N. 63 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 gennaio 2012
Ordinanza del 10 gennaio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria sul ricorso proposto da Albino Valeria ed altri contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Violazione dei principi del giusto processo e di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 3, 36, 53, 101, comma secondo, 104, primo comma, 111, comma secondo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.(GU n.17 del 26-4-2012 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 462 del 2011, proposto da:
Valeria Albino, rappresentato e difeso dagli avv. Gloria
Pieri, Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, con domicilio eletto
presso Gloria Pieri in Genova, via Dante 2/41; Maria Margherita
Zuccolini, Enrico Rinaldo Zucca, Giovanni Claudio Zerilli, Valentina
Vinelli, Lucia Vignale, Elisabetta Vidali, Claudio Carlo Viazzi,
Paolo Viarengo, Daniela Verrina, Massimo Todella, Cristina Tabacchi,
Vittorio Spirito, Rosella Silvestri, Isabella Silva, Roberto
Settembre, Lucia Sebastiani, Maria Cristina Scarzella, Alessandra
Scarzella, Adriano Sansa, Virginia Sangiuolo, Laura Russo, Maria
Teresa Rubini, Laura Rotolo, Barbara Romano, Giorgio Ricci, Valentina
Rascioni, Alessandro Ranaldi, Daniela Pischetola, Alberto Princiotta,
Patrizia Petruzziello, Adriana Petti. Marta Perazzo, Fabrizio Pelosi,
Domenico Pellegrini, Carla Pastorini, Monica Parentini, Giorgio Piero
Parco, Chiara Maria Paolucci, Marco Panicucci, Giorgio Odero, Paolo
Nasini, Sabrina Monteverde, Luca Monteverde, Cinzia Vanda Miniotti,
Ranieri Miniati, Claudia Merlino, Maria Gavina Meloni, Francesco
Meloni, Francesco Mazza Galanti, Maria Gabriella Marino, Cristina
Maggia, Maura Maccio', Antonio Lucisano, Tiziana Lottini, Elisa
Loris, Paolo Lepri, Alberto La Mantia, Alberto Haupt, Valentina
Grosso, Stefano Grillo, Tommaso Grassi, Francantonio Granero,
Fiorenza Barbara Giorgi, Annalisa Giacalone, Francesca Ghiglione,
Emilio Gatti, Paolo Gallizia, Caterina Fiumano', Emilio Fois,
Giovanni Battista Ferro, Lorenzo Ferretti, Marino Ferrari, Roberto
Fenizia, Alessandro Giuseppe Farina, Daniela Faraggi, Gabriella
Dotto, Luciano Di Noto, Maria Antonia Di Lazzaro, Pier Carlo Di
Gennaro, Annaleila Dello Preite, Andrea Del Nevo, Maurizio De
Matteis, Laura De Dominicis, Mario De Bellis, Giuliana Deiana,
Cristina Dagnino, Massimo Cusatti, Laura Cresta, Nicola Mario
Condemi, Alessandra Coccoli, Dando Ceccarelli, Giampiero Cavatorta,
Luigi Cavadini Lenuzza, Ezio Castaldi, Cinzia Casanova, Laura Casale,
Roberto Carta, Luisa Carta, Nicoletta Cardino, Alberto Cardino,
Giovanna Cannata, Marco Canepa, Cristina Camaiori, Maria Califano,
Lorenza Calcagno, Vincenzo Calia, Paola Calleri, Massimo Caiazzo,
Mauro Davide Amisano, Matteo Buffoni, Diana Brusaca', Davide Atzeni,
Marco Bacci, Marcello Bruno, Tiziana Belgrano, Barbara Bresci, Marina
Besio, Simonetta Boccaccio, Paola Luisa Bozzo Costa, Roberto
Braccialini, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio Angiolini,
Marco Cuniberti, con domicilio eletto presso Gloria Pieri in Genova,
via Dante 2/41; Ubaldo Pelosi, Donatella Aschero, rappresentati e
difesi dagli avv. Marco Cuniberti, Vittorio Angiolini, con domicilio
eletto presso Gloria Pieri in Genova, via Dante 2/41;
Contro Ministero della giustizia, Ministero economia e finanze,
Presidenza Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Genova, v.le B.
Partigiane, 2;
Per l'annullamento e per il riconoscimento, previa idonea
cautela, e con riserva di motivi aggiunti, del diritto al trattamento
retributivo spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al
comma 22 dell'art. 9 del 31 marzo 2010 n. 78, come conv. con modif in
legge 30 luglio 2010, n. 122; nonche' per la condanna delle
amministrazioni resistenti al pagamento delle somme corrispondenti,
con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
giustizia e di Ministero economia e finanze e di Presidenza Consiglio
dei Ministri;
Viste le memorie difensive;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° dicembre 2011 il
dott. Roberto Pupilella e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con ricorso regolarmente notificato e depositato i ricorrenti,
tutti magistrati ordinari in servizio presso uffici giudiziari della
Liguria, rientranti nella competenza di questo Tribunale
amministrativo, chiedono al TAR , previa eventuale rimessione alla
Corte costituzionale di riconoscere ai ricorrenti il diritto al
trattamento retributivo loro spettante inciso dalle decurtazioni
derivanti dall'art. 9, comma 22 del d.l. 31 marzo 2010, n.78 come
convertito con modificazioni nella legge n. 122 del 30 luglio 2010.
La questione sottoposta al giudizio del Tribunale e' gia' stata
oggetto di diverse rimessioni alla Corte costituzionale da parte di
numerosi TAR (Tar Veneto, rgr. n. 645/2011 ord. n. 1685/2011; Tar
Piemonte II sez. rgr n. 409/2011, ord. n. 846/2011; TAR Campania Sa,
I sez. rgr.n.657/2011, ord. n.1162/2011;).
In tutti i giudizi citati, come anche nella presente
controversia, l'oggetto della rimessione alla Corte costituzionale e'
identico e cioe' si pone in dubbio la legittimita' costituzionale
dell'art. 9 comma 22 del d.l. 31 marzo 2010, n.78 come convertito con
modificazioni nella legge n.122 del 30 luglio 2010.
La norma citata, incidendo sugli automatismi stipendiali, creati
a garanzia della indipendenza dell'ordine giudiziario, violerebbe,
secondo i giudici rimettenti, il precetto dell'art. 104 Costituzione.
Irragionevole, poi, apparirebbe la crescente riduzione nel triennio
della indennita' giudiziaria, che costituisce una misura fissa uguale
per tutti i magistrati, indipendente cioe' dalla qualifica e
dall'anzianita' degli stessi.
La funzione della indennita' giudiziaria, in ragione della ratio
sottesa alla sua istituzione (legge n. 27/1981) e' infatti quella di
compensare i magistrati degli oneri che questi incontrano nello
svolgimento della loro attivita'.
La sua decurtazione appare dunque irragionevole e non troverebbe
corrispondenza in una proporzionale riduzione degli oneri richiesti
ai giudici, che anzi, in ragione delle carenze degli organici e
dell'arretrato che grava su tutti i plessi giudiziari sono chiamati
da anni ad aumentare la propria produttivita' per ridurre le somme
pagate dallo Stato in relazione alla eccessiva lentezza dei processi.
Le argomentazioni sopra svolte, comuni anche al giudizio odierno
hanno carattere pregiudiziale sull'esito della presente causa,
ponendosi, come affermato di recente dal Consiglio di Stato (IV sez.
28 gennaio 2011, n. 693) come un indispensabile precedente
logico-giuridico che costituisce la base della decisione anche della
presente controversia.
Inoltre, nel caso di specie, come ribadito dalla giurisprudenza
(CDS sez. VI 20 ottobre 2010, n. 7592) «il vincolo di
pregiudizialita' riguarda l'intera res litigiosa dedotta con il
ricorso, cioe' investe l'intero rapporto in contestazione».
