N. 117 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Piemonte - Commercio su aree pubbliche - Rilascio e rinnovo delle concessioni di posteggio - Dichiarazione che trattasi di fattispecie non rientranti tra le ipotesi di scarsita' di risorse naturali - Conseguente esclusione dall'ambito di applicazione della norma statale di riferimento, attuativa di principi comunitari a tutela della concorrenza, che nell'ipotesi di scarsita' di risorse naturali, prevede l'obbligo di una procedura di selezione e la durata limitata del titolo - Lamentata introduzione di una norma regionale di interpretazione autentica della legge statale, e contrasto con la normativa statale e comunitaria - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della potesta' statale di interpretare autenticamente le proprie leggi, violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, violazione dell'obbligo di osservanza del diritto comunitario. - Legge della Regione Piemonte 27 luglio 2011, n. 13, art. 4, che modifica l'art. 10 della legge della Regione Piemonte 12 novembre 1999, n. 28. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e) ed l); d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, art. 16; direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, art. 12 e punto 62 del Considerando. Commercio - Norme della Regione Piemonte - Commercio su aree pubbliche - Rinnovo automatico delle concessioni - Contrasto con la normativa statale di riferimento, attuativa di principi comunitari a tutela della concorrenza, che vieta il rinnovo automatico - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, violazione dell'obbligo di osservanza del diritto comunitario. - Legge della Regione Piemonte 27 luglio 2011, n. 13, art. 5, che sostituisce l'art. 11 della legge della Regione Piemonte 12 novembre 1999, n. 28. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, art. 16; direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, art. 12 e punto 62 del Considerando.(GU n.49 del 23-11-2011 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato; Nei confronti della regione Piemonte, in persona del suo Presidente per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale dell'art. 4 e dell'art. 5 della legge regionale 27 luglio 2011, n. 13, recante: «Disposizioni urgenti in materia di commercio» (B.U.R. n. 31 del 4 agosto 2011). L'art. 4 della legge regionale n. 13 del 2011, che detta «disposizioni urgenti in materia di commercio», modifica l'art. 10 della legge regionale 12 novembre 1999, n. 28, in materia di commercio su aree pubbliche (Disciplina, sviluppo e incentivazione del commercio in Piemonte in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114), introducendo i commi 1 e 2. In particolare il comma 1 del citato art. 4, stabilisce che «il rilascio ed il rinnovo delle concessioni di posteggio per l'esercizio del commercio su area pubblica non rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), in quanto attivita' non limitate dalla scarsita' delle risorse naturali o dalle capacita' tecniche disponibili e per i motivi imperativi di interesse generale ascrivibili, ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera h) del decreto legislativo n. 59/2010, all'ordine pubblico, alla sicurezza pubblica, all'incolumita' pubblica, al mantenimento dell'equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale e alla tutela dei consumatori». Il medesimo comma dispone inoltre che «la durata della validita' delle concessioni e' disciplinata dalla normativa vigente». Senonche' l'art. 16 dell'anzidetto decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 - che costituisce «attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno», in quanto riproduce l'art. 12 della medesima direttiva - cosi' dispone: «1. Nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatoci disponibili per una determinata attivita' di servizi sia limitato per ragioni correlate alla scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche disponibili, le autorita' competenti applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle modalita' atti ad assicurarne l'imparzialita', cui le stesse devono attenersi. 2. Nel fissare le regole della procedura di selezione le autorita' competenti possono tenere conto di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario. 3. L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalita' di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi al rilascio del titolo autorizzatorio. 