N. 275 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 novembre 2010
Ordinanza del 22 novembre 2010 emessa dal Tribunale di Catanzaro nel procedimento civile promosso da Regione Calabria e Vartolo Alfonso contro Publiday Sas di Iacovo Agostino & C.. Contratto, atto e negozio giuridico - Norme della Regione Calabria - Cessioni di credito - Previsione dell'efficacia nei confronti della Regione qualora alla stessa siano state notificate presso la sede legale ed accettate con provvedimento del dirigente della struttura regionale competente, prima della liquidazione della correlata spesa - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di giurisdizione e di norme processuali. - Legge della Regione Calabria 4 febbraio 2002, n. 8, art. 46. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l).(GU n.49 del 12-12-2012 )
IL TRIBUNALE
All'udienza del 22 novembre 2010, ha pronunciato, dandone
lettura, la seguente ordinanza ex art. 23, legge 11 marzo 1953, n.
87, nella causa iscritta al n. 3588 del Ruolo Generale degli Affari
Contenziosi del 2008, tra Publiday S.a.s. di Iacovo Agostino & C., in
persona del suo legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in Catanzaro, alla via Burza, n. 41, presso lo Studio
dell'avv. Raimondo Garcea, ma rappresentata e difesa dall'avv. Mario
Nocito, giusta procura a margine della comparsa di costituzione,
attrice-opposta;
Contro:
Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, elettivamente domiciliata in Catanzaro, al viale
de Filippis, n. 280, presso gli Uffici dell'Avvocatura Regionale,
rappresentata e difesa dall'avv. Sandro Boccucci, giusta procura
generale alle liti rilasciata con atto pubblico rogato in data 16
maggio 2005 dal notaio Rocco Guglielmo (Rep. 122.525) e decreto del
Dirigente dell'Avvocatura n. 1621 del 29 settembre 2008,
convenuta-opponente.
Nonche' Vartolo Alfonso, elettivamente domiciliato in Catanzaro,
alla via Purificato, n. 14, presso lo Studio degli avv.ti Raffaele
Silipo e Ida Maria Bonapace, che lo rappresentano e difendono in
giudizio giusta procura a margine della comparsa di costituzione,
terzo chiamato.
Fatto e diritto
La decisione della controversia indicata in epigrafe comporta
l'applicazione dell'art. 46 della legge regionale della Calabria del
4 febbraio 2002, n. 8, recante «Ordinamento del bilancio e della
contabilita' della Regione Calabria», pubblicata sul Bollettino
Ufficiale della Regione n. 2 del 1° febbraio 2002, supplemento
straordinario n. 6.
La norma di cui si dubita cosi' dispone: «Le cessioni di credito
hanno effetto nei confronti della Regione qualora siano alla stessa
notificate presso la sede legale ed accettate con provvedimento del
dirigente della struttura regionale competente, prima della
liquidazione della correlata spesa».
Dalla norma risulta, di contro, che non hanno effetto nei
confronti della Regione Calabria le cessioni di credito che non siano
accettate, prima della liquidazione della correlata spesa, dal
dirigente della struttura regionale competente.
Dubita questo giudicante che l'art. 46 citato si ponga in
contrasto con l'art. 117, comma II, lett. l) Cost., in base al quale
«lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (...) 1)
giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa», venendo a porre norme inerenti
all'ordinamento civile, la cui disciplina e' riservata allo Stato in
via esclusiva.
Occorre pertanto, ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n.
87, sospendere il giudizio e disporre la trasmissione immediata degli
atti alla Corte costituzionale, specificando quanto segue in ordine
alla rilevanza della questione ed alla sua non manifesta
infondatezza.
Sulla rilevanza della questione:
Con atto pubblico del 24 luglio 2007, Mercatante Francesco
Giuseppe cedeva alla Publiday S.a.s. di Iacovo Agostino & C., il
credito di €_69.211,92 vantato nei confronti della Regione Calabria
in ragione di lavori di somma urgenza eseguiti per conto di tale
amministrazione, ed in relazione ai quali era stato emesso
certificato di regolare esecuzione.
L'atto di cessione veniva notificato all'amministrazione
regionale, Dipartimento Lavori Pubblici ed Acque, in data 8 agosto
2007.
In difetto di pagamento, la societa' cessionaria richiedeva a
questo Tribunale la pronuncia di decreto ingiuntivo, che veniva
emesso in data 10 luglio 2008 ed inscritto al n. 743.
La Regione Calabria proponeva opposizione eccependo, in via
preliminare rispetto alla nullita' dei rapporti contrattuali
sottostanti al credito ceduto ed all'inesistenza del credito vantato
- pure dedotti -, l'inefficacia della cessione di credito, non
accettata dall'amministrazione regionale.
Si costituiva la societa' creditrice opposta, perorando l'azione
proposta col ricorso monitorio. Domandava altresi' di essere
autorizzata a chiamare in causa Vartolo Antonio, responsabile dei
vari procedimenti amministrativi in ragione dei quali era sorto il
credito poi cedutole, nei cui confronti venivano precisate le
seguenti conclusioni: «in via subordinata (al rigetto dell'azione
proposta verso la Regione Calabria), accertare e dichiarare la
validita' del rapporto contrattuale tra la Ditta Mercadante e il
Responsabile del Procedimento Geometra Alfonso Vartolo, e per
l'effetto condannare quest'ultimo al pagamento integrale del debito
nascente dalle fatture di cui agli ordinativi per cui e' causa».
