costituzionale della norma impugnata per violazione dell'art. 118
Cost., in quanto il potere di adottare ordinanze contingibili ed
urgenti deve essere affidato ai livelli amministrativi locali,
regionali o statali in base ai principi di sussidiarieta',
adeguatezza e differenziazione. Ad avviso della difesa regionale, lo
Stato, se avesse ritenuto indispensabile garantire l'attuazione degli
interventi di cui al comma 1 dell'art. 4, avrebbe dovuto affidare a
commissari individuati dalle Regioni tale attuazione, e prevedere la
possibilita' per queste ultime di esercitare i necessari poteri di
ordinanza.
3.4.3.2. - La Regione Puglia ritiene che la normativa impugnata
sia costituzionalmente illegittima anche per ulteriori ragioni.
In particolare, il potere di adottare le ordinanze contingibili
ed urgenti - configurato dalla norma censurata mediante il rinvio
all'art. 20 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure
urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e
per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico
nazionale), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 28 gennaio 2009, n. 2 - violerebbe almeno in parte i requisiti
richiesti dalla giurisprudenza costituzionale per escludere
l'illegittimita' delle leggi che conferiscono ad autorita'
amministrative poteri di emergenza analoghi a quelli in esame.
Infatti, se l'autorita' legittimata e il fine del provvedimento
possono ritenersi sufficientemente definiti (si tratta,
rispettivamente, del commissario e dell'«impulso agli interventi»),
non altrettanto e' possibile dire per il presupposto dell'atto e per
la materia su cui esso deve intervenire. Inoltre, «i poteri degli
organi amministrativi» non sono affatto «ben definiti nel contenuto,
nei tempi, nelle modalita' di esercizio», mancando qualunque
indicazione al riguardo. Infine, nella normativa impugnata
mancherebbe la specificazione del «nesso di strumentalita' tra lo
stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea
sospensione».
In definitiva, la Regione Puglia ritiene che il censurato comma 4
dell'art. 4 renda ammissibili - se adottati dal commissario e se
finalizzati genericamente a dare «impulso agli interventi» - atti
aventi qualsivoglia contenuto, vertenti cioe' su qualsiasi materia e
adottabili in qualunque circostanza, purche' siano ritenuti
«indispensabili» da chi li adotta.
La ricorrente conclude sul punto precisando come sia possibile,
per le Regioni, invocare nel giudizio in via principale anche
parametri diversi da quelli che regolano il riparto di competenza,
quando si assuma che la relativa violazione ridondi in una lesione
della sfera di competenza regionale. Evenienza, questa, che si
verificherebbe nel caso di specie, in quanto l'esercizio dei poteri
di ordinanza disciplinati dalla normativa impugnata potrebbe giungere
fino alla sostituzione nei confronti di organi regionali (oltre che
locali), e comunque sarebbe destinato a consentire deroghe ad ogni
disposizione legislativa, anche di produzione regionale. Di qui la
violazione delle funzioni legislative e amministrative che alla
Regione sono attribuite in base agli artt. 117 e 118 Cost.
Sempre con riferimento al secondo periodo del comma 4 dell'art.
4, la difesa regionale ribadisce come lo Stato possa derogare al
riparto di competenze con due soli strumenti: il potere sostitutivo
straordinario e quello ordinario. L'impossibilita' di ricondurre la
previsione recata dalla disposizione in esame a tali strumenti
determina, ad avviso della Regione, l'illegittimita' del citato comma
4 nella parte in cui consente al commissario di derogare alle norme
attributive delle competenze legislative e amministrative alle
Regioni ed agli enti locali, sostituendosi a tali enti.
3.4.3.3. - In subordine, ove la Corte ritenesse non fondate le
censure prospettate nei confronti del comma 4 dell'art. 4, la
ricorrente sostiene che debba essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della norma in esame, nella parte in cui non prevede
che il concreto esercizio dei poteri di urgenza, affidati al
commissario straordinario, avvenga «con l'adeguato coinvolgimento
collaborativo della Regione interessata».