Cio' premesso la questione sottoposta all'attenzione del Collegio
appare rilevante e non manifestamente infondata sulla scorta delle
seguenti argomentazioni.
In forza dell'art. 9 comma 22 del d.l. n. 78/2010, quale
risultante dalle modifiche introdotte con la legge di conversione),
con la c.d. manovra economica 2010), veniva, per quanto di interesse,
previsto, per il personale di cui alla legge n. 27/1981:
a) che «non [fossero] erogati, senza possibilita' di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 [fosse] pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 e
il conguaglio per l'anno 2015 [venisse] determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennita' speciale di cui all' articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, [fosse] ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per
cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con
riduzione non operante ai fini previdenziali;
La rilevanza della questione appare indubitabile avuto riguardo
alle seguenti circostanze:
le norme dell'art. 9 comma 22 del d.l. n. 78/2010, quale
risultante dalle modifiche introdotte con la legge di conversione,
sono di immediata applicazione e la domanda di riconoscimento del
diritto al mantenimento della precedente disciplina del trattamento
economico non puo' essere esaminata senza il previo scrutinio di
costituzionalita' delle norme primarie censurate;
le parti ricorrenti subiscono nel corrente anno 2011 il
blocco del meccanismo di adeguamento retributivo, nonche' il blocco
di acconti e conguagli cui avrebbe avuto altrimenti diritto ed hanno
gia' subito la decurtazione della indennita' speciale giudiziaria.
L'eventuale pronunzia di incostituzionalita' delle dette
disposizioni, per contro, condurrebbe de plano all'accertamento
dell'illegittimita' del mancato adeguamento degli stipendi e delle
trattenute in parola e consequenzialmente all'accoglimento del
ricorso.
La non manifesta infondatezza e' evidenziata dalle seguenti
considerazioni.
Non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita'
dell'art. 9, comma 22 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come convertito
con modificazioni dalla 30 luglio 2010, n. 122, per violazione degli
artt. 101 comma 2, 104, comma 1, 111, commi 1 e 2 e 117, comma 1
della Costituzione in relazione all'art. 6 della C.E.D.U.; e del
bilanciamento dei principi di autonomia ed indipendenza della
Magistratura con le esigenze finanziarie e di bilancio dello Stato.
Il dubbio di costituzionalita' per violazione delle norme
indicate in rubrica sussiste sia con riferimento alle disposizioni
contenute nel comma 22 dell'art. 9 riguardanti il blocco degli
automatismi stipendiali (per il triennio 2011-2013) e l'apposizione
di tetti ai medesimi (per gli anni 2014/2015), sia con riferimento a
quella che introduce il taglio della indennita' speciale di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 secondo aliquote
differenti negli anni 2011, 2012 e 2013.
I valori dell'autonomia e dell'indipendenza della Magistratura da
ogni altro potere dello Stato sono sanciti in via generale dagli
arti. 101, comma 2 («I giudici sono soggetti soltanto alla legge») e
104, comma 1 Cost. («La Magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere»).
L'indipendenza della Magistratura e' funzionale, nel disegno
costituzionale, alla celebrazione di un giusto processo, come si
evince dai commi 1 e 2 dell'art. 111 della Costituzione.
Analoga funzionalizzazione dell'indipendenza dei magistrati alla
celebrazione del giusto processo si rinviene nell'art. 6 della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo che, per il tramite
dell'art. 117, 1 comma della Costituzione (nel testo vigente), e'
entrata a far parte diretta del nostro tessuto costituzionale (sulla
predetta funzionalizzazione cfr. Corte Europea Dir. Umani, 19 giugno
2003, Hulki Gunes c. Turchia).
La necessita' di «attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati...va salvaguardato anche sotto il
profilo economico», onde evitare «tra l'altro che essi siano soggetti
a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri» e' stata a
piu' riprese affermata dalla Corte costituzionale (sentenze nn.
1/1978, 42/1993, 238/1990).
Con particolare riferimento al meccanismo del c.d. adeguamento
automatico degli stipendi (essenzialmente fondato sulla garanzia di
un aumento delle retribuzioni, che, sulla base di indici
appositamente ed obiettivamente elaborati dall'Istituto centrale di
statistica, viene assicurato «di diritto», ogni triennio, nella
misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel
triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego)
inciso dalla normativa in esame con riferimento al triennio 2011-2013
ed al biennio 2014/2015, la Corte ha piu' volte sottolineato come
esso costituisca un elemento intrinseco della struttura delle
retribuzioni in discorso, inteso alla «attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati - che va
salvaguardato anche sotto il profilo economico», «evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri» (Corte cost. 10 febbraio 1993, n_ 42) - e
concretizzante «una guarentigia idonea a tale scopo» (Corte cost.
ordd. 23 ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137; Corte 1998 n.
346; Corte cost. 8 maggio 1990, n. 238).
La tutela costituzionale del trattamento economico dei
magistrati, dunque, si estende al suo meccanismo di adeguamento
automatico ma anche alla c.d. indennita' giudiziaria,
«intrinsecamente connessa allo status di magistrati» (Corte
costituzionale n. 238/1990), ed alla sua rivalutazione monetaria.
L'indennita' di cui alla legge 19 febbraio 1091 n. 27, infatti,
costituisce parte essenziale, costante e «normale» del trattamento
economico complessivo del magistrato (sul punto Corte cost., ordd. 23
ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n. 137; nonche', ex multis;
Consiglio Stato, Sez. IV, 6 maggio 2010 n. 2646; Cons. Stato, Sez.
IV, 7 aprile 1993, n. 401), sicche' la sua natura di componente fissa
della retribuzione comporta le medesime esigenze di tutela teste
evidenziate.
E' la stessa Corte costituzionale, del resto, nelle sopra citate
pronunzie n. 346/1998, 43/92 e 238/1990, ad avere ricondotto
l'istituto della rivalutazione automatica della indennita'
giudiziaria alla ratio di tutela dell'indipendenza della
Magistratura: identica ratio, a fortiori, non puo' che essere sottesa
al trattamento principale dell'indennita' stessa, di cui
l'adeguamento automatico e' solo aspetto accessorio.
Ha osservato la Corte che «l'indennita' in esame e' espressamente
correlata ai particolari oneri che i magistrati incontrano nello
svolgimento della loro attivita', la quale tra l'altro comporta un
impegno senza precisi limiti temporali, dal che discende un rigoroso
collegamento con il servizio effettivamente prestato. Peraltro - ed
in collegamento con la pari ordinazione delle funzioni (art. 107,
terzo comma, Cost.) - essa e' attribuita in misura uguale a tutti i
magistrati investiti di funzioni giurisdizionali, a prescindere
dall'anzianita' e dalla qualifica rivestita. Specificamente connessa
allo status dei magistrati e', poi, l'ulteriore, essenziale
caratteristica dell'indennita' in questione, costituita dall'essere
essa assoggettata al medesimo meccanismo di rivalutazione automatica
previsto per gli stipendi dei magistrati dal precedente art. 2 della
medesima legge. In attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardata anche sotto il
profilo economico (sentenza n. 1 del 1978) evitando tra l'altro che
essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di
altri poteri, il legislatore ha col citato art. 2 predisposto un
meccanismo di adeguamento automatico delle retribuzioni dei
magistrati che, in quanto configurato con l'attuale ampiezza di
termini di riferimento, concretizza una guarentigia idonea a tale
scopo. La sua estensione anche all'indennita' in discorso -
corrisposta con la stessa cadenza mensile degli stipendi ne evidenzia
non solo la natura retributiva, di componente del normale trattamento
economico dei magistrati, ma anche la specificita' rispetto alle
indennita', variamente denominate, attribuite al personale
amministrativo statale» (Corte costituzionale, 8 maggio 1990 n. 238;
cfr. anche Corte costituzionale, 19 gennaio 1995, n. 15).