La chiamata in causa veniva autorizzata, ed il terzo si
costituiva in giudizio, rassegnando le proprie difese, tra le quali
anche lui faceva valere l'inefficacia della cessione di credito.
Autorizzato lo scambio di memorie ai sensi dell'art. 183 c.p.c.,
all'udienza dell'8 luglio 2010 il giudicante sollecitava il
contradditorio tra le parti sulla possibile esistenza di dubbi di
costituzionalita' della norma oggetto della presente ordinanza (e di
altra, su cui e' gia' stata in altro giudizio sollevata la relativa
questione, ma che - re melius perpensa - non appare, allo stato,
rilevante nel presente giudizio), autorizzando lo scambio di memorie
difensive sul punto.
Alla luce delle osservazioni delle parti, questo giudicante
ritiene rilevanti e non manifestamente infondati i dubbi di
legittimita' costituzionale, con riferimento all'art. 117, comma II,
lett. l) Cost., dell'art. 46 della legge regionale della Calabria del
4 febbraio 2002, n. 8, di cui occorre fare applicazione al fine di
risolvere la questione preliminare di merito relativa all'efficacia
nei confronti dell'amministrazione pubblica regionale della cessione
dei crediti verso la Regione Calabria intervenuta tra Mercatante
Francesco Giuseppe e Publiday S.a.s. di Iacovo Agostino & C.
In limine litis, deve osservarsi che, per quanto la presente
causa di opposizione sia stata iscritta a ruolo al settimo giorno
dalla notificazione del relativo atto, questo giudicante ritiene che
essa non sia improcedibile (secondo quanto invece ritenuto in un
obiter dictum da Cass. Civ., Sez. Un., 9 settembre 2010, n. 19246),
nel qual caso si porrebbe nell'oblio dell'irrilevanza la questione
che quivi si solleva. Infatti, la posizione della Suprema Corte - non
vincolante - non appare condivisibile (in tal senso, nella
giurisprudenza di questa Autorita' giudiziaria, cfr.: Trib.
Catanzaro, Sez. II Civ., ord. 4 novembre 2010, pubblicata in
http://www.ordineavvocati.catanzaro.it), e comunque tale da non
comportare un giudizio di tardivita' della costituzione dalla parte
opponente che confidava sul precedente, costante orientamento -
giurisprudenziale per il quale il termine di iscrizione a ruolo,
nell'ipotesi di concessione all'opposto di termini a comparire non
inferiori a quelli ordinari, era di dieci giorni (sull'ovverruling
della giurisprudenza di legittimita' e sulla non imputabilita' degli
errori di diritto commessi sulla base dell'orientamento smentito cfr.
Cass. Civ., Sez. II, 17 giugno 2010 n. 14627).
Cio' premesso, al fine di verificare come la norma sulla quale si
addensano i dubbi di legittimita' costituzionale incida sulla
risoluzione della questione di merito enunciata, e' opportuno
ricostruire, seppure brevemente, la disciplina in materia di
opponibilita' della cessione dei crediti, con particolare riferimento
ai crediti vantati nei confronti dell'amministrazione pubblica.
La regula iuris di carattere generale e' contenuta nel codice
civile, il cui art. 1260 stabilisce che il creditore puo' trasferire
a titolo oneroso o gratuito il suo credito, anche senza il consenso
del debitore, purche' il credito non abbia carattere strettamente
personale o il trasferimento non sia vietato dalla legge.
Le parti possono escludere la cedibilita' del credito; ma il
patto non e' opponibile al cessionario, se non si prova che egli lo
conosceva al tempo della cessione.
Secondo il successivo art. 1264 c.c. (non dissimile nella
sostanza dall'art. 1529 del codice civile del 1865), la cessione ha
effetto nei confronti del debitore ceduto quando questi l'abbia
accettata o, in alternativa, quando gli sia stata notificata, fermo
restando che il debitore che paga al cedente prima della
notificazione o dell'accettazione non e' liberato dal debito, se si
dia dimostrazione che era a conoscenza dell'avvenuta cessione.
Al momento dell'emanazione del codice civile, era pero' presente
nell'ordinamento una specifica disciplina in ordine alla cessione dei
crediti vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche.
Gia' l'art. 9, allegato E, legge 20 marzo 1865, n. 2248
stabiliva, in materia di contratti pubblici, che «sul prezzo dei
contratti in corso non potra' aver effetto alcun sequestro, ne'
convenirsi cessione se non vi aderisca l'amministrazione
interessata».
L'art. 339, allegato F, legge 20 marzo 1865 n. 2248 - oggi
espressamente abrogato dal d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 -, dal
canto suo, dopo aver posto il divieto sia della cessione del
contratto di appalto sia del subappalto senza l'autorizzazione
dell'amministrazione, soggiungeva: «E' pure vietata qualunque
cessione di credito e qualunque procura, le quali non siano
riconosciute».
Una piu' generale disciplina quanto alla cessione dei crediti
vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche era ed e'
tuttora contenuta nel r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, rubricato Nuove
disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilita'
generale dello Stato.
L'art. 69 del testo normativo stabilisce che «le cessioni, le
delegazioni, le costituzioni di pegno, i pignoramenti, i sequestri e
le opposizioni relative a somme dovute dallo Stato, nei casi in cui
sono ammesse dalle leggi, debbono essere notificate
all'amministrazione centrale ovvero all'ente, ufficio o funzionario
cui spetta ordinare il pagamento .
