N. 89 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2013
Ordinanza del 30 gennaio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Mondial Bowling Ciampino Srl ed altri contro Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma Monopoli di Stato, Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e A.S.S.I.. Gioco e scommesse - Controversie tra il Ministero delle Finanze - Amministrazione autonoma Monopoli di Stato e l'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (A.S.S.I.) - Previsione che gli stessi soggetti procedono alla definizione, anche in via transattiva, sentiti i competenti organi, con abbandono di ogni controversia pendente, di tutti i rapporti controversi in materia - Previsione, relativamente alle quote di prelievo di cui all'art. 12 del d.P.R. 8 aprile 1998, n. 169, della definizione in via equitativa di una riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai concessionari, con individuazione delle modalita' di versamento delle relative somme ed adeguamento delle garanzie fideiussorie - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio, nonche' sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giudiziario per gli effetti sui giudizi in corso. - Decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, nella legge 26 aprile 2012, n. 44, art. 10, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 103, primo comma, e 113.(GU n.19 del 8-5-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale 858 del 2012, integrato da motivi aggiunti,
proposto dalle societa' Mondial Bowling Ciampino Srl, Romar Srl,
Ferrero e Toppino Srl, Soc Brianza Giochi e Scommesse di C. Origgi e
C. Snc, Ca.Va.Lo. Srl, Agenzia Salvo D'acquisto Srl, Ribot Srl,
Replatz Srl, Tale A Way Srl, Simar Giochi e Telefonia Srl, in persona
dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e
difesi dall'avvocato Stefano Sbordoni, con il quale sono
elettivamente domiciliati in Roma, via S. Nicola de' Cesarini n. 3;
Contro:
il Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione
Autonoma Monopoli di Stato e il Ministero delle politiche agricole
alimentari e forestali, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati per legge in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
A.S.S.I., in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, non costituito in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 1045 del 2012, proposto
dalla societa' Scommettendo Srl, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Sbordoni,
con il quale e' elettivamente domiciliato in Roma, via S. Nicola de'
Cesarini n. 3;
Contro:
il Ministero dell'Economia e delle Finanze - Amministrazione
Autonoma Monopoli di Stato e il Ministero delle Politiche Agricole
Alimentari e Forestali, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati per legge in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
A.S.S.I., in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 858 del 2012, dei seguenti provvedimenti
dell'Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato: 1) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1516 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Mondial Bowling Ciampino Srl, in
relazione alla concessione n. 1516 il versamento della somma di euro
236.558,24 a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti
sospesi inerenti gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 2) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 306 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Mondial Bowling Ciampino Srl, in
relazione alla concessione n. 306, il versamento della somma di euro
204.590,73 a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti
sospesi inerenti gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 3) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1364 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Romar Srl, in relazione alla
concessione n. 1364, il versamento della somma di euro 70.303,49 a
titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 4) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1369 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Romar Srl, in relazione alla
concessione n. 1369, il versamento della somma di euro 47.518,72 a
titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 5) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1373 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Romar Srl, in relazione alla
concessione n. 1373, il versamento della somma di euro 25.286,77 a
titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 6) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1181 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Ferrero e Toppino Srl, in
relazione alla concessione n. 1181, il versamento della somma di euro
14.587,57 a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi
inerenti l'esercizio 2010; 7) prot. n. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc.
1304 in data 23 dicembre 2011, con il quale viene richiesto alla
societa' Brianza Giochi e Scommesse di C. Origgi e C. Snc, in
relazione alla concessione n. 1369, il versamento della somma di euro
177.231,34 a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti
sospesi inerenti gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 8) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 410 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Ca.Va.Lo. Srl, in relazione alla
concessione n. 410, il versamento della somma di euro 114.917,30 a
titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 9) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 276 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Agenzia Salvo D'acquisto Srl, in
relazione alla concessione n. 276, il versamento della somma di euro
74.343,64 a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi
inerenti gli esercizi 2007, 2008 e 2009; 10) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1018 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Ribot Srl, in relazione alla
concessione n. 1018, il versamento della somma di euro 87.748,84 a
titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
gli esercizi 2008, 2009 e 2010; 11) prot. n.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1667 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Replatz Srl, in relazione alla
concessione n. 1667, il versamento della somma di euro 11.936,96 a
titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
l'esercizio 2009; 12) prot. n. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1157 in
data 23 dicembre 2011, con il quale viene richiesto alla societa'
Take a way Srl, in relazione alla concessione n. 1157, il versamento
della somma di euro 52.744,29 a titolo di integrazione dei minimi
annui garantiti sospesi inerenti gli esercizi 2008 e 2009; 13) prot.
n. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1559 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Simar Giochi e Telefonia Srl, in
relazione alla concessione n. 1559, il versamento della somma di euro
50.810,72 a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi
inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010; 14) ogni altro atto
presupposto, conseguente o comunque connesso;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti proposto nel
giudizio introdotto con il ricorso n. 858 del 2012, dei seguenti
provvedimenti dall'A.A.M.S. in data 15 giugno 2012: 1) prot. n.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1516, con il quale e' stato nuovamente
richiesto alla societa' Mondial Bowling Ciampino Srl, in relazione
alla concessione n. 1516, il versamento dell'integrazione dei minimi
annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con
una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008 e 2009 (mentre per il 2007 e'
stata riconosciuta una somma a credito della societa' ricorrente), e
quindi della complessiva somma pari ad euro 190.757,06; il tutto con
la precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con
un versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
31.792,84, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 2) prot. n.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 306, con il quale e' stato nuovamente
richiesto alla societa' Mondial Bowling Campino Srl, in relazione
alla concessione n. 306, il versamento dell'integrazione dei minimi
annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con
una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2006, 2008 e 2009 (mentre per il
2007 e' stata riconosciuta una somma a credito della societa'
ricorrente), e quindi della complessiva somma pari ad euro
179.788,19; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno
2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna
di importo pari a euro 24.464,70, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014; 3) prot. n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1364, con il quale e'
stato nuovamente richiesto alla societa' Romar Srl, in relazione alla
concessione n. 1364, il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti (gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con una
riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
inerenti gli esercizi 2006, 2007 e 2008, e quindi della complessiva
somma pari ad euro 66.788,32; il tutto con la precisazione che tale
somma avrebbe potuto essere corrisposta con un versamento unico entro
il 30 giugno 2012 del menzionato importo ovvero in sei rate
Trimestrali, ciascuna di importo pari a euro 11.131,39, da versare a
partire dal 31 maggio 2012, ferma restando, in caso di pagamento
rateale, la necessita' di integrazione della garanzia prestata ai
sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione di concessione,
ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia dovuta ai sensi del
citato articolo, la somma residua sopra indicata, nonche'
estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 4) prot. n.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1369, con il quale e' stato nuovamente
richiesto alla societa' Romar Srl, in relazione alla concessione n.