La tradizione costituzionale italiana risulta confermata e
rafforzata dalla «Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 sui giudici:
indipendenza, efficacia e responsabilita'», adottato a Strasburgo dal
Comitato dei Ministri il 17 novembre 2010 al fine di originare linee
attuative il piu' possibile omogenee dell'art. 6 della C.E.D.U. In
particolare, al punto 45, e' specificato che «deve essere vietata
ogni forma di discriminazione verso i giudici o i candidati
all'ufficio di giudice»; al punto 54, poi, e' previsto che la
retribuzione debba essere «commisurata al loro ruolo professionale ed
alle loro responsabilita'», ed in ogni caso tale da «renderli immuni
da qualsiasi pressione volta ad influenzare le loro decisioni».
Il citato punto 54 si chiude con l'invito agli Stati membri ad
adottare «specifiche disposizioni di legge per garantire che non
possa essere disposta una riduzione delle retribuzioni rivolta
specificamente ai giudici».
Nello stesso ordine di idee la c.d. Magna Carta dei Giudici, del
pari approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Consiglio
d'Europa - Comitato consultivo dei Giudici europei (CCJE), la quale
Magna Carta, seppur beninteso priva ex se di valore cogente sotto il
profilo giuridico, costituisce una decisione fondamentale alla cui
luce devono essere interpretate le disposizioni interne, per la sua
autorevole fonte di provenienza, esprimendo il CCJE le «tradizioni
costituzionali» dei quarantasette Stati europei che ne sono membri.
Secondo l'espresso disposto degli artt. 2, 3 e 4 della Carta
l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai poteri legislativo
ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo della «tutela
finanziaria» della retribuzione dei magistrati; l'art. 7 prevede
espressamente che «il giudice deve beneficiare di una remunerazione e
di un sistema previdenziale adeguati e garantiti dalla legge, che lo
mettano al riparo da ogni indebita influenza».
Si deve considerare, inoltre, che il legislatore, mediante uno
strumento che apparentemente incide solo sulla retribuzione del
magistrato, viene in realta' ad operare un indebito condizionamento
sull'esercizio della funzione giurisdizionale, poiche' costringe
l'Ordine di appartenenza, quando non addirittura il magistrato come
singolo, ad un confronto con il pubblico potere al fine di
ripristinare le condizioni economiche originarie, o quantomeno di
elidere o attenuare le conseguenze negative della misura disposta.
Tale stato di cose, generando un sotterraneo conflitto tra
Istituzioni che mina alla radice la serenita' del giudice, appare
particolarmente grave per la specifica funzione del magistrato.
Un magistrato «condizionato», quand'anche solo apparentemente e
non nella realta', da una misura legislativa fortemente penalizzante
per i suoi interessi economici rischia di vedersi sottratto quel
credito e quel prestigio di cui il singolo magistrato e l'Ordine
giudiziario nel suo insieme devono sempre ed indefettibilmente godere
presso la comunita' dei cittadini.
La Corte costituzionale nella sentenza n. 100 del 1981 ha
chiarito che «i magistrati, per dettato costituzionale (arti. 101,
comma secondo e 104, comma primo, Cost.), debbono essere imparziali e
indipendenti e tali valori vanno tutelati non solo con specifico
riferimento al concreto esercizio delle funzioni giurisdizionali ma
anche come regola deontologica da osservarsi in ogni comportamento al
fine di evitare che possa fondatamente dubitarsi della loro
indipendenza ed imparzialita' nell'adempimento del loro compito. I
principi anzidetti sono quindi volti a tutelare anche la
considerazione di cui il magistrato deve godere presso la pubblica
opinione ed assicurano, nel contempo, quella dignita' dell'intero
ordine giudiziario, che la norma denunziata qualifica prestigio e che
si concreta nella fiducia dei cittadini verso la funzione giudiziaria
e nella credibilita' di essa... Alla luce di tali considerazioni va
interpretata la sentenza di questa Corte n. 145 del 1976, la quale
riconosce l'esigenza di una rigorosa tutela del prestigio dell'ordine
giudiziario, che rientra senza dubbio tra i piu' rilevanti beni
costituzionalmente protetti».
Alle stesse conseguenze di «appannamento» della neutralita' della
funzione giurisdizionale si perverrebbe associando la riduzione
stipendiale alla rottura dei delicati equilibri tra poteri dello
Stato.
In tale ottica, la misura legislativa in parola potrebbe apparire
come una sorta di punizione o di monito per il potere giudiziario,
rendendo manifesta ai cittadini una condizione di evidente supremazia
gerarchica di un potere sull'altro, in contrasto - anche sotto tale
profilo - con i dettami costituzionali che improntano i rapporti tra
poteri alla separazione, all'equilibrio ed al bilanciamento.
L'idea di un magistrato punito, ammonito o anche solo
«influenzabile» dalla consapevolezza che il taglio stipendiale
disposto oggi puo' ben essere ripetuto o addirittura inasprito (oltre
il 2013), ripugna al nostro sistema costituzionale ed ordinamentale,
godendo della piu' elevata tutela, in esso, anche la mera apparenza
della indipendenza della funzione giurisdizionale, in quanto valore
fondante per l'affidabilita' e la credibilita' istituzionale della
figura del magistrato (sull'importanza anche della mera apparenza
dell'indipendenza dei magistrati si veda Corte Europea dei diritti
dell'Uomo, Grand Chamber, case of Incal v Turkey, 41/1997/825/1031;
March 04, 1982, case of Sramek v Austria; May 06, 1978, case of
Campbell v Fell v The United Kingdom).
Il comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 ha come fine, o
quantomeno come effetto, quello di ledere non solo il dato testuale,
ma altresi' i principi e valori sottesi alle richiamate disposizioni
costituzionali (artt. 101, comma 2, 104, comma 1 e 117, comma 1, in
relazione all'art. 6 della C.E.D.U.), valori a loro volta funzionali
all'esercizio imparziale ed obiettivo della funzione giudicante, come
esigono molteplici norme costituzionali anche in vista della
celebrazione di un «giusto» processo (cfr. artt. 24, 103 e 111 della
Cost.; Corte cost. n. 381/1999).
La ratio «punitiva» sottesa all'adozione delle misure della cui
costituzionalita' si dubita si evince ictu oculi dal contenuto delle
stesse, in particolare per quanto riguarda il blocco dei cd
automatismi stipendiali.
La riforma organica della magistratura realizzata pochi anni fa
ha ridisegnato l'assetto della magistratura in modo piu' aderente ai
valori della Costituzione e alla mutata sensibilita' nei confronti
della giurisdizione.
Uno dei punti qualificanti della riforma e' stata la previsione
di periodiche e serrate valutazioni di professionalita' nei confronti
dei magistrati con conseguenze proprio su quei meccanismi retributivi
che il legislatore d'urgenza e' andato a scardinare.
In particolare l'art. 11 d.lgs. n. 160/06 stabilisce le
conseguenze delle periodiche valutazioni di professionalita' dei
giudici:
se il giudizio e' «non positivo», il Consiglio superiore
della magistratura procede a nuova valutazione di professionalita'
dopo un anno, acquisendo un nuovo parere del consiglio giudiziario;
in tal caso il nuovo trattamento economico o l'aumento periodico di
stipendio sono dovuti solo a decorrere dalla scadenza dell'anno se il
nuovo giudizio e' «positivo». Nel corso dell'anno antecedente alla
nuova valutazione non puo' essere autorizzato lo svolgimento di
incarichi extragiudiziari.