La notifica rimane priva di effetto riguardo agli ordini di
pagamento che risultino gia' emessi. Potra', peraltro, il creditore
fare tale notificazione all'ufficiale, tesoriere o agente incaricato
di eseguire il pagamento degli ordini o di effettuare la consegna
degli assegni di cui all'art. 54, lettera a).
Le cessioni, le delegazioni, le costituzioni di pegno e gli atti
di revoca, rinuncia o modificazione di vincoli devono risultare da
atto pubblico o da scrittura privata, autenticata da notaio».
In base al successivo art. 70, «gli atti considerati nel
precedente art. 69, debbono indicare il titolo e l'oggetto del
credito verso lo stato, che si intende colpire, cedere o delegare.
Con un solo atto non si possono colpire, cedere o delegare
crediti verso amministrazioni diverse.
Per le somme dovute dallo Stato per somministrazioni, forniture
ed appalti, devono essere osservate le disposizioni dell'art. 9,
allegato E, della legge 20 marzo 1865, n. 2248 e degli articoli 351 e
355, allegato F, della legge medesima».
In questo panorama normativo, sorgeva anzitutto la questione se
la disposizione originaria dell'art. 9, allegato E, legge 20 marzo
1865, n. 2248, concernente tutti i contratti, fosse stata confermata
da quella successiva dell'art. 70 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440,
oppure se il legislatore avesse cosi' inteso restringere la portata
della prima, limitando la necessita' dell'adesione
dell'amministrazione pubblica solo per determinati crediti, cioe'
appunto per quelli derivanti dall'esecuzione di contratti di
somministrazione, di appalto o di fornitura.
Quest'ultima tesi e' stata ritenuta, dalla Corte di Cassazione
(Cass. Civ., Sez. III, 28 gennaio 2002, n. 981), «preferibile, in
forza del principio di cui all'art. 14 delle preleggi, essenzialmente
in base al rilievo che la disciplina speciale in questione deroga a
quella ordinaria, secondo la quale la cessione ha effetto nei
confronti del debitore ceduto in base alla semplice accettazione o
notificazione. Tale soluzione e' anche conforme al principio per cui,
nei rapporti nei quali lo Stato agisce jure privatorum, le
disposizioni che definiscono l'area di incidenza dei privilegi della
p.a., comportanti una restrizione dell'autonomia negoziale dei
privati, vanno interpretate in senso restrittivo, in linea col
precetto di cui all'art. 41 1° comma della Costituzione. Cio'
comporta che la disciplina di cui all'art. 9 cit. deve ritenersi
abrogata, ai sensi dell'art. 15 disp. sulla legge in generale, per
tutti i casi nei quali non e' espressamente richiamata dall'art. 70
del R.D. n. 2440 del 1923».
Nella sentenza della Corte di Cassazione appena richiamata viene,
in secondo luogo, sottolineato che, da un punto di vista tecnico
giuridico, la «fornitura» non si distingue dalla «somministrazione»,
non ricorrendo tra le stesse alcuna differenza sostanziale, sicche',
come ha messo in luce un'accreditata dottrina, i contratti di
fornitura altro non sono se non i contratti di somministrazione
stipulati dalle pubbliche amministrazioni; e, in definitiva, la
«fornitura» non costituisce un'autonoma figura contrattuale, ma e'
solo l'impropria denominazione del contratto di somministrazione.
Conseguiva da tutto quanto esposto che il divieto di cessione
senza l'«adesione» della pubblica amministrazione si applicava, in
definitiva, solo ai rapporti di durata come l'appalto e la
somministrazione (o fornitura), solo rispetto ai quali il legislatore
aveva ravvisato, in deroga al principio generale della cedibilita'
dei crediti anche senza il consenso del debitore (art. 1260 C.c.),
l'esigenza di garantire con questo mezzo la regolare esecuzione,
evitando che, durante la medesima, potessero venir meno le risorse
finanziarie al soggetto obbligato e cosi' potesse essere compromessa
l'ulteriore, regolare prosecuzione del rapporto (cfr. Cass. Civ.,
Sez. I, 18 novembre 1994, n. 9789); e non pure a un contratto, non di
durata ma ad esecuzione istantanea.
Nella giurisprudenza della Corte di legittimita' si era anche
precisato (Cass. Civ., Sez. III, 21 settembre 2005, n. 18610) che la
disciplina teste' illustrata trovava applicazione non solo alle
amministrazioni dello Stato, ma anche agli altri enti pubblici, in
tal senso deponendo sia la portata generale di tali disposizioni,
confermata dal riferimento delle predette leggi anche ai beni ed alle
attivita' di enti diversi dallo Stato, nonche' dalle norme secondarie
che le estendevano ai comuni ed alle province (art. 112 deI r.d. 19
settembre 1899, n. 394, art. 176 del r.d. 12 febbraio 1911, n. 297,
art. 70 del r.d. 19 novembre 1923, n. 2440), sia il comune scopo
delle norme in questione, consistente nel garantire la regolare
esecuzione dei contratti di durata in esse considerati, impedendo che
nel corso degli stessi l'appaltatore potesse privarsi dei mezzi
finanziari erogatigli dalla pubblica amministrazione secondo lo stato
di avanzamento dei lavori e lo sviluppo delle forniture.