In sostanza, la Regione Puglia ritiene che la norma impugnata
violi i principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione, in
quanto conferisce poteri contingibili ed urgenti ad un organo statale
in una materia di competenza regionale, senza prevedere alcuna forma
di collaborazione con gli enti territoriali interessati. In
particolare, il procedimento di adozione delle ordinanze
commissariali dovrebbe seguire «le forme maggiormente collaborative
che siano consentite dalle particolarita' del caso concreto e
dall'urgenza dalla quale esso e' caratterizzato».
3.4.3.4. - In chiusura, la ricorrente precisa come le
argomentazioni esposte siano basate sulla premessa interpretativa
secondo cui i poteri commissariali sono esercitabili anche nei
confronti delle Regioni, e non solo degli enti locali.
In ogni caso, pero', le censure prospettate manterrebbero la loro
ragion d'essere anche qualora si escludessero le Regioni dal novero
degli enti che possono essere sostituiti dall'attivita' commissariale
contingibile ed urgente. In quest'ultima ipotesi, comunque, non
verrebbe meno l'ammissibilita' delle questioni formulate, stante la
possibilita' per le Regioni di agire a tutela delle attribuzioni
costituzionali degli enti locali.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nei tre
giudizi chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate
inammissibili, limitatamente a quelle promosse dalla Regione Puglia,
e infondate.
La difesa statale svolge argomentazioni analoghe nei tre atti di
costituzione, che, pertanto, possono essere esaminati congiuntamente.
4.1. - In via preliminare, con riferimento al solo ricorso
promosso dalla Regione Puglia, l'Avvocatura generale deduce
l'inammissibilita' delle questioni, poiche' la medesima Regione,
successivamente alla notifica del ricorso di cui si discute, ha
adottato gli atti di intesa per l'individuazione degli interventi
urgenti ed indifferibili connessi alla trasmissione e alla
distribuzione di energia nel territorio regionale, nonche' gli atti
di intesa per la ratifica delle nomine dei commissari straordinari
incaricati della realizzazione degli interventi.
La Regione Puglia avrebbe, quindi, dato piena attuazione alle
norme impugnate, con la conseguenza che sarebbe venuto meno il suo
interesse a ricorrere.
4.2. - Nel merito, secondo il Presidente del Consiglio, le
esigenze unitarie di ordinamento e di gestione, che connotano le reti
energetiche, determinerebbero l'esistenza di un «"preminente
interesse nazionale", peraltro, rafforzato, nella fattispecie in
esame, dalle "particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socio-economico"». Al riguardo, sono richiamate le sentenze
della Corte costituzionale n. 103 del 2006, n. 383 e n. 336 del 2005,
n. 7 e n. 6 del 2004.
Le norme censurate costituirebbero, anzi, una «diretta
conseguenza» delle attribuzioni riservate allo Stato in base alla
legge n. 239 del 2004, che porrebbe i principi fondamentali in
materia di energia, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Ad avviso della difesa statale, nei novellati primi quattro commi
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 sarebbe previsto, in concreto,
«un ampio ricorso all'istituto delle intese, nella loro accezione
forte», in piena sintonia con il principio di leale collaborazione.
Quest'ultimo sarebbe «applicato diffusamente e in modo intenso» nelle
norme impugnate, sia «a monte», per la individuazione degli
interventi urgenti e per la definizione dei criteri di esercizio
della cooperazione funzionale ed organizzativa, sia «a valle», per la
realizzazione degli interventi stessi.
Si tratterebbe, peraltro, dei soli interventi che rivestono
carattere strategico nazionale, individuati specificamente in ragione
di determinati criteri oggettivi, quali la «possibile insorgenza di
situazioni di emergenza, ovvero per i quali ricorrono particolari
ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico»
(art. 4, comma 1).
L'Avvocatura generale rileva, altresi', che l'intesa con le
Regioni non e' prevista solo nel procedimento di nomina dei
commissari straordinari, i quali, in quanto organi statali, non
possono che essere nominati dallo Stato. Peraltro, il mero
procedimento di nomina dei commissari non inciderebbe sulle
competenze regionali in materia di energia o di governo del
territorio.