11. Se il giudizio e' «negativo», il magistrato e' sottoposto a
nuova valutazione di professionalita' dopo un biennio. Il Consiglio
superiore della magistratura puo' disporre che il magistrato
partecipi ad uno o piu' corsi di riqualificazione professionale in
rapporto alle specifiche carenze di professionalita' riscontrate;
puo' anche assegnare il magistrato, previa sua audizione, a una
diversa funzione nella medesima sede o escluderlo, fino alla
successiva valutazione, dalla possibilita' di accedere a incarichi
direttivi o semidirettivi o a funzioni specifiche. Nel corso del
biennio antecedente alla nuova valutazione non puo' essere
autorizzato lo svolgimento di incarichi extragiudiziari.
12. La valutazione negativa comporta la perdita del diritto
all'aumento periodico di stipendio per un biennio. Il nuovo
trattamento economico eventualmente spettante e' dovuto solo a
seguito di giudizio positivo e con decorrenza dalla scadenza del
biennio.
Quindi ad esito della riforma l'operativita' di meccanismi
automatici di adeguamento dello stipendio, quelli bloccati dalla
norma censurata, e' condizionata alla valutazione positiva di
professionalita'.
La legge organica di disciplina della magistratura ha quindi
connotato il blocco dell'automatismo stipendiale ad una precisa
evenienza la valutazione non positiva o negativa di professionalita'.
Ma se questo e' il senso del blocco degli automatismi stipendiali
e altro senso la misura non ha nella legge organica della
magistratura l'avere realizzato un blocco indiscriminato nei
confronti di tutti gli appartenenti alla magistratura realizza
l'effetto, sia pure camuffato da misura di contenimento della
spesa,di una valutazione negativa di professionalita' globale e
complessiva nei confronti di tutto il plesso. Tale operazioni quindi
si contraddistingue per lo spregio dei piu' fondamentali canoni
dell'agire legislativo come incardinati nella Costituzione e rende
manifesto l'attentato ai valori di indipendenza della magistratura.
L'intento punitivo gia' disvelato dal contenuto stesso delle
misure risulta altresi' confermato aliunde.
Infatti con il successivo art. 16, comma 7 d.l. 6 luglio 2011 n.
98 si e' stabilito che in ragione dell'esigenza di un effettivo
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea relativamente alla manovra finanziaria per gli anni
2011-2013, qualora, per qualsiasi ragione, inclusa l'emanazione di
provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni della Corte
costituzionale, non siano conseguiti gli effetti finanziari utili
conseguenti, per ciascuno degli stessi anni 2011-2013, alle
disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'articolo 9 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, i medesimi effetti finanziari sono recuperati,
con misure di carattere generale, nell'anno immediatamente successivo
nei riguardi delle stesse categorie di personale cui si applicano le
predette disposizioni.
Tale norma rende evidente il reale intento del legislatore punire
e minare la credibilita' dell'ordine giudiziario, ritenendolo, per
presunzione assoluta incapace di rendere in subiecta materia sentenze
imparziali. In presenza di siffatta ratio, sottesa al complesso
normativo di cui si discute e confessoriamente ammessa e confermata
successivamente e' agevole rendersi conto di come l'intervento
oggetto di censura sia completamente svincolato dei principi «di
proporzionalita', ragionevolezza» (Corte costituzionale 11 novembre
2010, n. 316; sentenze n. 372 del 1998 e n. 349 del 1985) e di
eguaglianza che devono governare la discrezionalita' del legislatore.
Ne' puo' sostenersi, per giustificare la costituzionalita' delle
norme oggetto di censura, che i principi costituzionali che tutelano
l'autonomia e la indipendenza della Magistratura possono essere
bilanciati dal legislatore con altri valori costituzionali in ipotesi
confliggenti; quale, fra questi, puo' esservi, specie in momenti
congiunturali di crisi economica, quello del rispetto delle esigenze
di bilancio e di contenimento della spesa pubblica nei limiti delle
risorse finanziarie attingibili.
Se, infatti, cio', in astratto, appare ammissibile, pur con le
dovute cautele, nondimeno in concreto la evidenziata ratio degli
interventi unitamente al loro atteggiarsi rende manifesta
l'irrazionalita' della scelta di intervenire sui meccanismi
retributivi del magistrati, al di fuori del coinvolgimento di tutti i
contribuenti secondo i principi di pari capacita' contributiva e
progressivita' di cui all'art. 53 della Costituzione e al di fuori di
una riforma organica e razionale della materia regolata dalla legge
1981, n. 27 e dettata in attuazione diretta degli artt. 101 e 104
della Costituzione. Le norme censurate in nome di asserite esigenze
finanziarie e di bilancio, hanno operato una compressione dei valori
costituzionalmente garantiti dell'indipendenza ed autonomia della
Magistratura in una maniera del tutto irrazionale, sproporzionata e
discriminatoria, con particolare riferimento ai seguenti profili: a)
disparita' di trattamento nei confronti dei contribuenti aventi pari
capacita' contributiva; b) disparita' di trattamento nei confronti
dei contribuenti aventi pari capacita' di reddito da lavoro (autonomo
e privato); c) disparita' di trattamento nei confronti dei pubblici
dipendenti aventi pari capacita' di reddito da lavoro; d)
irrazionalita' «quantitativa» del taglio che, pur disposto per
esigenze di tutta la collettivita', pesa in maniera consistente solo
sugli stipendi dei pubblici dipendenti (ed ancora di piu' sui
magistrati) e finisce con l'apportare esigue risorse alle casse dello
Stato, in luogo di una minima ed indolore imposizione su tutti i
contribuenti sicuramente piu' idonea allo scopo di risanamento del
bilancio; e) irrazionalita' per «abuso della funzione legislativa»;
f) irrazionalita' «interna» alle misure aventi caratteri di
regressivita' da un lato, finendo con l'incidere in maniera piu' che
proporzionale sugli stipendi piu' bassi, e di mera casualita',
imprevedibilita' ed illogicita' dall'altro; g) alterazione del
rapporto di proporzionalita' tra prestazione e retribuzione,
incidente in misura proporzionalmente maggiore sui magistrati
percettori di reddito inferiore; g) irragionevole incisione sui
diritti quesiti.
Non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita'
dell'art. 9, comma 22 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come convertito
con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 12, per violazione
degli artt. 3, 53, I e II comma della Costituzione.
Le disposizioni censurate, hanno natura tributaria.
Infatti le misure qui in esame (blocco dell'adeguamento
automatico per il triennio 2011-2013, introduzione di tetti per il
biennio 2014/2015 e taglio dell'indennita' speciale di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) si conformano ai
criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per qualificare
come tributarie alcune entrate: «doverosita' della prestazione, in
mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti e nel
collegamento di detta prestazione alla pubblica spesa in relazione ad
un presupposto economicamente rilevante» (ex plurimis, Corte
costituzionale, sentt. nn. 141/2009, 335/2008, 64/2008, 334/2006,
73/2005).
Le trattenute in questione sono effettuate dallo Stato a
prescindere da qualsivoglia rapporto sinallagmatico, essendo imposte
in via autorititativa.
La stesse poi, in relazione al presupposto economicamente
rilevante della percezione del reddito da lavoro, si collegano
senz'altro alla spesa pubblica, come fatto palese dall'incipit del
comma 2 dell'art. 9 che recita: «In considerazione della
eccezionalita' della situazione economica internazionale e tenuto
conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea».
Conclusivamente le norme in esame hanno istituito dei tributi, di
cui presentano le caratteristiche essenziali, «e cioe' la doverosita'
della prestazione e il collegamento di questa ad una pubblica spesa,
con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante» (Corte
costituzionale 19 ottobre 2006, n. 334; nonche' sentenze n. 26 del
1982, n. 63 del 1990, nn. 2 ed 11 del 1995, n. 37 del 1997).