1369, il versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti
(gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con una riduzione del
5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012,
n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti gli
esercizi 2008 e 2009, e quindi della complessiva somma pari ad euro
45.142,78; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe potuto
essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno 2012
del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di
importo pari a euro 7.523,80, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014; 5) prot. n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1373 con il quale e'
stato nuovamente richiesto alla societa' Romar Srl, in relazione alla
concessione n. 1373, il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con una
riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
inerenti gli esercizi 2007, 2008 e 2009, e quindi della complessiva
somma pari ad euro 20.022,43; il tutto con la precisazione che tale
somma avrebbe potuto essere corrisposta con un versamento unico entro
il 30 giugno 2012 del menzionato importo ovvero in sei rate
trimestrali, ciascuna di importo pari a euro 4.003,74, da versare a
partire dal 31 maggio 2012, ferma restando, in caso di pagamento
rateale, la necessita' di integrazione della garanzia prestata ai
sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione di concessione,
ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia dovuta ai sensi del
citato articolo, la somma residua sopra indicata, nonche'
estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 6) prot. n.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1181, con il quale e' stato richiesto
alla societa' Ferrero e Toppino Srl, in relazione alla concessione n.
1181, il versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti
(gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con una riduzione del
5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012,
n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti
l'esercizio 2010, nonche' del minimo garantito riferito al 2011,
calcolato con la medesima riduzione del 5%, e quindi della
complessiva somma pari ad euro 30.572,15; il tutto con la
precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un
versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
5.095,36, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando, in
caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 7) prot. n.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1183, con il quale a' stato richiesto
alla societa' Ferrero e Toppino Srl, in relazione alla concessione n.
1183, il versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti,
calcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5,
del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26
aprile 2012, n. 44, inerenti l'esercizio 2011, e quindi della
complessiva somma pari ad euro 3.332,13; il tutto con la precisazione
che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un versamento
unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo ovvero in sei
rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro 555,35, da versare
a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando, in caso di pagamento
rateale, la necessita' di integrazione della garanzia prestata ai
sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione di concessione,
ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia dovuta ai sensi del
citato articolo, la somma residua sopra indicata, nonche'
estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 8) prot. n.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1304, con il quale e' stato richiesto
alla societa' Brianza Giochi e Scommesse di C. Origgi e C. Snc, in
relazione alla concessione n. 1181, il versamento dell'integrazione
dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio),
ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5,
del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26
aprile 2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010, nonche'
del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la medesima
riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad euro
196,250,19; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno
2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna
di importo pari a euro 32.708,37, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014; 9) prot. n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 410, con il quale e'
stato nuovamente richiesto alla societa' Ca.Va.Lo. Srl, in relazione
alla concessione n. 410, il versamento dell'integrazione dei minimi
annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con
una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008 e 2009 (mentre per il 2007 e'
stata riconosciuta una somma a credito della societa' ricorrente), e
quindi della complessiva somma pari ad euro 96.702,63; il tutto con
la precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con
un versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
16.117,11, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 10) prot.
n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 276, con il quale e' stato nuovamente
richiesto alla societa' Agenzia Salvo D'acquisto Srl, in relazione
alla concessione n. 276, il versamento dell'integrazione dei minimi
annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con
una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008 e 2009, e quindi della
complessiva somma pari ad euro 70.626,46; il tutto con la
precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un
versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
11.771,08, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 11) prot.
n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1018, con il quale e' stato nuovamente
richiesto alla societa' Ribot Srl, in relazione alla concessione n.
1018, il versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti
(gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con una riduzione
del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti
gli esercizi 2008, 2009 e 2010, e quindi della complessiva somma pari
ad euro 96.213,45; il tutto con la precisazione che tale somma
avrebbe potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30
giugno 2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali,
ciascuna di importo pari a euro 16.035,58, da versare a partire dal
31 maggio 2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la
necessita' di integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art.
13, comma 2, della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo,
all'importo della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la
somma residua sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al
30 settembre 2014; 12) prot. n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1667, con
il quale e' stato nuovamente richiesto alla societa' Ribot Srl, in
relazione alla concessione n. 1667 rilasciata, il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R.
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti l'esercizio 2009, nonche' del
minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la medesima
riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad euro
44.530,18; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe potuto
essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno 2012
del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di
importo pari a euro 7.421,70, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014; 13) prot. n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1157, con il quale e'
stato nuovamente richiesto alla societa' Take A Way Srl, in relazione
alla concessione n. 1157, il versamento dell'integrazione dei minimi
annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con
una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008 e 2009, e quindi della
complessiva somma pari ad euro 50.107,08; il tutto con la
precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un
versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
8.351,18, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando, in
caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014;
quanto al ricorso n. 1045 del 2012 ed al primo ricorso per
motivi aggiunti proposto nel relativo giudizio, del provvedimento
dell'Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato prot.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1481 in data 23 dicembre 2011, con il
quale viene richiesto alla societa' Scommettendo Srl, in relazione
alla concessione n. 1481, il versamento della somma di euro 51.361,85
a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti
gli esercizi 2006, 2007, 2008 e 2009, nonche' di ogni altro atto
presupposto, conseguente o comunque connesso;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti proposto nel
giudizio introdotto con il ricorso n. 1045 del 2012, del
provvedimento dell'Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato prot.
n. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1481 in data 15 giugno 2012, con il
quale e' stato nuovamente richiesto alla societa' Scommettendo Srl,
in relazione alla concessione n. 1481, il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008 e 2009
(mentre per il 2007 e' stata riconosciuta una somma a credito della
societa' ricorrente), e quindi della complessiva somma pari ad euro
48.793,75; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe potuto
essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno 2012
del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di
importo pari a euro 8.132,29 da versare a partire dal 31 maggio 2012,
ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014;
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze e del Ministero delle politiche
agricole alimentari e forestali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il
dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Le societa' in epigrafe indicate con il ricorso n. 858/2012
riferiscono, in punto di fatto, che: A) sono destinatarie dei
provvedimenti impugnati in quanto titolari di c.d. concessioni
storiche per la raccolta delle scommesse ippiche (ossia di
concessioni rilasciate ai sensi del D.P.R n. 169/1998); B) secondo
ciascuna convenzione di concessione il concessionario e' tenuto a
versare all'U.N.I.RE. (oggi A.S.S.I.) una quota annuale della
raccolta ex art. 12 del D.P.R. n. 169/1998, fermo restando che,
qualora la quota raccolta in base agli incassi effettivamente
riscossi non raggiunga la quota annuale dovuta, il concessionario e'
tenuto, ai sensi dell'art. 4 della convenzione di concessione, ad
integrare i versamenti dovuti fino a raggiungere il c.d. minimo
garantito annuo, determinato ai sensi del decreto interdirigenziale
del 10 ottobre 2003; C) con il decreto-legge n. 223/2006, convertito
dalla legge n. 248/2006 il legislatore ha previsto l'indizione di
bandi di gara per l'assegnazione di nuove concessioni per la raccolta
del gioco pubblico, sia su base ippica, che sportiva, e cio' ha
determinato l'assegnazione di un considerevole numero di nuove
concessioni che ha comportato la saturazione del mercato ed una
drastica riduzione degli incassi dei concessionari storici; D) anche
in ragione di quanto precede l'Amministrazione dei Monopoli (di
seguito A.A.M.S.) con comunicazione del 28 giugno 2007 ha sospeso il
pagamento dei minimi garantiti per l'anno 2006 al fine di «procedere
alle opportune verifiche della correttezza degli importi richiesti ai
concessionari, mediante la rielaborazione dei relativi conteggi
tenendo conto delle quote di prelievo versate per le scommesse
dell'Ippica Nazionale»; E) ciononostante l'A.A.M.S. con provvedimenti
emessi nel corso del 2009 ha chiesto alle societa' Mondial Bowling
Ciampino, Romar, Brianza Giochi e Scommesse, Ca.Va.Lo., Ribot, Take A
Way e Simar il pagamento dei minimi garantiti per l'anno 2008; f)
tali provvedimenti sono stati impugnati, ed il TAR del Lazio ha
accolto i relativi ricorsi con diverse pronunce (tra le quali, ad
esempio, la sentenza n. 7627/2009), evidenziando in motivazione che
«i provvedimenti di riscossione delle somme per il raggiungimento del
c.d. minimo garantito non avrebbero potuto essere adottati prima
della definizione delle c.d. misure di salvaguardia, di talche' detti
provvedimenti manifestano la loro illegittimita' in quanto adottati
senza la previa definizione di un provvedimento (a portata generale,
ma incidente sulla posizione di ciascun concessionario)
necessariamente presupposto a quelli qui impugnati»; F) in seguito
l'A.A.M.S. con provvedimenti emessi nel corso del 2010 ha chiesto
alle societa' Mondial Bowling Ciampino, Romar, Brianza Giochi e
Scommesse, Ca.Va.Lo., Ribot e Take A Way il pagamento dei minimi
garantiti per l'anno 2009, ma il T.A.R del Lazio ha giudicato
illegittima anche tale pretesa ribadendo che i provvedimenti di
riscossione per il raggiungimento del c.d. minimo garantito non
avrebbero potuto essere adottati prima della definizione delle c.d.