L'elaborazione giurisprudenziale (Cass. Civ., Sez, I, 8 maggio
2008, n. 11475; ma si veda anche, tra le altre, Cass. Civ., Sez. III,
6 febbraio 2007, n. 2541) aveva altresi' sottolineato che la deroga
al principio di libera cedibilita' dei crediti, essendo intesa ad
evitare che durante l'esecuzione del contratto potessero venire a
mancare i mezzi finanziari al soggetto obbligato alla prestazione a
favore della pubblica amministrazione, cessava alla conclusione del
rapporto contrattuale, come si desumeva dall'inciso «contratti in
corso», con la conseguenza che restavano inopponibili
all'amministrazione le cessioni di credito fatte valere e realizzate
senza la sua preventiva adesione, purche' intervenute dopo la
conclusione del rapporto.
Peraltro, veniva precisato che, in tema di appalto di opere
pubbliche, il contratto cessa di essere considerato in corso soltanto
a seguito dell'espletamento e dell'approvazione del collaudo da parte
della pubblica amministrazione, costituendo tale approvazione lo
strumento legale con il quale le conclusioni dell'appaltatore vengono
accettate dalla Amministrazione con conseguente obbligo della
medesima di liquidare il corrispettivo sulla base dell'importo
determinato in quella sede. Solo in tale momento puo' quindi
ritenersi esaurito il rapporto contrattuale e superata la ragione
della deroga.
In questo panorama, e' intervenuto innovativamente l'art. 26,
comma 5, legge 11 febbraio 1994, n. 109, Legge quadro in materia di
lavori pubblici, il quale stabiliva che «le disposizioni di cui alla
legge 21 febbraio 1991, n. 52 (relativa alla cessione di crediti di
impresa), sono estese ai crediti verso le pubbliche amministrazioni
derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici, di concessione
di lavori pubblici e da contratti di progettazione nell'ambito della
realizzazione di lavori pubblici».
Il d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, recante Regolamento di
attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, provvedeva ad
attuare le disposizioni legislative con le modalita' seguenti: «Ai
sensi dell'articolo 26, comma 5, della legge, le cessioni di crediti
vantati nei confronti delle amministrazioni pubbliche a titolo di
corrispettivo di appalto possono essere effettuate dagli appaltatori
a banche o intermediari finanziari disciplinati dalle leggi in
materia bancaria e creditizia, il cui oggetto sociale preveda
l'esercizio dell'attivita' di acquisto di crediti di impresa.
La cessione deve essere stipulata mediante atto pubblico o
scrittura privata autenticata e deve essere notificata
all'amministrazione debitrice.
La cessione del credito da corrispettivo di appalto e' efficace
ed opponibile alla pubblica amministrazione qualora questa non la
rifiuti con comunicazione da notificarsi al cedente ed al cessionario
entro quindici giorni dalla notifica di cui al comma 2.
L'amministrazione pubblica, al momento della stipula del
contratto o contestualmente, puo' preventivamente riconoscere la
cessione da parte dell'appaltatore di tutti o di parte dei crediti
che devono venire a maturazione.
In ogni caso, l'amministrazione ceduta puo' opporre al
cessionario tutte le eccezioni opponibili al cedente in base al
contratto di appalto».
La disciplina risultante dalla legge e dal regolamento e' stata
sostanzialmente integrata nel d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, recante
il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (in
ogni caso non applicabile al caso di specie perche' successivo
all'avvenuta cessione del credito), il quale, all'art. 117, cosi'
regola la materia: «Le disposizioni di cui alla legge 21 febbraio
1991, n. 52, sono estese ai crediti verso le stazioni appaltanti
derivanti da contratti di servizi, forniture e lavori di cui al
presente codice, ivi compresi i concorsi di progettazione e gli
incarichi di progettazione. Le cessioni di crediti possono essere
effettuate a banche o intermediari finanziari disciplinati dalle
leggi in materia bancaria e creditizia, il cui oggetto sociale
preveda l'esercizio dell'attivita' di acquisto di crediti di impresa.
Ai fini dell'opponibilita' alle stazioni appaltanti che sono
amministrazioni pubbliche, le cessioni di crediti devono essere
stipulate mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata e
devono essere notificate alle amministrazioni debitrici.
Le cessioni di crediti da corrispettivo di appalto, concessione,
concorso di progettazione, sono efficaci e opponibili alle stazioni
appaltanti che sono amministrazioni pubbliche qualora queste non le
rifiutino con comunicazione da notificarsi al cedente e al
cessionario entro quarantacinque giorni dalla notifica della
cessione.
Le amministrazioni pubbliche, nel contratto stipulato o in atto
separato contestuale, possono preventivamente accettare la cessione
da parte dell'esecutore di tutti o di parte dei crediti che devono
venire a maturazione.
In ogni caso l'amministrazione cui e' stata notificata la
cessione puo' opporre al cessionario tutte le eccezioni opponibili al
cedente in base al contratto relativo a lavori, servizi, forniture,
progettazione, con questo stipulato».