Ne' la qualificazione operata dal legislatore come mere misure di
riduzione della spesa pubblica, valgono ad escluderne la natura
tributaria, atteso che qualsivoglia imposizione tributaria (tassa,
tributo o contributo), che incida sugli stipendi dei pubblici
dipendenti decurtandoli, si risolve sul piano effettuale in una
riduzione della spesa pubblica, ma per cio' solo non muta la propria
natura.
Infatti cio' che rileva non e' l'effetto di bilancio che tali
disposizioni producono ne' l'ambito soggettivo di applicazione ma la
loro natura intrinseca, da ricavarsi secondo le coordinate
ermeneutiche sopra tracciate e che conducono ad affermarne la natura
tributaria, come piu' volte espresso dalla giurisprudenza
costituzionale a riguardo della qualificazione delle «leggi
tributarie» ai fini del giudizio di ammissibilita' del referendum
(art. 75 della Costituzione).
In molteplici occasioni, il Giudice delle Leggi ha univocamente
affermato che tale nozione e' caratterizzata dalla ricorrenza di due
elementi essenziali (vedi sentt. nn. 26/1982, 63/1990, 2/1995,
11/1995): 1) l'imposizione di un sacrificio economico individuale
realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio; 2)
la destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine di
integrare la finanza pubblica, e cioe' allo scopo di apprestare i
mezzi per il fabbisogno finanziario necessario a coprire spese
pubbliche. Entrambi tali presupposti sono, come evidenziato sopra,
ravvisabili nelle disposizioni di cui al comma 22 dell'art. 9 del
d.l. n. 78/2008. Pertanto, le norme in esame devono essere
assoggettate ai principi costituzionali dettati dall'art. 53, il
quale articolo al primo comma statuisce che «tutti sono tenuti a
concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacita'
contributiva», ed al secondo che «il sistema tributario e' informato
a criteri di progressivita'».
A tale stregua si appalesa l'illegittimita' costituzionale delle
censurate disposizioni di cui al comma 22 dell'art. 9 che incidono
sul reddito di una sola micro categoria sociale (che conta poca
migliaia di contribuenti), quella dei magistrati.
Il legislatore del 2010 ha scelto, a parita' contributiva ed in
spregio all'art. 53 della Costituzione, per contribuire al
risanamento delle casse dello Stato, di colpire solo una determinata
classe sociale, i dipendenti pubblici (quanto al comma 2 dell'art.
9), ed in particolare e per quanto qui direttamente rileva, con
misure ancora piu' incisive rispetto agli stessi dipendenti pubblici,
una ancora piu' particolare e ristretta classe di contribuenti, i
magistrati (quanto al comma 22 dell'art. 9), cosi' realizzando come
si dira' appresso un tributo odioso e speciale ratione subiecti
(T.A.R. Campania, ordinanza di rimessione n. 1162/2011), con
l'aggravante di avere individuato, tra tutte le categorie di
contribuenti possibili, l'unica la cui tutela del trattamento
stipendiale risponde a principi di natura costituzionale specifici,
ulteriori (l'autonomia e l'indipendenza della Magistratura di cui
agli artt. 101 comma 2 e 104 comma 1) e piu' pregnanti rispetto a
quelli generali di cui all'art. 36 della Carta fondamentale.
In conclusione deve dirsi che, invece di prendere come parametro
per l'imposizione fiscale un medesimo indice di capacita'
contributiva e conseguentemente incidere su «tutti» i contribuenti
versanti nella medesima condizione, le norme in questione - con
misure continuative, prolungate nel triennio 2011-2013 (con possibile
estensione al 2014) ed in parte al biennio 2014/2015, nonche'
irrazionali sotto molteplici profili come si evidenziera' dappresso -
sono state rivolte ad una ben limitata «classe di persone», colpendo
esclusivamente il loro reddito e con cio' violando l'art. 53, I comma
della Costituzione.
La norma di cui al comma 22 dell'art. 9 riguardante il taglio
dell'indennita' di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981,
n. 27 si pone, in secondo luogo, in contrasto anche con il precetto
di progressivita' contenuto nel comma 2 dell'art. 53 della
Costituzione, dal momento che essa colpisce nella stessa misura fissa
(del 15% per l'anno 2011, del 25% per l'anno 2012 e del 32% per
l'anno 2013) tutti gli appartenenti alla categoria.
E' noto che la predetta indennita' costituisce componente
«normale», certa e costante del trattamento economico retributivo dei
magistrati (cfr. sul punto Corte cost. ordd. 23 ottobre 2008, n. 346
e 14 maggio 2008, n. 137; C.d.S., Sez. IV, 6 ottobre 2003 n. 5841),
ancorche' introdottavi a titolo «speciale» (in quanto preordinata,
come espressamente affermato dall'art. 3 della legge n. 27/1981, a
compensare i magistrati degli «oneri che gli stessi incontrano nello
svolgimento della loro attivita'»).
Il taglio di tale indennita' in misura identica per tutti gli
appartenenti alla categoria produce un risultato evidente: i piu'
giovani che sono agli inizi della carriera e che percepiscono
stipendi nettamente inferiori si trovano a pagare le stesse somme di
coloro che si trovano in uno stadio avanzato o finale della carriera
e percepiscono stipendi anche di molto superiori.
Siffatto risultato «regressivo» viola apertamente il principio di
progressivita' dei tributi di cui all'art. 53, comma 2 della
Costituzione letto unitamente al principio di ragionevolezza
intrinseca di cui all'art. 3.
Ne' vale sostenere che «i criteri di progressivita' debbono
informare il "sistema tributario" nel suo complesso e non i singoli
tributi» (Corte costituzionale 15 aprile 2008 n. 102; Corte
costituzionale, 6 aprile 1995 n. 197).
Infatti dal momento che il legislatore ha deciso di incidere sul
presupposto economico del reddito da lavoro, per coerenza di sistema
e ragionevolezza intrinseca della nonna avrebbe dovuto configurare il
tributo siccome progressivo, atteso che tale natura ha l'I.r.p.e.f.,
ossia la principale imposta sul reddito delle persone fisiche, e
quindi anche sul reddito da lavoro dipendente (Corte costituzionale,
13 gennaio 2006 n. 2).
Della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' del comma 22 dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n.
78, come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, per violazione, sotto diversi profili, degli artt. 2, 3 e 36
della Costituzione.
A prescindere dalla natura tributaria o meno delle disposizioni
del comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010 censurate dai
ricorrenti, le stesse appaiono configgere con i principi di
eguaglianza, ragionevolezza legislativa e di solidarieta' sociale,
politica ed economica di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione.
L'esigenza che ha mosso il legislatore nella predisposizione
delle misure oggetto di esame e' quella di fronteggiare la ben nota
crisi economica nazionale ed internazionale, ed in particolare dei
paesi della zona euro; e' altrettanto noto che siffatta esigenza ha
ispirato e continua ad ispirare tutte le ultime manovre finanziarie e
correttive.
Pertanto, l'avere ristretto la contribuzione diretta al
risanamento delle casse dello Stato agendo sulle retribuzioni dei
soli pubblici dipendenti, ed ancora piu' afflittivamente dei
magistrati, assurge in primo luogo a contemporanea violazione del
principio di uguaglianza tra i cittadini e del dovere di solidarieta'
politica, sociale ed economica di cui rispettivamente agli artt. 3 e
2 della Costituzione.