Quanto alle censure rivolte nei confronti del nuovo testo del
comma 4 dell'art. 4, la difesa statale ritiene che la norma in esame
sia pienamente coerente con la giurisprudenza costituzionale in tema
di poteri sostitutivi ex art. 120, secondo comma, Cost. Infatti,
l'esercizio del potere sostitutivo sarebbe inquadrato entro precisi
limiti procedurali, e ricorrerebbero i presupposti sostanziali
prescritti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Inoltre, la previsione della partecipazione del Presidente della
Regione interessata alla riunione del Consiglio dei ministri, che
puo' individuare gli interventi urgenti, rafforzerebbe la garanzia
delle prerogative regionali.
Infine, la difesa statale sottolinea come le norme impugnate si
pongano in piena sintonia con quanto richiesto dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 215 del 2010, essendo stati emendati i vizi
che avevano portato alla suddetta pronunzia di illegittimita'
costituzionale.
5. - In prossimita' dell'udienza, le Regioni Toscana e Puglia, la
Provincia autonoma di Trento e il Presidente del Consiglio dei
ministri hanno depositato memorie nelle quali insistono nelle
conclusioni gia' rassegnate, rispettivamente, nei ricorsi e negli
atti di costituzione.
5.1. - La difesa della Provincia autonoma di Trento - oltre a
ribadire le proprie argomentazioni a sostegno della fondatezza delle
questioni prospettate - segnala che l'art. 1 del decreto-legge 29
dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di
sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n.
10, ha prorogato al 31 marzo 2011 i termini con scadenza in data
anteriore al 15 marzo 2011, fra i quali rientra quello di cui
all'art. 4, comma 4, del d.l. n. 78 del 2009.
Tale proroga, pero', non inciderebbe sulla materia del
contendere, non facendo venir meno il carattere debole dell'intesa
prevista nelle norme impugnate.
5.2. - La difesa della Regione Puglia - che nel merito insiste
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dei commi 2, 3 e
4 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009 - replica all'eccezione di
inammissibilita' per carenza di interesse a ricorrere, sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato, formulando le seguenti
considerazioni.
Innanzitutto, l'eccezione non potrebbe essere riferita a tutte le
questioni proposte ma soltanto a quelle concernenti la mancata
previsione di un'intesa in relazione alla nomina dei commissari
straordinari e il meccanismo unilaterale di superamento del dissenso
sulla individuazione degli interventi urgenti e indifferibili.
In secondo luogo, non sarebbe affatto esclusa l'applicabilita' in
futuro delle norme impugnate, ben potendo il Governo individuare
«altri» interventi e, di conseguenza, nominare «altri» commissari.
Infine, la difesa regionale richiama la consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale sull'inapplicabilita'
dell'istituto dell'acquiescenza al processo costituzionale in via
principale.
5.3. - Con riferimento alla proroga del termine previsto nel
censurato comma 4 dell'art. 4, la Regione Puglia ritiene che siffatto
ius superveniens non valga a superare le doglianze prospettate nel
ricorso. La norma di cui al comma 4, infatti, e' contestata non solo
per l'eccessiva brevita' del termine, ma anche per l'«assoluta
inadeguatezza della disciplina del procedimento di superamento
dell'eventuale dissenso tra Stato e Regione rispetto alle
indispensabili garanzie di paritarieta' e di leale collaborazione
piu' volte ribadite dalla giurisprudenza di questa Corte».
Inoltre, la proroga in questione risulterebbe irrilevante nel
presente giudizio, in quanto si sarebbe limitata a disporre un
prolungamento del termine per l'intesa «del tutto contingente e
limitato solo ad alcuni procedimenti, senza incidere in alcun modo
sulla disciplina "a regime" del suddetto termine».
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana, la Provincia autonoma di Trento e la
Regione Puglia hanno promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 8 luglio 2010,
n. 105 (Misure urgenti in materia di energia), convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 13 agosto 2010,
n. 129, nella parte in cui introduce i commi 2, 3 e 4 dell'art. 4 del
decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche'
proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102.