Il lavorio giurisprudenziale ha provveduto a coordinare
l'innovativa normativa dettata a partire dal 1994 in materia di
appalti pubblici con quella gia' in vigore, concludendo nel senso che
l'estensione ai crediti verso le pubbliche amministrazioni derivanti
da contratti di appalto di lavori pubblici delle previsioni della
legge 21 febbraio 1991, n. 52, derogatorie rispetto alla disciplina
comune prevista dal codice civile ed applicabili a condizione che il
cessionario sia una banca od un intermediario finanziario, non ha
inteso procedere - laddove questa condizione non sussista -
all'abrogazione delle norme speciali che regolavano in precedenza la
cessione dei crediti nei confronti della pubblica amministrazione e,
quindi, rendere applicabile, ex art. 1, comma 2, legge 21 febbraio
1991, n. 52, la comune disciplina codicistica in tema di cessione di
crediti, continuando ad essere applicabile la normativa speciale di
cui all'art. 9, allegato E della legge 20 marzo 1865, nonche',
trattandosi di contratto della pubblica amministrazione, quella di
cui agli artt. 69 e 70 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (Cass. Civ.,
Sez. I, 24 settembre 2007, n. 19571, che, pur trovandosi ad applicare
ratione temporis la legge 11 febbraio 1993, n. 109, e' pervenuta a
tali conclusioni anche sulla base dell'art. 117 d.lgs. 12 aprile
2006, n. 163, Codice dei contratti pubblici, il quale, confermando la
cedibilita' dei crediti nei confronti dell'amministrazione derivanti
dall'esecuzione di appalti per lavori pubblici, ribadisce la
necessita' che il cessionario sia un'impresa qualificata e, per
l'eventualita' che il cessionario non sia in possesso dei prescritti
requisiti, non prevede l'applicabilita' delle norme generali del
codice civile). Ricapitolando quanto sin qui enucleato, in ragione
delle norme di diritto privato speciale applicabili
all'amministrazione pubblica, si hanno le seguenti ipotesi:
cessione a soggetto non qualificato ai sensi della legge 21
febbraio 1991, n. 52, di crediti verso la pubblica amministrazione
derivanti da contratti non relativi a «somministrazioni, forniture ed
appalti» ovvero, pur rientranti in tale categoria, non piu' in corso
di esecuzione: la cessione, ai sensi dell'art. 69 r.d. 18 novembre
1923, n. 2440, ha efficacia quando, redatta in forma solenne, e'
notificata all'amministrazione centrale ovvero all'ente, ufficio o
funzionario cui spetta ordinare il pagamento; la notifica rimane
priva di effetto riguardo agli ordini di pagamento che risultino gia'
emessi;
cessione a soggetto non qualificato ai sensi della legge 21
febbraio 1991, n. 52, di crediti verso la pubblica amministrazione
derivanti da contratti relativi a «somministrazioni, forniture ed
appalti» ancora in corso di esecuzione: la cessione, ai sensi
dell'art. 70 r.d. 18 novembre 1923 e 9, allegato E, legge 20 marzo
1865, n. 2248, ha efficacia solo a seguito dell'accettazione da parte
dell'amministrazione pubblica;
cessione a soggetto qualificato ai sensi della legge 21
febbraio 1991, n. 52, di crediti verso la pubblica amministrazione
derivanti da contratti di servizi, forniture e lavori: la cessione,
ai sensi dell'art. 117 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ha efficacia se
e' stata preventivamente accettata dall'amministrazione nel contratto
d'appalto od in altro atto separato e contestuale, ovvero se,
stipulata in forma solenne e notificate all'amministrazione, non sia
da questa rifiutata nel termine normativamente previsto;
cessione a soggetto qualificato ai sensi della legge 21
febbraio 1991, n. 52, di crediti verso la pubblica amministrazione
non derivanti da contratti di servizi, forniture e lavori: torna ad
essere applicabile la disciplina di cui agli artt. 69 r.d. 18
novembre 1923, n. 2440, per cui la cessione, redatta in forma
solenne, deve essere semplicemente notificata all'amministrazione.
La legge regionale oggetto di attenzione, invece, in deroga al
complesso normativo sin qui delineato, stabilisce che «le cessioni di
credito hanno effetto nei confronti della Regione qualora siano alla
stessa notificate presso la sede legale ed accettate con
provvedimento del dirigente della struttura regionale competente,
prima della liquidazione della correlata spesa».
La normativa regionale (che per la collocazione topografica, nel
cuore della disciplina delle spese della Regione Calabria, si
riferisce ad ogni cessione di credito), quindi, appiattisce
l'articolata regolamentazione di diritto privato speciale, facendo
si' che le cessioni dei crediti vantati nei confronti della Regione
Calabria, qualunque sia la loro origine, in ogni tempo ed
indipendentemente dalla natura del cessionario, non siano opponibili
all'amministrazione regionale se non accettati da questa, per il
tramite del dirigente del competente settore, e sempre che la spesa
non sia stata gia' liquidata.
Esaminando la fattispecie concreta devoluta alla cognizione di
questo giudicante alla luce della sola disciplina statale, la
cessione di credito a soggetto non qualificato ai sensi della legge
21 febbraio 1991, n. 52 sarebbe stata senza dubbi opponibile alla
Regione Calabria, in quanto pur essendo il credito relativo ad opere
pubbliche - i sottostanti rapporti negoziali (indipendentemente dalla
loro validita') erano esauriti al momento della cessione, peraltro
regolarmente notificata all'amministrazione regionale.
Non cosi', invece, deve ritenersi avendo riguardo alla
derogatoria norma di legge regionale, senza dubbio applicabile alla
vicenda.
Ne deriva la rilevanza della questione sollevata.
Sulla non manifesta infondatezza della questione:
L'art. 117, comma II, lett. 1) Cost., come introdotto dalla 1.
cost. 18 ottobre 2001, n. 3, recita: «lo Stato ha legislazione
esclusiva nelle seguenti materie: (...) 1) giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa».
La Corte costituzionale e' stata chiamata piu' volte ad indicare
i limiti fino ai quali la legislazione regionale puo' spingersi senza
stridere col precetto costituzionale che riserva allo Stato il potere
esclusivo di disciplinare l'ordinamento civile.
Pur omettendo i casi attinenti alla materia laburistica, e
limitandosi alle ipotesi in cui veniva in qualche modo in rilievo il
diritto delle obbligazioni e dei contratti, emerge un quadro
giurisprudenziale sufficientemente preciso.