Detto diversamente l'avere deciso, per le finalita' finanziarie
di cui sopra, di incidere solo sui redditi da lavoro dipendente
pubblico ed in misura maggiore sui redditi da lavoro dipendente dei
soli magistrati, con esclusione delle identiche condizioni di tutti i
percettori di reddito aventi la stessa capacita' contributiva, si
pone in contrasto, oltre che con il gia' citato disposto di cui al I
comma dell'art. 53 Cost., piu' a monte con i basilari precetti di cui
agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Se la ben nota crisi economica
(cui la legge si riferisce con il richiamo alla «eccezionalita' della
situazione economica internazionale») ha dettato l'esigenza
inderogabile della riduzione di spesa, non v'e' dubbio che tale
evento riguarda la collettivita' nel suo insieme. E' pertanto
ingiusto - e percio' illegittimo, secondo i principi ordinamentali -
che lo Stato intenda accollare le misure di riduzione della spesa -
che andranno a vantaggio di tutti - solo ad una parte dei cittadini
(i pubblici dipendenti, i quali peraltro non rappresentano certamente
la categoria piu' facoltosa del Paese), ed in misura ancora maggiore
ad una cerchia ristrettissima dei predetti pubblici dipendenti, ossia
ai magistrati.
L'approccio del legislatore d'urgenza, da tale angolo visuale,
collide anche con l'art. 2 della Costituzione e con i principi di
solidarieta' sociale, politica ed economica ivi scolpiti, cui
corrispondono ben precisi «doveri inderogabili» (la forza
dell'espressione impiegata dal Costituente non lascia adito a dubbi:
se i doveri sono «inderogabili» nessuno puo' esserne esentato).
Questi, che pure fanno capo all'intera comunita', sono stati
disinvoltamente frustrati da un legislatore che, collocando i disagi
in capo a «pochi», ha invece distribuito i benefici in capo a
«tutti». Cio' che appare in netta contraddizione con l'insegnamento
della Corte costituzionale secondo cui gli inderogabili doveri
imposti nell'art. 2 Cost. esigono che «l'ordinato vivere comune sia
salvaguardato» e che «i pesi conseguenti siano equamente ripartiti
tra tutti, senza privilegi».
La violazione del principio di eguaglianza per disparita' di
trattamento e la violazione del principio di solidarieta' sociale ed
economica diventano, se possibile, ancora piu' evidenti laddove si
compari la situazione dei ricorrenti con gli altri titolari di
reddito da lavoro (autonomo o dipendente privato): lapalissiano e' il
contrasto con i basilari precetti di cui agli artt. 2 e 3 della
Costituzione.
Ancora una volta, tenendo conto della finalita' «di cassa» che e'
a fondamento di un prelievo disposto addirittura per decreto-legge,
non si ravvisa alcuna ratio giustificativa per la quale anche i
lavoratori del settore privato (dipendenti o autonomi) non debbano
essere assoggettati a riduzioni stipendiali, con corrispondente
introito a vantaggio dell'Erario, e cio' tenuto anche conto che le
retribuzioni del settore privato, specialmente ai livelli
dirigenziali e manageriali delle imprese, per non parlare dei
professionisti piu' facoltosi (ad esempio i notai e i farmacisti ma
anche i piu' affermati tra gli avvocati, i medici specialisti, gli
ingegneri, gli architetti), sono enormemente piu' elevate di quelle
del settore pubblico, apparendo quindi in grado di garantire un
maggiore gettito alle finanze pubbliche; gettito che - in definitiva
- ricade tra gli obiettivi di stabilizzazione finanziaria avuti di
mira dalla norma censurata (realizzare proventi e risparmiare spesa
pubblica, infatti, si equivalgono in termini di risultanze finali,
ossia guardando alla capienza delle casse pubbliche).
Le disposizioni in parola, poi, violano le predette coordinate
costituzionali anche perche' trattano in maniera ingiustificatamente
diversa categorie di pubblici dipendenti pur a fronte di una identica
situazione reddituale.
Come si e' osservato sopra, infatti, il d.l. 31 marzo 2010, n.
78, come convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, prevede al comma 1 dell'art. 9 per tutti i pubblici dipendenti
il blocco dell'aumento degli stipendi (Per gli anni 2011, 2012 e 2013
il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio,
previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31 dicembre 2009, n. 196, non puo' superare, in ogni caso, il
trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010, al netto degli
effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva,
ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati,
conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno, fermo in ogni caso
quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le
progressioni di carriera comunque denominate, maternita', malattia,
missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio, e
dall'articolo 8, comma 14, fatto salvo quanto previsto dal comma 17,
secondo periodo).
Alla stregua della citata previsione, dunque, nel triennio
2011-2013 i trattamenti retributivi dei pubblici dipendenti, ivi
compreso quello dei dirigenti, sino alla soglia di 90.000 euro lordi
annui non possono aumentare, ma nemmeno possono decrescere.
Per contro, in forza del combinato disposto delle disposizioni
censurate di cui al comma 22 dell'art. 9 (blocco dell'adeguamento
automatico e taglio dell'indennita' giudiziaria), il trattamento
economico dei magistrati che non maturino scatti o progressioni di
carriera negli anni in parola (ed in ogni caso per tutto il tempo
precedente tali momenti) e' sicuramente soggetto a riduzione.
Il risultato aberrante e' che l'unica categoria - tra tutti i
contribuenti dello Stato che percepiscono fino a 90.000 euro annui
lordi per lavoro dipendente - che a causa della generale crisi
economica vede ridursi il proprio trattamento economico e' quella dei
magistrati, ossia l'unica categoria la cui tutela del trattamento
stipendiale risponde a principi di natura costituzionale specifici,
ulteriori (l'autonomia e l'indipendenza della Magistratura di cui
agli artt. 101 comma 2 e 104 comma 1) e piu' pregnanti rispetto a
quelli generali di cui all'art. 36 della Carta fondamentale.
La disparita' sussiste anche con riferimento a quei pubblici
dipendenti (quali ad esempio i dirigenti) che percepiscono piu' di
90.000 o 150.000 euro annui lordi e che sono, al pari dei magistrati,
tenuti a versare il contributo di solidarieta' di cui al comma 2
dell'art. 9.
I magistrati, infatti, a differenza degli altri pubblici
dipendenti e pur in presenza della medesima situazione reddituale e
contributiva, vedono sommarsi al contributo di solidarieta' ed al
blocco dell'adeguamento retributivo anche i tagli all'indennita'
giudiziaria di cui al comma 22 dell'art. 9, con la conseguenza che
per essi la riduzione dello stipendio e' sensibilmente maggiore.
Le misure oggetto di disposizioni del comma 22 dell'art. 9
censurate dai ricorrenti (relative al blocco degli adeguamenti
automatici per il triennio 2011-2013, all'introduzione di tetti agli
stessi per il biennio 2014/2015 ed al taglio dell'indennita' di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) si presentano
poi, sotto svariati profili, in contrasto con il basilare canone di
ragionevolezza legislativa di cui all'art. 3 della Costituzione.
L'avere ristretto la contribuzione diretta al risanamento delle
casse dello Stato agendo sulle retribuzione dei soli pubblici
dipendenti, ed in particolare dei magistrati, oltre ad essere in
contrasto con gli artt. 2 e 3 della Costituzione, appare
intrinsecamente irragionevole.
Le esigenze «prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea», in quanto proprie di
tutto lo Stato comunita', avrebbero logicamente richiesto una equa
contribuzione di tutti i cittadini percettori di reddito, o quanto
meno di tutti i cittadini percettori di reddito da lavoro (a voler
ritenere legittima una simile scelta di campo del legislatore), il
che per altro avrebbe consentito di raggiungere anche maggiori
introiti con un accettabile e minimo sacrificio per tutti i
contribuenti.