In particolare, la Regione Toscana ha prospettato questioni di
legittimita' costituzionale del nuovo testo dei commi 3 e 4 dell'art.
4 del d.l. n. 78 del 2009, per violazione degli artt. 117, 118 e 120
della Costituzione e del principio della leale collaborazione.
La Provincia autonoma di Trento ha prospettato questioni di
legittimita' costituzionale del nuovo testo dei commi 2, 3 e 4
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, per violazione degli artt. 8,
numeri 1), 5), 6), 13), 17), 19) e 22), 9, numeri 9) e 10), 14, primo
comma, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige); delle relative norme di attuazione recate
dal d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), e dal d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia); degli artt. 97, 117, 118 e 120 Cost., in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), ed in particolare
degli artt. 2 e 4; dei principi di leale collaborazione, di
ragionevolezza e di adeguatezza.
Infine, la Regione Puglia ha prospettato questioni di
legittimita' costituzionale del nuovo testo dei commi 2, 3 e 4
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, per violazione degli artt. 70,
76, 77, 117, 118 e 120 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione.
2. - In ragione dell'identita' delle norme impugnate e della
stretta connessione delle questioni, i giudizi possono essere
riuniti, per essere decisi congiuntamente.
3. - Preliminarmente deve essere rigettata l'eccezione di
inammissibilita', per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso
della Regione Puglia. Quest'ultima, successivamente alla notifica del
ricorso oggetto del presente giudizio, ha adottato gli atti di intesa
per l'individuazione degli interventi urgenti e indifferibili
connessi alla trasmissione e alla distribuzione di energia nel
territorio regionale, nonche' gli atti di intesa per la ratifica
delle nomine dei commissari straordinari incaricati della
realizzazione degli interventi.
Secondo la difesa statale, la Regione Puglia avrebbe dato piena
attuazione alle norme impugnate, con la conseguenza che sarebbe
venuto meno il suo interesse a ricorrere. La difesa regionale replica
fondatamente a questa eccezione, ricordando che, per giurisprudenza
costante e consolidata di questa Corte, l'istituto dell'acquiescenza
non trova applicazione nel giudizio di legittimita' costituzionale.
La cessazione della materia del contendere puo' essere dichiarata
pertanto solo se la norma impugnata non ha trovato applicazione e non
puo' piu' essere applicata, e non invece nell'ipotesi inversa in cui
essa ha gia' avuto applicazione (ex plurimis, sentenze n. 40 del
2010, n. 98 del 2007).
4. - Prima di esaminare nel merito le singole questioni, occorre
individuare l'ambito di pertinenza delle norme impugnate. Le stesse
sono sicuramente riconducibili alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», rientrante nella competenza
legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Depone in tal senso anche l'espressa formulazione contenuta nel nuovo
comma 1 dell'art. 4, del d.l. n. 78 del 2009, in cui si fa
riferimento a «interventi urgenti ed indifferibili, connessi alla
trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e
delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico
nazionale».
Quanto ai parametri statutari invocati dalla Provincia autonoma
di Trento, la difesa della ricorrente ritiene violate le competenze
legislative esclusive in materia di «ordinamento degli uffici
provinciali» (art. 8, n. 1); di «urbanistica e piani regolatori»
(art. 8, n. 5); di «tutela del paesaggio» (art. 8, n. 6); di «opere
di prevenzione e di pronto soccorso per calamita' pubbliche» (art. 8,
n. 13); di «lavori pubblici di interesse provinciale» (art. 8, n.