Con la sentenza n. 253 del 2006, il giudice delle leggi ha
dichiarato fondata la questione di legittimita' costituzionale
relativa all'art. 16, commi 1 e 4 della legge regionale della Toscana
15 novembre 2004, n. 63, recante Norme contro le discriminazioni
determinate dall'orientamento sessuale o dall'identita' di genere.
Tale norma prevedeva il divieto per gli operatori commerciali
appartenenti a determinate categorie di rifiutare la loro
prestazione, o di erogarla a condizioni deteriori rispetto a quelle
ordinarie, «senza un legittimo motivo e, in particolare, fra l'altro
per motivi riconducibili all'orientamento sessuale o all'identita' di
genere».
La disposizione conteneva, altresi', la previsione di una
sanzione amministrativa in caso di contravvenzione al detto divieto.
La Corte ha rilevato come venisse imposto, cosi', ai soggetti
sopra indicati l'obbligo di fornire la propria prestazione a chiunque
ne facesse richiesta, senza possibilita' di discriminazioni fondate
sull'orientamento sessuale.
Pero', «la norma regionale impugnata nel prevedere, in sostanza,
un'ipotesi di obbligo legale a contrarre - obbligo gia' previsto in
via generale dal legislatore statale all'art. 187 del regio decreto 6
maggio 1940, n. 635 (Approvazione del regolamento per l'esecuzione
del testo unico 18 giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica
sicurezza) - e alla cui violazione e' altresi' connessa la
comminatoria di una sanzione amministrativa, introduce una disciplina
incidente sull'autonomia negoziale dei privati e, quindi, su di una
materia riservata, ex art. 117, comma secondo, lettera 1), della
Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato».
Successivamente, con la sentenza n. 401 del 2007 (vera e propria
pietra angolare su cui si e' sviluppata la seguente giurisprudenza)
e' stata esaminata la questione di legittimita' posta in via diretta
dalle Regioni Veneto e Piemonte, le quali lamentavano l'inclusione,
nell'ambito del codice degli appalti pubblici, di cui al d.lgs. 12
aprile 2006, n. 163, del riferimento alle fasi della stipulazione e
dell'esecuzione dei contratti, ivi comprese quelle della direzione
dell'esecuzione e della direzione dei lavori, contabilita' e
collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e contabilita'
amministrative.
Secondo le regioni ricorrenti, il codice disciplinerebbe settori
che atterrebbero ad aspetti organizzativi e procedurali dell'azione
amministrativa, i quali andrebbero inclusi, «a seconda dell'oggetto,
tra le materie di competenza concorrente o residuale» (cosi' secondo
la Regione Veneto), ovvero investirebbe ambiti in cui sarebbero
ravvisabili «spazi significativi che vanno ascritti all'ordinamento e
organizzazione amministrativa», che appartengono alla Regione ad
eccezione di quanto e' riferibile allo Stato e agli enti pubblici
nazionali (cosi' la Regione Piemonte).
La Corte ha disatteso le argomentazioni degli enti regionali.
Si legge nella densa motivazione, di cui e' opportuno riportare
un ampio stralcio, che «e' noto che l'attivita' contrattuale della
pubblica amministrazione, essendo funzionalizzata al perseguimento
dell'interesse pubblico, si caratterizza per la esistenza di una
struttura bifasica: al momento tipicamente procedimentale di evidenza
pubblica segue un momento negoziale.
Nella prima fase di scelta del contraente l'amministrazione
agisce, come si e' gia' sottolineato, secondo predefiniti moduli
procedintentali di garanzia per la tutela dell'interesse pubblico,
ancorche' siano contestualmente presenti momenti di rilevanza
negoziale, dovendo la pubblica amministrazione tenere, in ogni caso,
comportamenti improntati al rispetto, tra l'altro, delle regole della
buona fede.
Nella seconda fase - che ha inizio con la stipulazione del
contratto (si veda art. 11, comma 7, del Codice) - l'amministrazione
si pone in una posizione di tendenziale parita' con la controparte ed
agisce non nell'esercizio di poteri amministrativi, bensi'
nell'esercizio della propria autonomia negoziale. Tale fase, che
ricomprende l'intera disciplina di esecuzione del rapporto
contrattuale, incluso l'istituto del collaudo - il quale e', tra
l'altro, anche specificamente disciplinato dal codice civile (...) si
connota, pertanto, per la normale mancanza di poteri autoritativi in
capo al soggetto pubblico, sostituiti dall'esercizio di autonomie
negoziali. Ne consegue che la norma censurata - disciplinando aspetti
afferenti a rapporti che presentano prevalentemente natura
privatistica, pur essendo parte di essi una pubblica amministrazione
- deve essere ascritta all'ambito materiale dell'ordinamento civile.
Sussiste, infatti, l'esigenza, sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire l'uniformita' di trattamento, nell'intero
territorio nazionale, della disciplina della fase di conclusione ed
esecuzione dei contratti di appalto avente, tra l'altro - per
l'attivita' di unificazione e semplificazione normativa svolta dal
legislatore valenza sistematica. Ne' vale obiettare, come fa la
Regione Veneto, che non. potrebbe ritenersi sussistente il titolo di
competenza rappresentato dall'ordinamento civile, in quanto non
verrebbero in rilievo «la stipulazione e l'esecuzione regolate dal
codice civile». Sul punto, e' agevole osservare che l'ambito
materiale in esame ricomprende tutti gli aspetti che ineriscono a
rapporti di natura privatistica, in relazione ai quali sussistono le
esigenze sopra indicate, senza che detti rapporti debbano rinvenire
la loro disciplina necessariamente sul piano codicistico. In altri
termini, la sussistenza di aspetti di specialita', rispetto a quanto
previsto dal codice civile, nella disciplina della fase di
stipulazione e esecuzione dei contratti di appalto, non e' di
ostacolo al riconoscimento della legittimazione statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost.».