misure di salvaguardia; G) nonostante quanto precede l'A.A.M.S. con i
provvedimenti impugnati ha chiesto il versamento dei minimi garantiti
sospesi inerenti gli esercizi dal 2007 al 2010, limitandosi a dare
atto in motivazione dell'avvenuta convocazione (in esecuzione della
sentenza del T.A.R. del Lazio n. 6520/2009) di una conferenza di
servizi con il Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, finalizzata all'individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia, e del fatto che, all'esito di tale conferenza di
servizi «non e' possibile individuare, allo stato, misure di
salvaguardia ulteriori rispetto a quelle gia' individuate secondo i
criteri delle procedure selettive indette nel coso del 2006».
2. Le societa' ricorrenti chiedono l'annullamento degli atti
impugnati con il ricorso introduttivo deducendo i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4, del
decreto-legge n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. La
presente censura e' incentrata, da un lato, sul fatto che
l'Amministrazione abbia omesso di individuare le misure di
salvaguardia previste dall'art. 38, comma 4, del decreto-legge n.
223/2006; dall'altro, sul fatto che le gia' minime garanzie (ossia il
vincolo delle distanze) previste dal decreto-legge n. 223/2006 per i
concessionari di cui al D.P.R n. 169/1998 siano state eliminate
dall'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. In
particolare, quanto al primo aspetto, le parti ricorrenti deducono
che: A) secondo l'art. 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006,
«al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed
illegale, l'evasione e l'elusione fiscale del settore del gioco,
nonche' di assicurare la tutela del giocatore, con provvedimenti del
Ministero delle Finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di
Stato, sono stabilite le nuove modalita' di distribuzione del gioco
su base ippica, nel rispetto dei seguenti criteri: ... l) definizione
delle modalita' di salvaguardia dei concessionari della raccolta di
scommesse ippiche disciplinate dal regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 aprile 1998 n. 169»; B) da tale
disposizione si evince che al mutato assetto normativo connesso
all'entrata in vigore del decreto-legge n. 223/2006 consegue
l'obbligo di definire le modalita' di salvaguardia dei concessionari
della raccolta di scommesse ippiche, sicche' tali misure di
salvaguardia sono state definite dal T.A.R del Lazio nella sentenza
n. 8520/2011 come «una previsione finalizzata a consentire il
riequilibrio delle obbligazioni consacrate nelle concessioni per la
raccolta di scommesse ippiche gia' rilasciate, in ragione del mutato
assetto del mercato delle scommesse ippiche e della riconfigurazione
dell'assetto distributivo territoriale dell'offerta di gioco, come
ridisegnati dalla riforma introdotta dall'art. 38 del decreto-legge
"Bersani" che ha determinato l'apertura del mercato dei giochi
pubblici e l'attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione
capillare sul territorio e con piu' favorevoli condizioni di
esercizio e di reddivita'»; C) risulta, quindi, di palmare evidenza
che, come affermato dal TA.R. del Lazio nella sentenza n. 7400/2011,
la mancata attuazione, in sede amministrativa, di una norma di legge
ad efficacia programmatica integra «un comportamento di sostanziale
violazione della stessa». Quanto poi al quanto secondo aspetto, le
parti ricorrenti deducono che: A) nell'originaria previsione
dell'art. 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006 era altresi'
contemplato, tra le nuove modalita' di distribuzione del gioco su
base ippica, alla lettera f), l'obbligo della «localizzazione dei
punti vendita aventi come attivita' principale la commercializzazione
dei prodotti di gioco pubblici, nei comuni con piu' di 200.000
abitanti a una distanza non inferiore a 2.000 metri dai punti di
vendita gia' assegnati e nei comuni con meno di 200.000 abitanti, a
una distanza non inferiore a 3.000 metri dai punti di vendita gia'
assegnati», nonche', alla lettera g), l'obbligo della «localizzazione
dei punti di vendita aventi come attivita' accessoria la
commercializzazione dei prodotti di gioco pubblici, nei comuni con
piu' di 200.000 abitanti, a una distanza non inferiore a 400 metri
dai punti di vendita gia' assegnati e nei comuni con meno di 200.000
abitanti, a una distanza non inferiore a 800 metri dai punti di
vendita gia' assegnati, senza pregiudizio dei punti di vendita in
cui, alla data del 30 giugno 2006, si effettui la raccolta del
concorso pronostici denominato totip, ovvero delle scommesse ippiche
di cui all'articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2011»; B)
l'obbligo, per i nuovi concessionari che si aggiudicavano i diritti
del cd. «bando Bersani», di ubicare i propri punti di vendita nel
rispetto delle suindicate distanze, rispetto ai punti vendita
preesistenti, costituiva di fatto una garanzia (di certo non
esauriente come le misure di salvaguardia) che il Legislatore aveva
previsto a tutela dei preesistenti concessionari; C) tuttavia i
predetti obblighi sono stati eliminati dall'art. 1-bis, comma 6, del
decreto-legge n. 149/2008 e, quindi, non sussistendo piu' alcun
vincolo in tema di distanze, l'equilibrio economico delle parti
ricorrenti risulta ulteriormente compromesso;
II) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. Le societa' ricorrenti sostengono che la pretesa
dell'Amministrazione e' illegittima anche per l'assenza totale di
parametri in base ai quali sono stati calcolati gli importi
asseritamente dovuti. Infatti: A) le somme richieste sono state
quantificate in base ai criteri individuati con il decreto
interdirigenziale del 10 ottobre 2003, di cui la stessa
Amministrazione, con la nota del 28 giugno 2007, ha posto in dubbio
la legittimita', evidenziando la necessita' di «procedere alle
opportune verifiche della correttezza degli importi richiesti ai
concessionari, mediante la rielaborazione dei relativi conteggi
tenendo conto delle quote di prelievo versate per le scommesse
dell'Ippica Nazionale»; B) secondo quanto evidenziato dal T.A.R del
Lazio nella motivazione della sentenza n. 6520/2009, e' vero che il
decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003 aveva stabilito il
metodo di calcolo per individuare il c.d. minimo garantito, «ma
l'introduzione nel 2006 della nuova previsione normativa circa la
necessaria fissazione delle misure di salvaguardia rende
inapplicabile il contenuto del suindicato decreto»; C) risulta,
quindi, evidente che le somme richieste con i provvedimenti impugnati
sono state quindi individuate in virtu' di un provvedimento del tutto
superato;
III) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. Le
societa' ricorrenti sostengono che il provvedimento impugnato e'
illegittimo anche perche' la stessa Amministrazione ha ammesso la
necessita' di procedere all'adozione delle misure di salvaguardia.