17); di «assunzione diretta di servizi pubblici» (art. 8, n. 19); di
«espropriazione per pubblica utilita'» (art. 8, n. 22). Sarebbero
inoltre violate le competenze legislative concorrenti della Provincia
autonoma in materia di «utilizzazione delle acque pubbliche, escluse
le grandi derivazioni a scopo idroelettrico» (art. 9, n. 9) e di
«igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera»
(art. 9, n. 10). Infine, si ritiene violato l'art. 14, primo comma,
dello statuto speciale, che prevede il parere obbligatorio della
Provincia «per le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti
riguardanti linee che attraversano il territorio provinciale», e
l'art. 16 del medesimo statuto, secondo il quale la Provincia, nelle
materie e nei limiti entro cui puo' emanare norme legislative,
esercita anche le relative potesta' amministrative.
Dalla disamina dei titoli di competenza indicati dalla difesa
provinciale, si deduce come nessuno degli ambiti materiali richiamati
sia strettamente inerente all'energia. Si tratta piuttosto di campi
di incidenza indiretta degli interventi in tale materia. Di
conseguenza, si deve nella specie ribadire quanto gia' affermato da
questa Corte nella sentenza n. 383 del 2005, secondo cui le
competenze statutarie in materia di energia sono sicuramente meno
ampie rispetto a quelle riconosciute alle Regioni, nello stesso
ambito, dall'art. 117, terzo comma, Cost. La Provincia autonoma puo'
quindi rivendicare una competenza legislativa concorrente identica a
quella delle Regioni ad autonomia ordinaria (sentenze n. 383 del 2005
e n. 8 del 2004) ed anche una competenza amministrativa piu' ampia -
in quanto fondata sui principi dell'art. 118 Cost. - rispetto a
quella ad essa spettante sulla sola base del d.P.R. n. 235 del 1977,
come modificato dal decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica).
E' evidente, in definitiva, che, in virtu' dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, alla Provincia autonoma si debba estendere
- in quanto piu' favorevole alle ragioni dell'autonomia - la stessa
disciplina dettata dagli artt. 117 e 118 Cost. per le Regioni a
statuto ordinario.
Quanto alle funzioni trasferite alle Province autonome ai sensi
dell'art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977, aggiunto dal d.lgs. n. 463
del 1999, si deve osservare che le competenze legislative e
amministrative derivanti dal nuovo Titolo V della Parte seconda della
Costituzione sono piu' ampie rispetto a quelle statutarie. Da cio'
deriva che nelle prime sono comprese le seconde, con la conseguenza
che non si pone un problema di autonoma violazione di queste ultime.
Non puo' peraltro escludersi l'applicabilita' delle norme
impugnate alle Province autonome, a causa della chiarezza del dato
normativo, che prevede l'intesa anche con dette Province, oltre che
con le Regioni. Inoltre, le norme impugnate - prevedendo l'intesa sia
al fine della individuazione degli interventi, sia al fine della loro
realizzazione - sono piu' rispettose dell'autonomia provinciale in
raffronto alla norma statutaria (art. 14), che - con riguardo alle
«concessioni in materia di comunicazioni e trasporti» - impone solo
un parere obbligatorio della Provincia.
5. - La questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto l'art. 4, comma 2, primo periodo, del d.l. n. 78 del 2009 non
e' fondata.
Questa Corte ha precisato che, in astratto, non puo' escludersi
l'attrazione in sussidiarieta' delle funzioni amministrative e
legislative concernenti la realizzazione (e non solo
l'individuazione) degli interventi previsti nella norma censurata
(sentenza n. 215 del 2010). Occorre quindi valutare, in concreto, la
proporzionalita' degli interventi stessi, cosi' come previsti dalle
disposizioni impugnate, nella parte in cui attraggono al livello
statale le funzioni in parola.
Si deve riconoscere, nel caso di specie, il rispetto del criterio
di proporzionalita', sulla base della considerazione che l'intervento
statale e' finalizzato a garantire l'effettivita' dell'attuazione
degli interventi individuati. Proprio la natura strategica degli
stessi impone che la loro realizzazione proceda in modo unitario e
coordinato, giacche' le finalita' complessive concordate tra Stato e
Regioni potrebbero essere frustrate, se si verificassero forti
discrasie nei tempi e nelle modalita' di esecuzione.
6. - La questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto l'art. 4, comma 2, terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2009 e'
fondata.