A distanza di poco tempo, sono stati portati all'attenzione del
giudice delle leggi (sentenza 431 del 2007) gli artt. 51-58 della
legge regionale della Campania n. 12 del 2006, i quali, disciplinando
i contratti pubblici affidati dalla Regione Campania in esito alle
proprie procedure di scelta del contraente, intervenivano a dettare
norme in tema di garanzie del contratto (art. 51), di modalita' di
stipulazione (art. 52) e di durata dello stesso (art. 53), di
anticipazione e revisione dei prezzi (art. 54), di subappalto e
cessione del contratto (art. 55), di aumento o diminuzione della
prestazione (art. 56), di spese contrattuali (art. 57) e di verifica
e collaudo (art. 58).
La Corte ha lapidariamente sottolineato che tali norme attenevano
«a quella fase inerente all'attivita' contrattuale della pubblica
amministrazione che ha inizio con la stipulazione del contratto,
nella quale l'amministrazione agisce nell'esercizio della propria
autonomia negoziale».
Richiamando il proprio precedente orientamento, la Consulta ha
sottolineato che tale stadio comprende l'intera disciplina di
esecuzione del rapporto contrattuale e si connota per l'assenza di
poteri autoritativi in capo al soggetto pubblico: pertanto, la
disciplina della predetta fase, inerendo a rapporti di natura
privatistica, in relazione ai quali sussistono imprescindibili
esigenze di garanzia di uniformita' di trattamento sull'intero
territorio nazionale, riferite alla conclusione ed esecuzione dei
contratti di appalto, deve essere ricondotta all'ambito
dell'ordinamento civile, di spettanza esclusiva del legislatore
statale.
Allo stesso modo, con la sentenza n. 322 del 2008 sono stati
dichiarati illegittimi gli artt. 29 e 32 della legge della Regione
Veneto n. 17 del 2007, inerenti ai subappalti (art. 29) ed al leasing
immobiliare (art. 32), in quanto idonei ad alterare le regole
contrattuali che disciplinano i rapporti privati, e quindi rientranti
nella materia «ordinamento civile».
Con la sentenza 160 del 2009, ancora, e' stata ritenuta
rientrante nell'ambito dell'ordinamento civile, e quindi sottratta
alla competenza legislativa regionale, la disciplina dell'avvalimento
contenuta nel codice dei contratti pubblici, ed alla quale
illegittimamente derogava l'art. 127, comma 1, lettera l), della
legge della Regione Campania n. 1 del 2008; infatti, l'istituto de
quo, nella parte in cui si occupa degli obblighi assunti dall'impresa
ausiliaria «verso il concorrente e verso la stazione appaltante a
mettere a disposizione per tutta la durata dell'appalto le risorse
necessarie di cui e' carente il concorrente» (art. 49, comma 2,
lettera d) e pone una regolamentazione al «contratto in virtu' del
quale l'impresa ausiliaria si obbliga nei confronti del concorrente a
fornire i requisiti e a mettere a disposizione le risorse necessarie
per tutta la durata dell'appalto» (art. 49, comma 2, lettera f),
rientra nella materia sopra specificata.
Tali norme, secondo la Corte, «sono riconducibili alla materia
dell'ordinamento civile, anch'essa di competenza esclusiva dello
Stato ex art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost. Si tratta,
infatti, di profili di disciplina che afferiscono, a prescindere
dalla loro esatta qualificazione giuridica, a vicende comunque di
natura essenzialmente privatistica».
Ulteriormente, con la sentenza n. 295 del 2009, la Corte ha
ripercorso la giurisprudenza anteriore alla novella dell'art. 117
Cost., ribadendone la validita' e sancendo che il diritto privato e'
materia posta oltre la sfera della competenza legislativa della
Regione: «L'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione
ha codificato il limite del «diritto privato» consolidatosi nella
giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del 2001 (v.,
tra le molte, le sentenze n. 190 del 2001; n. 379 del 1994; n. 35 del
1992; n. 51 del 1990; n. 691 del 1988; n. 38 del 1977; n. 108 del
1975 e n. 7 del 1956). Questa Corte ha piu' volte affermato che
«l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla
legislazione regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio
nazionale l'uniformita' della disciplina dettata per i rapporti fra
privati. Esso, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprendente i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione» (sentenza n. 352 del
2001). Questa Corte ha precisato che detto limite consente comunque
un qualche adattamento in ambito regionale, «ove questo risulti in
stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda
al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del
richiamato principio di eguaglianza» (sentenza n. 352 del 2001).
Peraltro, sin dalle prime pronunce, questa Corte ha avuto modo di
decidere che «la disciplina dei rapporti contrattuali (...) va
riservata alla legislazione statale» (sentenza n. 6 del 1958; cfr.
anche le sentenze n. 82 del 1998 e n. 60 del 1968)». Con la
successiva sentenza n. 122 del 2009, e' stata dichiarata, tra
l'altro, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
regionale del Piemonte n. 9 del 2009, il quale, sotto la rubrica
«Diritto allo sviluppo portabile», stabiliva - derogando alla
disciplina dettata per tutti i programmi per elaboratori dagli artt.