Infatti nella sentenza del T.A.R del Lazio n. 6520/2009 viene
altresi' evidenziato che l'A.A.M.S. in una nota del 12 giugno 2008
anticipava che era in atto uno studio degli Uffici competenti al fine
di ipotizzare un «percorso normativo incentrato sull'ampliamento
delle concessioni in parola ..., nonche' sulla soppressione
dell'obbligo del minimo garantito, da sostituire per gli operatori
del settore ippico, con il canone di concessione previsto per i nuovi
concessionari» e che i richiamati Uffici avrebbero valutato la
possibilita' di predisporre «un testo di modifica normativa intesa a
definire in via legislativa la portata delle misure di salvaguardia
menzionate e ad affidare al piu' flessibile e celere strumento del
provvedimento amministrativo ministeriale, da adottare d'intesa con
il Ministero delle politiche agricole e forestali, in luogo del
decreto a firma dei Ministri dell'economia e delle finanze e delle
politiche agricole, previo parere del Consiglio di Stato».
Ciononostante, neppure a seguito della conferenza di servizi del 30
novembre 2011 risulta adottato alcun provvedimento;
IV) Eccesso di potere per lesione del principio del legittimo
affidamento e ingiustizia manifesta. Le societa' ricorrenti - dopo
aver evidenziato che hanno programmato la propria attivita' d'impresa
facendo legittimo affidamento sul fatto che l'A.A.M.S. avrebbe
adottato le dovute (ed anche preannunciate) misure di salvaguardia
(affidamento divenuto ancora piu' marcato a seguito della suddetta
nota del 28 giugno 2007 e delle numerose e concordi sentenze in tema
di adozione delle misure di salvaguardia) - lamentano di trovarsi a
dover fronteggiare una situazione economica e commerciale ben diversa
da quella attesa. Pertanto le richieste di pagamenti non dovuti (che
riguardano ben cinque annualita', dal 2006 al 2010) andranno ad
incidere negativamente sul proprio equilibrio economico. Inoltre
risulta manifestamente ingiusta la domanda di pagamento di somme
rispetto alle quali lo stesso Legislatore ha posto un obbligo di
revisione;
V) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R.
del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. Le parti ricorrenti
ribadiscono che l'Amministrazione - nonostante gli inviti formulati
dal giudice amministrativo con le predette sentenze - ha
illegittimamente omesso di adottare le misure di salvaguardia di cui
trattasi.
3. Questa Sezione con l'ordinanza n. 1034 in data 22 marzo 2012
ha accolto la domanda cautelare proposta dalle societa' ricorrenti,
evidenziando in motivazione che «l'esigenza di mantenere integra la
posizione dei ricorrenti fino all'esito del giudizio».
4. Nelle more della definizione del giudizio: A) e' sopravvenuto
l'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito
dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, il quale dispone che «al fine di
perseguire maggiore efficienza ed economicita' dell'azione nei
settori di competenza, il Ministero dell'economia e delle finanze -
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, il Ministero delle
politiche agricole alimentati e forestali e l'Agenzia per lo sviluppo
del settore ippico - ASSI, procedono alla definizione, anche in via
transattiva, sentiti i competenti organi, con abbandono di ogni
controversia pendente, di tutti i rapporti controversi nelle
correlate materie e secondo i criteri di seguito indicati: ... b)
relativamente alle quote di prelievo di cui all'articolo 12 del
decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169 ed alle
relative integrazioni, definizione, in via equitativa, di una
riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai
concessionari di cui al citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 169 del 1998 con individuazione delle modalita' di
versamento delle relative somme adeguamento delle garanzie
fideiussorie. Conseguentemente, all'articolo 38, comma 4, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la lettera l) e' soppressa»; B)
sulla scorta del mutato quadro normativo l'A.A.M.S. ha notificato
alle societa' Mondial Bowling Ciampino, Romar, Ferrero e Tappino,
Brianza Giochi e Scommesse, Ca.Va.Lo., Agenzia Salvo D'acquisto,
Ribot, Replatz e Take A Way nuove richieste di pagamento delle somme
dovute a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti -
ricalcolate con una equitativa riduzione del 5% ai sensi della
predetta disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012 - evidenziando in motivazione che tale riduzione, da un lato,
deve essere intesa come attuativa dell'obbligo di individuazione
delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha comportato
l'abrogazione espressa dell'articolo 38, comma 4, del decreto-legge
n. 223/2006.
5. Le societa' destinatarie delle predette nuove richieste di
pagamento con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 7
novembre 2012 hanno impugnato tali richieste, evidenziando la natura
provvedimentale delle stesse e chiedendone l'annullamento per i
seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44; violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 n. 7627/2009, n. 7638/2009, n.
7640/2009, n. 7633/2009, n. 7628/2009, n. 7645/2009, n. 7652/2009, n.
36522/2010, n. 36526/2010, n. 37896/2010, n 1143/2011, n. 318/2011,
n. 7400/2011, nonche' dell'ordinanza cautelare n. 1428/2012; eccesso
di potere per erroneita' nei presupposti, irragionevolezza,
ingiustizia manifesta e contraddittorieta' con atti precedenti. La
presente censura parte dal presupposto che la nuova disposizione
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 abbia abrogato le
misure di salvaguardia solo per il futuro e non certo per il periodo
anteriore alla sua entrata in vigore. Cio' posto le societa'
ricorrenti deducono che con le nuove richieste di pagamento e' stato
erroneamente applicato l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012, perche' le finalita' transattive di tale disposizione
avrebbero dovuto essere raccordate con la ormai pacifica ed assodata
inesigibilita' dei c.d. minimi garantiti, riconosciuta da molteplici
pronunce del giudice amministrativo (anche gia' passate in
giudicato), quali le sentenze del T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 e n.