E' ovvio, infatti, che allargando la platea dei contribuenti a
tutti i soggetti percettori di reddito o di reddito da lavoro
(milioni di persone), il notevole peso specifico delle misure
gravanti sui magistrati (poche migliaia) e di quelle gravanti su
tutti i pubblici impiegati avrebbe potuto essere ripartito in maniera
completamente equa, solidale e quasi «indolore».
Non puo' che ritenersi profondamente irrazionale una normativa
che, per fare fronte ad una crisi che grava su tutta la popolazione,
impone un sacrificio rilevantissimo (fino al taglio del 15% della
retribuzione netta) solo ad una categoria cosi' ridotta di cittadini
(poche migliaia) e lascia totalmente indenni i redditi e le
retribuzioni tutti gli altri contribuenti, anche di quelli aventi
medesima capacita' contributiva.
E' del pari profondamente irrazionale perche' le medesime entrate
avrebbero potuto essere reperite ripartendo il peso dell'imposizione
su tutta la platea dei contribuenti mediante, a mero titolo
esemplificativo, un innalzamento davvero minimo dell'aliquota
I.r.p.e.f. o di altre misure simili che si presentano piu' logiche
perche' ripartiscono in maniera equa su tutti i contribuenti il peso
della crisi economica; senza considerare che in un paese come il
nostro, notoriamente ad elevatissima evasione fiscale, al fine di
«fare cassa» tra le possibili opzioni del legislatore vi e' anche
quella di affinare gli strumenti di recupero dei redditi, dei
proventi e dei patrimoni illecitamente sottratti all'imposizione
fiscale.
E' ancora piu' irrazionale, laddove si consideri che il predetto
consistente taglio viene operato sull'unica sparuta categoria di
contribuenti, la cui tutela del trattamento stipendiale risponde a
principi di natura costituzionale specifici, ulteriori (l'autonomia e
l'indipendenza della Magistratura di cui agli artt. 101 comma 2 e 104
comma 1) e piu' pregnanti rispetto a quelli generali di cui all'art.
36 della Carta fondamentale.
Le disposizioni in esame, poi, appaiono violare il basilare
canone della ragionevolezza legislativa di cui all'art. 3 della
Costituzione sotto altro e concorrente profilo.
La predeterminazione per legge della misura dello stipendio dei
magistrati ed il relativo meccanismo di adeguamento automatico
rispondono all'esigenza di sottrarre la magistratura, in una ottica
di preservazione dei delicati equilibrio tra poteri dello Stato, alla
contrattazione collettiva.
In altri termini, «premesso che la determinazione degli stipendi
spettanti ai magistrati e' sottratta alla contrattazione sindacale ed
e' rimessa ad un sistema automatico regolato direttamente dalla legge
al fine di assicurare la completa autonomia ed indipendenza dei
giudici dal potere esecutivo, gli artt. 11 e 12, legge 2 aprile 1979,
n. 97, nel testo innovato dall'art. 2 legge 19 febbraio 1981 n. 27,
prevedono che gli stipendi dei magistrati sono adeguati di diritto
ogni triennio nella misura percentuale pari alla media degli
incrementi delle voci retributive, esclusa l'indennita' integrativa
speciale, ottenuti dagli altri dipendenti pubblici» (C.d.S., Sez. IV,
7 luglio 2000 n. 3834).
La predeterminazione per legge ed il meccanismo di adeguamento
automatico degli stipendi, dunque, hanno finalita' di garanzia
dell'autonomia e dell'indipendenza della Magistratura e rappresentano
uno strumento volto a preservare quest'ultima dalle insidie della
contrattazione collettiva.
Il legislatore del 2010 ha invece «approfittato» dello strumento
legislativo per ridurre il trattamento economico dei magistrati senza
il loro consenso, consenso che paradossalmente sarebbe stato
necessario in sede di contrattazione collettiva.
Cosi' facendo lo strumento voluto dal legislatore per offrire una
guarentigia a monte ai valori costituzionali dell'indipendenza e
dell'autonomia della Magistratura, ed a valle al trattamento
economico dei magistrati e' stato irrazionalmente utilizzato per
ledere propri tali principi ed incidere sul detto trattamento.
Vi e' ancora un altro profilo di violazione del principio
costituzionale di ragionevolezza intrinseca delle leggi, secondo una
logica per cosi' dire «interna» alla categoria colpita dalle
disposizioni in esame. Come si e' avuto modo di appurare, le norme
oggetto di dubbio di costituzionalita', nella misura in cui incidono
in misura uguale su tutti i magistrati, impongono un peso economico
in termini proporzionali di gran lunga superiore a coloro che
percepiscono uno stipendio minore perche' agli inizi della carriera,
con buona pace (prima che del principio di progressivita' dei
tributi) di qualsivoglia logica, ragionevolezza ed equita'.
Per i magistrati percettori di reddito superiore, invece, il peso
proporzionale dell'imposizione fiscale si riduce (anziche' crescere
come dovrebbe in forza dell'art. 53 della Costituzione e di basilari
considerazioni di logica ed equita'), poiche' l'aumento dello
stipendio compensa il taglio fisso dell'indennita' giudiziaria e
anche l'effetto delle due aliquote del 5% e del 10% di cui al
contributo di solidarieta'.
Va ulteriormente considerato che l'imposizione fiscale si
atteggia in maniera ancora sensibilmente diversa all'interno della
categoria, a seconda che i magistrati interessati nell'ambito del
triennio maturino o meno scatti o progressioni di carriera ed a
seconda di quando li maturano, poiche' in virtu' del metodo di
imposizione scelto (taglio fisso dell'indennita' giudiziaria, blocco
dell'adeguamento ed aliquote fisse del 5% e del 10%), l'ammontare del
prelievo finisce con assumere caratteri di imprevedibilita' ed
illogicita'.
La disposizione che riduce la misura dell'indennita'
«giudiziaria» nel triennio 2011-2013, poi, appare intrinsecamente
irragionevole anche sotto altro profilo, in violazione degli artt. 3
e 36 della Costituzione.
La predetta indennita' costituisce parte essenziale, costante e
«normale» del trattamento economico complessivo del magistrato (sul
punto Corte cost., ordd. 23 ottobre 2008, n. 346 e 14 maggio 2008, n.
137; nonche', ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 1993, n.
401), ancorche' introdottavi a titolo «speciale» (in quanto
preordinata, come espressamente affermato dall'art. 3 della legge n.
27/1981, a compensare i magistrati degli «oneri che gli stessi
incontrano nello svolgimento della loro attivita'»).
Il comma 22 dell'art. 9 non sopprime ne' sospende per intero
l'indennita' in questione (ma anzi ne prevede l'integrale ripristino
dopo il 2013), con cio' riconoscendone e confermandone la funzione di
ristoro degli oneri connessi con l'espletamento del servizio.
Decurtandola temporaneamente il legislatore la rende tuttavia
inequivocabilmente inidonea allo scopo per il quale era stata
istituita se e' vero, come e' vero, che essa e' attribuita in misura
uguale a tutti i magistrati, a prescindere dalla qualifica e
dall'anzianita', in stretta correlazione con (e per consentire)
l'effettivo svolgimento dei compiti istituzionali del magistrato.
Orbene, e' di tutta evidenza come la decurtazione dell'indennita'
speciale impedisca il raggiungimento dello scopo che la legge (n.
27/1981) aveva imposto di assolvere all'indennita' stessa (compensare
i magistrati degli oneri che essi incontrano nello svolgimento della
loro attivita') ed appaia, per cio' stesso, violare il principio di
ragionevolezza sancito dall'art. 3 della Costituzione, giacche' non
risulta che gli oneri che i magistrati incontrano od corso del
triennio in questione siano corrispondentemente ridotti.