Nella norma censurata si prevede il potere sostitutivo del
commissario del Governo, in caso di inerzia delle amministrazioni
pubbliche - Regioni ed enti locali - che non abbiano rispettato i
termini previsti dalla legge o quelli piu' brevi, comunque non
inferiori alla meta', eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi.
La norma in esame introduce una forma di potere sostitutivo, che
non risponde ai requisiti richiesti dall'art. 120 Cost. e dall'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
La richiamata previsione costituzionale stabilisce che il potere
sostitutivo spetti al Governo, nei confronti delle Regioni e degli
enti locali, nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave
per l'incolumita' e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unita' giuridica o dell'unita' economica e
in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali. Inoltre l'esercizio del
potere sostitutivo deve compiersi - sempre secondo l'art. 120 Cost. -
in base alle procedure stabilite dalla legge a garanzia dei principi
di sussidiarieta' e di leale collaborazione.
In attuazione dell'art. 120 Cost., l'art. 8 della legge n. 131
del 2003 prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro competente per materia, assegni all'ente
interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o
necessari e che, solo decorso inutilmente detto termine, il Consiglio
dei ministri, sentito l'organo interessato, assuma i provvedimenti
necessari, anche normativi, ovvero nomini un apposito commissario.
Nei casi di assoluta urgenza, il Consiglio dei ministri adotta i
provvedimenti necessari, i quali sono immediatamente comunicati alla
Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza unificata, che possono
chiederne il riesame.
Nel caso di specie, la norma censurata non contempla ne' i
presupposti sostanziali richiesti dall'art. 120 Cost., ne' le
procedure previste - sulla base del rinvio contenuto nella norma
costituzionale - dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003.
E' stato attribuito un potere sostituivo direttamente ad un
organo amministrativo, mentre invece la norma costituzionale prevede
che sia il Governo ad esercitare tale potere, sia pure nominando, non
in via generale e preventiva, ma per il caso specifico, un
commissario. Inoltre il potere sostitutivo e' esercitabile per la
semplice inerzia degli enti competenti, senza che ricorrano le gravi
ed eccezionali ipotesi di cui al secondo comma dell'art. 120 Cost. e
senza alcuna limitazione procedurale, che consenta all'ente
inadempiente di compiere l'atto o gli atti - per la cui mancanza
viene prevista l'attivazione, da parte del commissario, del suddetto
potere - ed evitare cosi' di essere sostituito.
La norma censurata prevede, inoltre, che il commissario possa
ridurre, fino alla meta', i termini previsti dalla legge. Tale potere
di riduzione e' del tutto in contrasto sia con la norma
costituzionale citata, sia con l'art. 8 della legge n. 131 del 2003,
poiche' restringe ancor di piu', in modo indebito e discrezionale,
l'autonomia degli enti, la quale deve essere invece tutelata dalla
certezza dei termini, che non possono che essere quelli fissati dalla
legge.
Si deve infine ricordare come questa Corte abbia escluso che il
potere sostitutivo possa essere previsto nei casi in cui vi sia uno
spostamento di competenze amministrative, a seguito di attrazione in
sussidiarieta', dovendosi ritenere che la leale collaborazione,
necessaria in tale evenienza, non possa essere sostituita, puramente
e semplicemente, da un atto unilaterale dello Stato (sentenza n. 383
del 2005).
Rimangono assorbiti, quanto alla norma prima citata, gli altri
profili di illegittimita' costituzionale denunciati dai ricorrenti.
7. - La questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto l'art. 4, comma 3, del d.l. n. 78 del 2009 non e' fondata.
Al riguardo, si deve rilevare che non e' lesiva delle competenze
regionali e provinciali la previsione normativa secondo cui i
commissari straordinari sono nominati con un decreto del Presidente
della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Non lesiva risulta essere anche la norma in virtu' della quale, con
il decreto di nomina, sono determinati i compiti del commissario, i
poteri di controllo e di vigilanza sul suo operato e le relative
dotazioni di mezzi e di personale.