64-bis e seguenti della legge n. 633 del 1941, e successive modifiche
e integrazioni, peraltro in attuazione della normativa europea in
materia (direttiva CE n. 91/250) - che «chiunque ha il diritto di
sviluppare, pubblicare e utilizzare un software originale compatibile
con gli standard di comunicazione e formati di salvataggio di un
altro software, anche proprietario». Cosi' statuendo, la Regione
Piemonte realizzava una palese deroga alla norma statale,
introducendo un autonomo contenuto precettivo che si rivelava non
suscettibile di essere coordinato con la detta norma statale.
Pertanto, l'art. 3 della legge della Regione Piemonte n. 9 del 2009,
e' stato ritenuto violativo la competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile, dettata dall'art. 117, secondo comma,
lettera 1), Cost.
Infine, con la sentenza 123 del 2010, la Corte costituzionale ha
esaminato la questione di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto l'art. 25, comma 2, della legge regionale della Campania n. 1
del 2009, la quale prevedeva l'impignorabilita' dei beni di alcuni
enti sanitari e zooprofilattici, sottraendo al regime dell'esecuzione
forzata detti beni, in deroga al regime della responsabilita'
patrimoniale del debitore.
La censura e' stata dichiarata fondata previo richiamo al
consolidato, ed appena ricordato, orientamento per il quale
l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla
legislazione regionale in quanto fondato sull'esigenza l'uniformita'
del diritto privato sul territorio nazionale: limite dell'ordinamento
privato, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione (ex plurimis, sentenze n.
295 del 2009 e n. 352 del 2001; analogamente, sentenza n. 50 del
2005)».
La disposizione in quella sede censurata, allora, nel disporre la
suddetta impignorabilita', introduceva «una limitazione al
soddisfacimento patrimoniale delle ragioni dei creditori non prevista
dalla normativa statale riguardante la materia, assegnando «alle
situazioni soggettive di coloro che hanno avuto rapporti patrimoniali
con quegli enti un regime, sostanziale e processuale, peculiare
rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e da quello
di procedura civile) altrimenti applicabile» (sentenza n. 25 del
2007). La norma regionale censurata opera, dunque, nell'ambito della
materia dell'«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.».
L'esame delle pronunzie sopra ricordate induce ad una agevole
conclusione.
E' sottratta alla potesta' legislativa regionale la posizione di
norme di diritto privato (cosi' intendendosi principalmente le norme
oggetto di codificazione, ma anche le norme extra vagantes che
regolino i rapporti tra parti che si pongano su un piano paritario),
ed in particolare l'emanazione di regole inerenti alla disciplina dei
contratti, delle obbligazioni, della proprieta' intellettuale, delle
garanzie patrimoniali.
Orbene, l'art. 46 della legge regionale della Calabria del 4
febbraio 2002, n. 8 - al contrario di quanto sostenuto dalla difesa
regionale nelle note autorizzate depositate in data 15 novembre 2010
- pone una regola che non si riferisce alla materia dell'ordinamento
contabile della Regione, vale a dire alla «gestione finanziaria ed
economica della Regione» (cfr. art. 1, comma 2, legge regionale della
Calabria 4 febbraio 2002, n. 8). Essa, in realta', incide
direttamente sull'efficacia della cessione dei crediti verso
l'amministrazione, ed e' pertanto volta chiaramente a disciplinare i
rapporti privatistici.
Ne consegue che non e' manifestamente infondato il dubbio che la
norma in oggetto esorbiti i limiti della competenza legislativa
regionale, dovendo cosi' essere dichiarata dalla Corte costituzionale
illegittima.
Non sembra, d'altro canto, possibile che, attraverso
un'interpretazione adeguatrice e costituzionalmente orientata
(invocata dalla societa' opposta nelle note depositata il 15 ottobre
2010), la norma investita dai dubbi possa essere diversamente intesa,
attribuendole un significato tale che essa non vada ad esplicare i
suoi effetti sull'ordinamento civile, ma su ambiti diversi.
E' appena il caso, infine, di segnalare come la circostanza che
il Governo non abbia proposto in via principale la questione di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma I, Cost.
non esima l'Autorita' giurisdizionale, che debba fare applicazione di
una norma regionale sospettata di esorbitare dai limiti di competenza
imposti dalla Costituzione, dal rivolgere alla Corte competente tali
dubbi (cfr., a titolo di esempio e tra le molte, la sentenza della
Corte n. 370 del 2008, con la quale e' stata dichiarata illegittima
per violazione dell'art. 117, comma II, lettera l) Cost. dell'art. 3,
comma 1, della legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5, e
dell'art. 12, comma 6, della legge della Regione Molise 27 settembre
2006, n. 28 sulla base di una questione sollevata d'ufficio dal
Tribunale di Campobasso, Sezione Riesame).
P. Q. M.
Visto ed applicato l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 46 della legge regionale della
Calabria del 4 febbraio 2002, n. 8, recante «Ordinamento del bilancio
e della contabilita' della Regione Calabria», pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione n. 2 del 1° febbraio 2002,
supplemento straordinario n. 6, in relazione all'art. 117, comma II,
lett. l) Cost.
Sospende il giudizio.
Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che, a cura della Cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente della Giunta regionale della Calabria ed al
Presidente del Consiglio Regionale della Calabria.
Catanzaro, 22 novembre 2010
Il giudice: Tallaro