Da altro punto di vista l'art. 3 della legge n. 27/1981 ha
previsto che l'indennita' speciale sia identica per tutti i
magistrati, in quanto destinata a ristorarli degli oneri - identici -
che essi incontrano nello svolgimento della loro attivita'.
Con il taglio dell'indennita' speciale tocchera' ai singoli
magistrati far fronte, per la parte ora non coperta dall'indennita',
agli oneri connessi con l'attivita' istituzionale, con la conseguenza
che i magistrati piu' giovani che godono di un minor trattamento
economico complessivo avranno maggiori difficolta' a fronteggiare i
relativi costi: il che sembra violare ulteriormente l'art. 3 della
Costituzione, questa volta sotto il profilo dell'aver riservato
uguale trattamento a situazioni tra loro oggettivamente diverse,
atteso che la decurtazione (di un'indennita' preordinata a coprire i
medesimi, identici oneri) pesa diversamente in misura inversamente
proporzionale all'anzianita' del magistrato.
Tale decurtazione - atteso che l'indennita' speciale ex art. 3
della legge n. 27/1981 e' stata istituita per «equilibrare» il
trattamento economico complessivo del magistrato, che, come si e'
detto, sopporta oneri atipici (diversamente dagli altri funzionari
dello Stato) - sembra poi violare anche l'art. 36 Cost. sotto il
profilo della lesione della «proporzione» tra retribuzione ed
attivita' svolta giacche' il comma 22 dell'art. 9, del d.l. n.
78/2010, riducendo la predetta indennita' speciale e, dunque, ponendo
ora parzialmente a carico dei magistrati il costo degli oneri
organizzativi dell'attivita' giudiziaria che prima facevano
interamente carico allo Stato, altera inequivocabilmente la
proporzione, anteriormente esistente, tra retribuzione complessiva e
lavoro espletato; e la altera maggiormente, con effetto palesemente
discriminatorio (stante che l'indennita' speciale e' eguale per tutti
perche' compensa gli stessi oneri), nei confronti dei magistrati piu'
giovani che godono di un trattamento retributivo complessivo minore,
rispetto ai quali, dunque, la violazione dell'art. 36 e' amplificata.
La predetta misura, dunque, incide sulla proporzionalita' tra
prestazione e retribuzione, poiche' (in nome peraltro di esigenze di
cassa quantitativamente irrisorie nell'ottica complessiva del
bilancio dello Stato) incide solo sull'aspetto quantitativo della
retribuzione, ma lascia immutata la richiesta di qualita' del
servizio e dello svolgimento della funzione, facendo gravare sul
magistrato i relativi oneri economici ed organizzativi, cosi'
intaccando anche la dignita' della persona-lavoratore nell'esercizio
di una delle funzioni piu' delicate dello Stato.
In questo solco si colloca il constante insegnamento della
suprema Corte di cassazione, secondo cui, in forza dell'art. 36 della
Costituzione, «in caso di emolumento compensativo di particolari e
gravose modalita' di svolgimento della prestazione, trova comunque
applicazione il principio di irriducibilita' della retribuzione, con
la conseguenza che detto emolumento puo' venir meno solo a fronte
della cessazione di quelle particolari modalita' di lavoro» (Cass.
Civ., Sez. Lav., 23 luglio 2009, n. 20310; Cass. Civ., Sez. Lav., 1°
marzo 2007, n. 4281).
E' facile osservare come l'indennita' giudiziaria costituisca per
i magistrati un «emolumento compensativo di particolari e gravose
modalita' di svolgimento della prestazione», in quanto rivolto a
compensare «i particolari oneri che questi ultimi incontrano nello
svolgimento concreto della loro attivita' e dell'impegno, senza
prestabiliti limiti temporali, ad essi ordinariamente richiesto per
lo svolgimento della propria funzione» (C.d.S., Sez. IV, 6 maggio
2010 n. 2646), sicche' la riduzione dell'indennita' giudiziaria a
fronte di oneri immutati integra anche sotto tale profilo violazione
dell'art. 36 della Costituzione.
Le disposizione censurate, poi, sembrano violare sotto un
ulteriore profilo gli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Esse, infatti, incidono, in senso ablativo, sul trattamento
economico gia' acquisito alla sfera del pubblico dipendente sub
specie di diritto soggettivo; incidono, in altri termini, sullo
status economico dei magistrati, alterando quel sinallagma che e' il
proprium dei rapporti di durata ed in particolare proprio dei
rapporti di lavoro; basti considerare che sulla stabilita' anche
economica si fondano le aspettative, le progettualita' e gli
investimenti - di lungo periodo, se non addirittura di vita - del
dipendente.
E' vero che la Corte costituzionale ha piu' volte affermato che
«non e' interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la
disciplina dei rapporti, anche se l'oggetto di questi sia costituito
da diritti soggettivi perfetti», a condizione, pero', che «tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (Corte
costituzionale 27 gennaio 2001 n. 31; 7 luglio 2005 n. 264; 28 luglio
2000 n. 393; 20 luglio 1999 n. 330; 26 luglio 1995 n. 390).
Principi questi ribaditi dalla Consulta anche con riferimento
all'intervento del legislatore sui trattamenti retributivi dei
pubblici impiegati: «Il divieto di "reformatio in peius" del
trattamento economico dei pubblici dipendenti rappresenta un criterio
ermeneutico inidoneo, in assenza di specifica copertura
costituzionale, a vincolare il legislatore, il quale pertanto e'
abilitato a modificare, senza lesioni all'art. 36 Cost., la
disciplina dei rapporti di durata e perfino situazioni di diritto
soggettivo perfetto, ivi inclusa la variazione dell'entita' e della
distribuzione in voci differenziate del trattamento economico di
categorie prima egualmente retribuite, purche' tali modifiche non
trasmodino in regole irrazionali o arbitrarie» (Corte cost. 20 luglio
1999 n. 330).
Numerosi e rilevanti sono i profili arbitrarieta' ed
irrazionalita' che connotano le norme oggetto di censura, come si e'
dato conto sopra. Conclusivamente deve riconoscersi che il
legislatore ha inciso sui diritti soggettivi perfetti dei magistrati
e sulla loro aspettativa legittima alla conservazione della
retribuzione per tutto il tempo di durata del rapporto in maniera del
tutto irrazionale ed arbitraria, sicche' deve ritenersi che le norme
di cui al comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010 violino, anche
sotto tale ultimo profilo, i precetti di cui agli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
Alla luce di tutto quanto sopra ritenuto e considerato, debbono
pertanto sollevarsi le relative questioni di legittimita'
costituzionale, con la conseguente sospensione del giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale dell'art. 9, comma
22 del d.l. n. 78/2010 cit., quale risultante dalle modifiche
introdotte con la legge di conversione, nella parte in cui dispone:
a) che «non sono erogati, senza possibilita' di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 e' pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennita' speciale di cui all' articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, e' ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con riduzione
non operante ai fini previdenziali.
P.Q.M.
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 22 del d.l. n. 78/2010 cit., quale risultante dalle modifiche
introdotte con la legge di conversione, nella parte in cui dispone:
a) che «non sono erogati, senza possibilita' di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012»;
b) che «per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per
l'anno 2014 e' pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014»;
c) che «l'indennita' speciale di cui all' articolo 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e
2013, e' ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013», con riduzione
non operante ai fini previdenziali, secondo quanto precisato in
motivazione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
Segreteria del T.A.R, alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
Segreteria del T.AR, a tutte le parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che sia comunicata al Presidente del Senato
della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati. Dichiara
la sospensione del giudizio in epigrafe, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 295 c.p.c. e dell'art. 79 c.p.a.
La presente ordinanza e' depositata presso la segreteria del
Tribunale che provvedera' a darne comunicazione alle parti.
Cosi' deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 1°
dicembre 2011.
Il Presidente estensore: Pupilella