4. Nei casi di cui al comma 1 il titolo e rilasciato per una durata limitata e non puo' essere rinnovato automaticamente, ne' possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorche' giustificati da particolari legami con il primo». La norma statale esplicita, dunque, il principio contenuto nel punto 62 del Considerando premesso alla direttiva 2006/123/CE, ove si afferma che «nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attivita' sia limitato per via della scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche, e' opportuno prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza, la qualita' e le condizioni di offerta di servizi a disposizione degli utenti. Tale procedura dovrebbe offrire garanzie di trasparenza e di imparzialita' e l'autorizzazione cosi' rilasciata non dovrebbe avere una durata eccessiva, non dovrebbe poter essere rinnovata automaticamente o conferire vantaggi al prestatore uscente. In particolare, la durata dell'autorizzazione concessa dovrebbe essere fissata in modo da non restringere o limitare la libera concorrenza al di la' di quanto e' necessario per garantire l'ammortamento degli investimenti e la remunerazione equa dei capitali investiti. La presente disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri limitino il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche. Le autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di autorizzazione». La norma regionale in esame, invece, afferma in maniera apodittica che il rilascio ed il rinnovo delle concessioni di posteggio per l'esercizio del commercio su area pubblica non rientrano nell'ambito di applicazione della norma statale (la quale, pero', costituisce doverosa attuazione dei sopra descritti principi) stabilendo altresi' che la durata della validita' delle concessioni sia disciplinata dalla vigente normativa. In tal modo il legislatore regionale introduce una norma di interpretazione autentica della legge statale (in particolare, dell'art. 16 del decreto legislativo n. 59/2010); l'interpretazione che ne viene data e', infatti, che le concessioni di posteggio per il commercio su area pubblica non rientrano tra le ipotesi di scarsita' di risorse naturali, prese in considerazione dalla norma statale per farne discendere l'obbligo di una procedura di selezione; conseguentemente, e' esclusa l'applicazione della disposizione dello Stato nel territorio della regione. Cosi' intesa, la norma regionale viola la potesta' legislativa dello Stato in relazione all'art. 117, comma 2, lettera 1) della Costituzione. Indipendentemente dalla correttezza della soluzione interpretativa, non e' consentito al legislatore regionale fornire un'interpretazione autentica di una norma statale, in quanto cio' presupporrebbe la sussistenza della potesta' legislativa. In sostanza, perche' possa aversi interpretazione autentica, occorre che vi sia coincidenza tra il soggetto cui risale la disposizione interpretata e quello cui risale la disposizione interpretante. Quella di interpretazione autentica «e' una legge espressione della potesta' legislativa - e non gia' di una soggettiva volonta' "chiarificatrice" del suo autore», il che implica che «l'emanazione di una legge di interpretazione autentica presuppone la sussistenza della potesta' legislativa da parte dell'organo legiferante» (cfr.Corte Cost., sent. n. 232 del 2006). Deve inoltre considerarsi che il commercio ambulante puo' svolgersi solo su suolo pubblico disponibile a tal fine e, visto il carattere circoscritto di tale risorsa, le norme comunitarie e nazionali impongono, al fine di consentire un accesso al mercato su base paritaria, che le autorizzazioni alla vendita nei mercati ambulanti abbiano durata limitata. Il periodo per il quale vengono concesse le autorizzazioni deve essere tale da consentire al prestatore di recuperare il costo degli investimenti e ottenerne un giusto rendimento, ma e' comunque necessario attuare una procedura di selezione specifica per il rilascio di dette autorizzazioni, allo scopo di garantire imparzialita' e trasparenza, nonche' condizioni di concorrenza aperta. Risulta pertanto evidente il contrasto della norma regionale con i principi comunitari contenuti nelle citate norme della direttiva 2006/123/CE nonche' del decreto legislativo n. 59/2010, in violazione quindi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, per mancato rispetto dei vincoli comunitari, nonche' della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza di cui all'art. 117 secondo comma lettera e) della Costituzione. Le medesime considerazioni valgono anche in relazione al successivo art. 5, con il quale il legislatore regionale, sostituendo l'art. 11 della citata legge regionale n. 28/1999, introduce apposite disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche, non recependo i principi di cui al ricordato art. 16 del decreto legislativo n. 59/2010, in particolare per quel che riguarda il divieto del rinnovo automatico delle concessioni, in violazione quindi dell'art. 117, commi primo e secondo, lettera e) della Costituzione.
P.Q.M. Si conclude perche' le disposizioni regionali impugnate siano dichiarate costituzionalmente illegittime. Si producono: estratto della delibera del Consiglio dei Ministri del 22 settembre 2011; relazione, allegata alla medesima delibera, del Ministro per i rapporti con le regioni. Roma addi', 30 settembre 2011 L'Avvocato dello Stato: D'Avanzo