I commissari straordinari del Governo sono infatti organi
statali, la cui disciplina non puo' che spettare allo Stato. Cosi'
peraltro stabilisce l'art. 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), che presenta un contenuto in gran parte
coincidente con quello della norma impugnata. Il citato art. 11
prevede appunto che i commissari straordinari sono nominati con
decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri e che, con il decreto di nomina, sono
determinati «i compiti del commissario e le dotazioni di mezzi e di
personale».
8. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 4, del d.l. n. 78 del 2009 e' fondata.
Nella norma censurata e' previsto un potere sostitutivo del
Governo in caso di mancato raggiungimento dell'intesa, esercitabile
«decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il
Governo e la regione o la provincia autonoma interessata».
Questa Corte ha affermato, con giurisprudenza costante, che, nei
casi di attrazione in sussidiarieta' di funzioni relative a materie
rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, e'
necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni
interessate, il raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare
le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004). La previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
che non sia legittima una norma contenente una «drastica previsione»
della decisivita' della volonta' di una sola parte, in caso di
dissenso, ma che siano necessarie «idonee procedure per consentire
reiterate trattative volte a superare le divergenze» (ex plurimis,
sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007, n. 339 del 2005). Solo
nell'ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate
all'accordo, puo' essere rimessa al Governo una decisione unilaterale
(sentenza n. 33 del 2011).
La norma impugnata configura una di quelle drastiche previsioni
di superamento unilaterale dell'intesa da parte dello Stato, ritenute
dalla giurisprudenza di questa Corte come inidonee ad assicurare il
rispetto del principio di leale collaborazione, particolarmente in
rilievo nelle ipotesi di attrazione in sussidiarieta'. Non e'
prevista infatti alcuna articolazione procedurale, che possa
consentire un superamento concordato del dissenso. L'intervento
unilaterale dello Stato non si presenta quindi come l'ipotesi
estrema, che si verifica allorche' l'esperimento di ulteriori
procedure bilaterali si sia rivelato inefficace, ma e' previsto come
conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'intesa, in
relazione al quale, peraltro, e' fissato un termine molto ristretto
ed incerto per l'effettivo svolgimento delle attivita' rivolte al
fine dell'accordo («trenta giorni dalla convocazione del primo
incontro»).
La previsione, nella norma censurata, di un invito, rivolto al
Presidente della Regione o della Provincia interessata, a partecipare
- in posizione minoritaria - alla riunione del Consiglio dei
ministri, nella quale si decide l'esercizio del potere sostitutivo,
non puo' essere considerata valida sostituzione dell'intesa, giacche'
trasferisce nell'ambito interno di un organo costituzionale dello
Stato un confronto tra Stato e Regione, che deve necessariamente
avvenire all'esterno, in sede di trattative ed accordi, rispetto ai
quali le parti siano poste su un piano di parita'.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1, del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti in materia
di energia), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 13 agosto 2010, n. 129, nella parte in cui
introduce il comma 2 dell'art. 4 del decreto-legge 1° luglio 2009, n.
78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 3
agosto 2009, n. 102, limitatamente alle parole «Ciascun commissario,
sentiti gli enti locali interessati, emana gli atti e i
provvedimenti, nonche' cura tutte le attivita', di competenza delle
amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini
previsti dalla legge o quelli piu' brevi, comunque non inferiori alla
meta', eventualmente fissati in deroga dallo stesso commissario,
occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli
interventi, nel rispetto delle disposizioni comunitarie.»;
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1, del d.l. n. 105 del 2010, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 129 del 2010, nella parte in cui
introduce il comma 4 dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 102
del 2009;
dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 105 del 2010,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 129 del 2010, nella parte in cui introduce il comma 3
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 102 del 2009,
promosse dalla Regione Toscana, dalla Provincia autonoma di Trento e
dalla Regione Puglia per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); del d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige in materia di energia); dell'art. 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), e del principio di
leale collaborazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2011.
Il Presidente: Maddalena
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 12 maggio 2011.
Il direttore della cancelleria: Melatti