7400/2011. Del resto - secondo le societa' ricorrenti - la predetta
disposizione imponeva all'A.A.M.S. di considerare, ai fini della
proposta transattiva, solo le somme dovute e non anche le somme
rispetto alle quali l'obbligo di versamento era stato sospeso con
provvedimento del giudice amministrativo. Inoltre l'amministrazione
non avrebbe dovuto adottare una decisione unilaterale, tanto in
ordine alla riduzione dei minimi garantiti in via equitativa, quanto
in ordine alla determinazione delle modalita' di pagamento, senza
alcun contraddittorio con i concessionari e senza rispettare le
pronunce del giudice amministrativo, che non possono ritenersi
superate dall'intervento normativo operato con l'introduzione
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012. Un'applicazione
ragionevole ed equilibrata di tale disposizione non avrebbe poi
portato ad una proposta, sempre unilaterale, di pagamento rateizzato,
per di piu' contraddittoria ed incongrua perche' si prevede il
versamento della prima rata entro il 31 maggio 2012, ossia entro un
termine gia' da tempo scaduto rispetto alla stessa adozione dei
provvedimenti impugnati (che recano la data del 15 giugno 2012 e sono
stati inviati tra il 25 e il 28 giugno 2012). Infine le societa'
ricorrenti deducono che la disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 determina comunque una situazione di
ingiustizia manifesta, perche' abroga solo le misure di salvaguardia
riferite all'ippica e non quelle riguardanti le concessioni sportive,
previste dall'articolo 1, comma 287, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, come sostituito dall'art. 38, comma 2, del decreto-legge n.
223/2006;
II) Violazione e falsa applicazione dell'art 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, in relazione ai soggetti incaricati della definizione
delle controversie. Secondo le societa' ricorrenti i provvedimenti
impugnati sono illegittimi anche perche' adottati unilateralmente
dall'AA.M.S., mentre in base alla disposizione dell'art. 10, comma 5,
del decreto-legge n. 16/2012 la definizione delle controversie
avrebbe dovuto essere il frutto di un'attivita' coordinata dei due
Ministeri interessati e dell'A.S.S.I., al fine di garantire
l'individuazione di soluzioni ponderate e corrette;
III) Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44. In via subordinata le societa'
ricorrenti sostengono che, laddove la nuova disposizione dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 fosse interpretata nel
senso che essa abbia abrogato le misure di salvaguardia anche per il
periodo anteriore alla sua entrata in vigore, la stessa sarebbe
incostituzionale per contrasto con l'art. 3, comma 2, l'art. 41,
comma 1, l'art. 103, comma 1, l'art. 108, comma 2, l'art. 111, comma
1, e l'art. 113, commi 1 e 3 della Costituzione. Infatti, cosi'
ragionando, la soluzione transattiva individuata dal legislatore
risulterebbe destituita di ogni fondamento logico e giuridico,
perche' non tiene conto della circostanza - accertata con numerose
sentenze passate in giudicato - che l'integrazione dei minimi
garantiti per gli anni dal 2006 al 2011 non poteva essere richiesta,
non avendo l'Amministrazione adottato le c.d. misure di salvaguardia.
Inoltre la disposizione in esame, imponendo il ricorso ad una
transazione, contrasterebbe con l'art. 41, comma 1, della
Costituzione, che sancisce la liberta' dell'iniziativa economica
privata; infatti, la transazione e' un contratto (art. 1965 cod.
civ.) e, quindi, stante il principio dell'autonomia contrattuale
(art. 1322 cod. civ.), una nonna di legge non puo' imporre una
transazione al di fuori della libera determinazione contrattuale
delle parti. Infine la disposizione in esame si porrebbe in contrasto
con i principi costituzionali relativi alla tutela giurisdizionale,
perche' impone all'Amministrazione di definire in via transattiva le
controversie inerenti il pagamento dell'integrazione dei minimi
garantiti in contrasto con le pronunce del giudice amministrativo con
le quali e' stato ritenuto non dovuto il pagamento di tali somme in
mancanza dell'adozione delle misure di salvaguardia;
IV) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4,
del decreto-legge n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. Con
il presente motivo viene riproposta la censura gia' dedotta con il
primo motivo del ricorso introduttivo;
V) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. Con il presente motivo viene riproposta la censura
gia' dedotta con il secondo motivo del ricorso introduttivo, a
sostegno della quale viene invocata una decisione arbitrale (c.d.
lodo Maranella del 16-18 maggio 2009) con il quale e' stato ritenuto
non dovuto il pagamento del minimo garantito;
VI) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. Con il
presente motivo viene riproposta la censura gia' dedotta con il terzo
motivo del ricorso introduttivo;
VII) Eccesso di potere per lesione del principio del
legittimo affidamento e ingiustizia manifesta. Con il presente motivo
viene sostanzialmente riproposta la censura gia' dedotta con il
quarto motivo del ricorso introduttivo;
VIII) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011, nonche' delle sentenze
del T.A.R. del Lazio n. 7627/2009, n. 7638/2009, n. 7640/2009, n.
7633/2009, n. 7628/2009, n. 7645/2009, n. 7652/2009, n. 36522/2010,
n. 36526/2010, 37896/2010, n. 1143/2011, n. 318/2011, n. 7400/2011, e
dell'ordinanza cautelare n. 1428/2012. Con il presente motivo viene
riproposta la censura gia' dedotta con il quarto motivo del ricorso
introduttivo, evidenziando altresi' che l'adozione delle misure di
salvaguardia risulta ancor piu' indispensabile in una situazione come
quella fotografata dalla recente sentenza della Corte di Giustizia
Costa Cifone del 16 febbraio 2012 (emessa nelle cause riunite C-72/10
e C-77/10), nella quale e' stato analizzato il mercato del gioco
pubblico su base terrestre. In particolare - secondo le parti
ricorrenti da tale sentenza emerge che le Amministrazioni convenute -
chiamate ad adottare le misure di salvaguardia, quali strumenti per
la tutela dei concessionari storici - non hanno saputo tutelare tali
soggetti (ivi comprese le societa' ricorrenti) non tanto e non solo
dagli effetti del rilascio delle nuove concessioni previste dal
decreto Bersani, ma anche e soprattutto dagli effetti dell'esistenza
del mercato parallelo gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione
dati), violando ulteriormente il dettato normativo che imponeva alle
Amministrazioni convenute di individuare delle misure che
garantissero un riequilibrio delle obbligazioni contemplate dalle
convenzioni di concessione.
6. La Difesa erariale con memoria depositata in data 3 novembre
2012 ha eccepito che la disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 non e' lesiva di interessi delle societa'
ricorrenti, ne' limitativa della tutela giurisdizionale, perche'
definisce la problematica in questione, stabilendo una misura
economica delle somme dovute e non versate (che, in base alla
giurisprudenza del giudice amministrativo, non potevano essere
richieste prima della individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia) e abrogando la disposizione fonte delle cd. misure di
salvaguardia, in linea con principi enunciati nella sentenza della
Corte di Giustizia del 16 febbraio 2012 medio tempore depositata. In
particolare la difesa Erariale richiama il punto 57 della predetta
sentenza della Corte di Giustizia, ove si afferma che il principio di
parita' di trattamento impone che «tutti i potenziali offerenti
dispongano di uguali opportunita', ed implica dunque che costoro
siano assoggettati alle medesime condizioni. Cio' vale a maggior
ragione in una situazione quale quella in esame nei procedimenti
principali, in cui una violazione del diritto dell'Unione da parte
dell'autorita' aggiudicatrice interessata ha gia' avuto come
conseguenza una disparita' di trattamento in danno di alcuni
operatori», ed il punto 59 della medesima sentenza, ove si afferma
che il principio di parita' di trattamento impone che «ragioni di
natura economica - come l'obiettivo di garantire agli operatori
aggiudicatari di concessioni dopo la gara del 1999 la continuita', la
stabilita' finanziaria o una giusta remunerazione degli investimenti
realizzati - non possono essere riconosciute quali motivi imperativi
di interesse generale idonei a giustificare una restrizione di una
liberta' fondamentale garantita dal Trattato (sentenza
Commissione/Italia, cit., punto 35 e la giurisprudenza ivi citata,
nonche' sentenza dell'11 marzo 2010, Attanasio Group, C-384/08, Racc.
pag. I-2055, punti 53-56)».
7. Le societa' ricorrenti con memoria depositata in data 14
novembre 2012 hanno replicato alle affermazioni della Difesa erariale
ribadendo che la sentenza della Corte di Giustizia del 16 febbraio
2012 dimostra piuttosto come le Amministrazioni convenute non abbiano
saputo tutelare i concessionari storici (ivi comprese le societa'
ricorrenti) anche e soprattutto dagli effetti dell'esistenza del
mercato parallelo gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione dati),
violando ulteriormente la disposizione dall'art. 38, comma 4, del
decreto-legge n. 223/2006 che imponeva di individuare misure di
salvaguardia che garantissero un riequilibrio delle obbligazioni
contemplate dalle convenzioni di concessione.
8. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2012 il ricorso e' stato
chiamato e trattenuto per la decisione.
9. Passando al ricorso n. 1045/2012, la societa' Scommettendo Srl
riferisce, in punto di fatto, che: A) e' destinataria del
provvedimento impugnato in quanto titolare di una concessione storica
per la raccolta delle scommesse ippiche; B) secondo la convenzione di
concessione il concessionario e' tenuto a versare all'U.N.I.RE. (oggi
A.S.S.I.) una quota annuale della raccolta ex art. 12 del D.P.R n.
169/1998, fermo restando che, qualora la quota raccolta in base agli
incassi effettivamente riscossi non raggiunga la quota annuale
dovuta, il concessionario e' tenuto, ai sensi dell'art. 4 della
convenzione di concessione, ad integrare i versamenti dovuti fino a
raggiungere il c.d. minimo garantito annuo, determinato ai sensi del
decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003; con il decreto-legge
n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006 il legislatore ha
previsto, l'indizione di bandi di gara per l'assegnazione di nuove
concessioni per la raccolta del gioco pubblico, sia su base ippica,
che sportiva, e cio' ha determinato l'assegnazione di un
considerevole numero di nuove concessioni che ha comportato la
saturazione del mercato ed una drastica riduzione degli incassi dei
concessionari ricorrenti; D) anche in ragione di quanto precede
l'A.A.M.S. con comunicazione del 28 giugno 2007 ha sospeso il
pagamento dei minimi garantiti per l'anno 2006 al fine di «procedere
alle opportune verifiche della correttezza degli importi richiesti ai
concessionari, mediante la rielaborazione dei relativi conteggi
tenendo conto delle quote di prelievo versate per le scommesse
dell'Ippica Nazionale»; E) ciononostante l'A.A.M.S. con provvedimenti
emessi nel corso del 2009 ha chiesto ad alcuni concessionari storici
il pagamento dei minimi garantiti per l'anno 2008; f) tali
provvedimenti sono stati impugnati innanzi al T.A.R. del Lazio che ha
accolto i ricorsi (ad esempio con la sentenza n. 7641/2009),
evidenziando in motivazione che «i provvedimenti di riscossione delle
somme per il raggiungimento del c.d. minimo garantito non avrebbero
potuto essere adottati prima della definizione delle c.d. misure di
salvaguardia, di talche' detti provvedimenti manifestano la loro
illegittimita' in quanto adottati senza la previa definizione di un
provvedimento (a portata generale, ma incidente sulla posizione di
ciascun concessionario) necessariamente presupposto a quelli qui
impugnati»; F) nonostante quanto precede l'A.A.M.S. con il
provvedimento impugnato ha richiesto il versamento dei minimi
garantiti relativi agli esercizi dal 2006 al 2009, limitandosi a dare
atto in motivazione dell'avvenuta convocazione (in esecuzione della
sentenza del T.A.R. del Lazio n. 6520/2009) di una conferenza di
servizi con il Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, finalizzata all'individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia, e del fatto che, all'esito di tale conferenza di
servizi «non e' possibile individuare, allo stato, misure di
salvaguardia ulteriori rispetto a quelle gia' individuate secondo i
criteri delle procedure selettive indette nel corso del 2006».
10. La societa' Scommettendo chiede l'annullamento degli atti
impugnati deducendo i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4, del
decreto-legge n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n 149/2008. La
presente censura e' sostanzialmente identica a quella dedotta con il
primo motivo del ricorso n. 858/2012;
II) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. La presente censura e' sostanzialmente identica a
quella dedotta con il secondo motivo del ricorso n. 858/2012;
III) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. La
presente censura e' sostanzialmente identica a quella dedotta con il
terzo motivo del ricorso n. 858/2012;
IV) Eccesso di potere per lesione del principio del legittimo
affidamento e ingiustizia manifesta. La presente censura e'
sostanzialmente identica a quella dedotta con il quarto motivo del
ricorso n. 858/2012;
V) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R.
del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. La presente censura e'
sostanzialmente identica a quella dedotta con il quinto motivo del
ricorso n. 858/2012;
11. Questa Sezione con l'ordinanza n. 863 in data 8 marzo 2012 ha
accolto la domanda cautelare proposta dalla societa' Scommettendo
unitamente al ricorso principale, evidenziando in motivazione che
l'Amministrazione «appare tuttora inadempiente in ordine all'adozione
delle c.d. misure di salvaguardia».
12. Con ricorso depositato in data 27 aprile 2012 la societa'
Scommettendo ha proposto motivi aggiunti avverso il medesimo
provvedimento impugnato con il ricorso principale per contestare la
tesi, sostenuta dalla Difesa erariale nella camera di consiglio
dell'8 marzo 2012, secondo la quale nella sentenza della Corte di
Giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012 sarebbero state trattate
tematiche connesse all'adozione delle misure di salvaguardia. In
particolare, secondo la societa' ricorrente la predetta sentenza non
solo non prevede alcunche' in relazione alle misure di salvaguardia,
ma anzi evidenzia che la rete del gioco lecito «e' stata di fatto
penalizzata dall'esistenza di una rete parallela illecita», gestita
dai c.d. CTD (Centri Trasmissione Dati).
13. Sulla scorta del mutato quadro normativo conseguente
all'entrata in vigore dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012, convertito dalla n. 44/2012, l'A.A.M.S. ha notificato alla
societa' Scommettendo una nuova richiesta di pagamento delle somme
dovute a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti -
ricalcolate con una equitativa riduzione del 5% ai sensi della
predetta disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012 - evidenziando in motivazione che tale riduzione, da un lato,
deve essere intesa come attuativa dell'obbligo di individuazione
delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha comportato
l'abrogazione espressa dell'articolo 38, comma 4, del decreto-legge
n. 223/2006.
14. La societa' Scommettendo con ricorso per motivi aggiunti
depositato in data 7 novembre 2012 ha impugnato la nuova richiesta di
pagamento, evidenziando la natura provvedimentale della stessa e
chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44; eccesso di potere per erroneita' nei presupposti,
irragionevolezza, ingiustizia manifesta e contraddittorieta' con atti
precedenti. Il presente motivo contiene censure sostanzialmente
identiche a quelle dedotte nel primo e nel secondo motivo del secondo
ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio introdotto con il
ricorso n. 858/2012.
II) Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44. Tale questione e' identica a quella
sollevata con il terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti
proposto nel giudizio introdotto con il ricorso n. 858/2012.
IV) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4,
del decreto-legge n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dall'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. Con
il presente motivo la societa' ricorrente ripropone la censura gia'
dedotta con il primo motivo del proprio ricorso introduttivo;
V) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. Con il presente motivo la societa' ricorrente
ripropone la censura gia' dedotta con il secondo motivo del proprio
ricorso introduttivo;
VI) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. Con il
presente motivo la societa' ricorrente ripropone la censura gia'
dedotta con il terzo motivo del proprio ricorso introduttivo;
VII) Eccesso di potere per lesione del principio del
legittimo affidamento e ingiustizia manifesta. Con il presente motivo
la societa' ricorrente ripropone la censura gia' dedotta con il
quarto motivo del proprio ricorso introduttivo;
VIII) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. Con il presente motivo
la societa' ricorrente ripropone la censura gia' dedotta con il
quinto motivo del proprio ricorso introduttivo, evidenziando altresi'
che l'adozione delle misure di salvaguardia risulta ancor piu'
indispensabile in una situazione come quella fotografata dalla
recente sentenza della Corte di Giustizia Costa-Cifone del 16
febbraio 2012 (emessa nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10), nella
quale e' stato analizzato il mercato del gioco pubblico su base
terrestre. In particolare - secondo le parti ricorrenti da tale
sentenza emerge che le Amministrazioni convenute - chiamate ad
adottare le misure di salvaguardia, quali strumenti per la tutela
degli operatori titolari delle concessioni rilasciate prima
dell'emanazione del c.d. bando Bersani - non abbiano saputo tutelare
tali soggetti (ivi comprese le societa' ricorrenti) non tanto e non
solo dagli effetti del rilascio delle nuove concessioni previste dal
decreto Bersani, ma anche e soprattutto dagli effetti dell'esistenza
del mercato parallelo gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione
dati), violando ulteriormente il dettato normativo che imponeva alle
Amministrazioni convenute di individuare delle misure che
garantissero un riequilibrio delle obbligazioni contemplate dalle
convenzioni di concessione.
15. La Difesa erariale con memoria depositata in data 31 ottobre
2012 ha eccepito che la disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 non e' lesiva di interessi delle parti
ricorrenti, ne' limitativa della tutela giurisdizionale, perche'
definisce la problematica in questione, stabilendo una misura
economica delle somme dovute e non versate (che, in base alla
giurisprudenza del giudice amministrativo, non potevano essere
richieste prima della individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia) e abrogando la disposizione fonte delle cd. misure di
salvaguardia, in linea con i principi enunciati nella sentenza della
Corte di Giustizia del 16 febbraio 2012 medio tempore depositata.
16. La societa' Scommettendo con memoria depositata in data 14
novembre 2012 ha replicato alle affermazioni della Difesa erariale
ribadendo che la sentenza della Corte di Giustizia del 16 febbraio
2012 dimostra piuttosto come le Amministrazioni convenute non abbiano
saputo tutelare i concessionari storici (ivi comprese le societa'
ricorrenti) anche e soprattutto dagli effetti dell'esistenza del
mercato parallelo gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione dati),
violando ulteriormente la disposizione dall'art. 38, comma 4, del
decreto-legge n. 223/2006 che imponeva di individuare misure di
salvaguardia che garantissero un riequilibrio delle obbligazioni
contemplate dalle convenzioni di concessione.
17. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2012 anche il ricorso n.
1045/2012 e' stato chiamato e trattenuto per la decisione.
Diritto
1. In via preliminare il Collegio ritiene che - stanti gli
evidenti profili di connessione soggettiva ed oggettiva tra i ricorsi
n. 858/2012 e 1045/2012, aventi ad oggetto richieste di pagamento dei
c.d. minimi garantiti (ossia delle somme dovute, dai concessionari di
cui al d.P.R. n. 169 del 1998, ai sensi dell'art. 4 della convenzione
di concessione) inviate dall'A.A.M.S. alle societa' ricorrenti -
sussistano i presupposti per disporre la riunione dei predetti
ricorsi.
2. Sempre in via preliminare il Collegio ritiene che entrambi i
ricorsi principali ed il primo ricorso per motivi aggiunti proposto
nel giudizio introdotto con il ricorso n. 1045/2012 debbano essere
dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, alla
luce delle seguenti considerazioni: A) le controversie di cui
trattasi rientrano tra le «controversie pendenti» alle quali si
riferisce la disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012; B) a prescindere da ogni considerazione in merito alla
legittimita' costituzionale di tale disposizione, si deve ritenere
che la stessa abbia imposto alle Amministrazioni interessate un vero
e proprio obbligo di procedere alla definizione, anche in via
transattiva, delle controversie relative all'integrazione dei c.d.
minimi garantiti, attraverso la «definizione, in via equitativa, di
una riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute
dai concessionari con individuazione delle modalita' di versamento
delle relative somme e adeguamento delle garanzie fideiussorie»; C)
stante quanto precede, si deve ritenere altresi' che l'insorgenza di
tale obbligo abbia determinato l'inefficacia delle precedenti
richieste di pagamento delle somme dovute a titolo di integrazione
dei minimi garantiti, perche' la riduzione non superiore al 5 per
cento delle somme ancora dovute dai concessionari storici e'
evidentemente prevista in connessione con l'abrogazione espressa
della disposizione dell'articolo 38, comma 4, la lettera l), del
decreto-legge n. 223/2006, che prevedeva l'obbligo di individuare
misure di salvaguardia per i predetti concessionari, ma che non ha
mai avuto attuazione da parte delle Amministrazione interessate (come
si evince dal verbale della conferenza di servizi del 30 novembre
2011).
3. Passando ai secondi ricorsi per motivi aggiunti - aventi ad
oggetto i provvedimenti in data 15 giugno 2012 con i quali l'A.A.M.S.
ha richiesto alle societa' ricorrenti il pagamento delle somme dovute
a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti ricalcolate con
una riduzione del 5% ai sensi della predetta disposizione dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 - il Collegio osserva che
tale disposizione non puo' essere interpretata nel senso (proposto
dalle societa' ricorrenti) che essa disponga solo per il futuro e,
quindi, non trovi applicazione nei giudizi pendenti. Infatti il
riferimento alla «definizione, anche in via transattiva, sentiti i
competenti organi, con abbandono di ogni controversia pendente»
lascia chiaramente intendere che gli unici rapporti non interessati
da tale disposizione siano quelli gia' definiti con sentenza passata
in giudicato (cfr. T.A.R Lazio, Sez. II, ord. 26 luglio 2012, n.
685). Di converso per le controversie pendenti (ivi comprese quelle
in esame), relative al pagamento dei minimi garantiti per gli
esercizi passati (a partire da quello relativo all'anno 2006),
risulta chiara la volonta' del legislatore di superare
definitivamente, attraverso l'abrogazione dell'articolo 38, comma 4,
la lettera l), del decreto-legge n. 223/2006, il regime delle c.d.
misure di salvaguardia e di definire le predette controversie
attraverso una riduzione forfettaria (non superiore al 5 per cento)
delle somme ancora dovute dai concessionari storici.
4. Posta tale premessa, il Collegio ritiene necessario procedere
innanzi tutto all'esame della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata
dalle societa' ricorrenti, perche' dalla motivazione degli impugnati
provvedimenti si evince che - secondo la condivisibile
interpretazione fornita dall'A.A.M.S. - la riduzione equitativa
prevista dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012, da un
lato, deve essere intesa come attuativa dell'obbligo di
individuazione delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha
comportato l'abrogazione espressa dell'articolo 38, comma 4, la
lettera l), del decreto-legge n. 223/2006. In altri termini, il
Collegio condivide la tesi (su cui si fondano le nuove richieste di
pagamento formulate dall'A.A.M.S.), secondo la quale - a fronte della
mancata definizione in via amministrativa delle misure di
salvaguardia previste dall'articolo 38, comma 4, la lettera l), del
decreto-legge n. 223/2006 e delle numerose controversie insorte a
seguito delle richieste di pagamento dei minimi garantiti formulate
dall'A.A.M.S. all'inizio del 2012 nonostante la mancata definizione
in via amministrativa delle predette misure di salvaguardia - il
legislatore e' intervenuto con una legge provvedimento (l'art. 10,
comma 5, del decreto-legge n. 16/2012) destinata ad incidere sulle
controversie pendenti, abrogando il meccanismo di salvaguardia
previsto dall'articolo 38, comma 4, la lettera l), del decreto-legge
n. 223/2006 e sostituendo tale meccanismo con un diverso meccanismo,
costituito essenzialmente da una riduzione, predeterminata per legge
in misura non superiore al 5 per cento, delle somme ancora dovute dai
concessionari a titolo di minimi garantiti.
5. In particolare le societa' ricorrenti lamentano la violazione
dell'art. 3, comma 2, dell'art. 41, comma 1, dell'art. 103, comma 1,
dell'art. 108, comma 2, dell'art. 111, comma 1, e dell'art. 113,
commi 1 e 3 della Costituzione evidenziando che: A) la soluzione
transattiva individuata dal legislatore risulterebbe illogica e,
quindi, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione perche' non
tiene conto della circostanza (accertata con numerose sentenze
passate in giudicato) che l'integrazione dei minimi garantiti per gli
anni dal 2006 al 2011 non avrebbe potuto essere richiesta in assenza
della preventiva individuazione delle c.d. misure di salvaguardia
previste dall'articolo 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006; B)
l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012, imponendo il
ricorso ad una transazione, contrasterebbe anche con l'art. 41, comma
1, della Costituzione, che sancisce la liberta' dell'iniziativa
economica privata, perche' una norma di legge non puo' impone una
transazione al di fuori della libera determinazione contrattuale
delle parti; C) l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 si
porrebbe in contrasto con i principi costituzionali in materia di
tutela giurisdizionale, perche' impone all'Amministrazione di
definire in via transattiva le controversie inerenti il pagamento
dell'integrazione dei minimi garantiti in contrasto sia con le
sentenze del giudice amministrativo, passate in giudicato, che hanno
ritenuto non dovuto il pagamento di tali somme in mancanza
dell'adozione delle misure di salvaguardia, sia con le ordinanze di
questa Sezione n. 863 in data 8 marzo 2012 e n. 1034 in data 22 marzo
2012, con le quali sono state accolte le domande cautelari proposte
unitamente ai ricorsi principali.
6. Cio' posto, non v'e' dubbio sulla rilevanza della suesposta
questione di legittimita' costituzionale perche', come gia'
evidenziato, l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012, ha
abrogato la disposizione dell'articolo 38, comma 4, del decreto-legge
n. 223/2006, che aveva introdotto - in favore dei c.d. concessionari
storici, tenuti al pagamento dei minimi garantiti - l'obbligo di
definire in via amministrativa misure di salvaguardia volte a
garantire l'equilibrio economico di tali soggetti ed ha previsto a
tutela di costoro soltanto la possibilita' di ottenere una riduzione,
peraltro non superiore al 5 per cento, delle somme ancora dovute a
titolo di minimi garantiti. Del resto questa stessa Sezione nella
sentenza n. 8520 in data 7 novembre 2011 (puntualmente richiamata
dalle societa' ricorrenti) ha da ultimo ribadito che la disposizione
dell'art. 38, comma 4, lettera l), della legge n. 223 del 2006 e'
stata introdotta a garanzia dei concessionari storici, essendo
l'obbligo di definire le modalita' di salvaguardia di tali soggetti
finalizzato «a consentire il riequilibrio delle obbligazioni
consacrate nelle concessioni per la raccolta di scommesse ippiche
gia' rilasciate, in ragione del mutato assetto del mercato delle
scommesse ippiche e della riconfigurazione dell'assetto distributivo
territoriale dell'offerta di gioco, come ridisegnati dalla riforma
introdotta dall'art. 38 del decreto-legge «Bersani», che ha
determinato l'apertura del mercato dei giochi pubblici e
l'attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione capillare
sul territorio e con piu' favorevoli condizioni di esercizio e di
reddivita'», ed ha evidenziato, nel contempo, come l'introduzione
dell'obbligo di definire tali modalita' di salvaguardia rendesse
«inapplicabile il contenuto del decreto interministeriale del 10
ottobre 2003 che aveva stabilito, sotto la vigenza della precedente
normativa, il metodo di calcolo per individuare il c.d. minimo
garantito».
7. Passando ora al profilo della non manifesta infondatezza della
questione, il Collegio preliminarmente rammenta che - come rilevato
da questa stessa Sezione nella recente ordinanza n. 685 in data 26
luglio 2012 - la questione della compatibilita' costituzionale delle
c.d. leggi-provvedimento (e cioe' di quegli atti formalmente
legislativi che tengono luogo di provvedimenti amministrativi, in
quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici) e'
ormai definitivamente risolta dalla giurisprudenza della Corte
Costituzionale e dei Giudici amministrativi con l'affermazione di
principi ormai consolidati. In particolare:
A) la Consulta ha riconosciuto l'ammissibilita' di tali atti
normativi in base al rilievo dell'insussistenza di una «riserva di
amministrazione», ossia evidenziando che la Costituzione non
garantisce ai pubblici poteri l'esclusivita' delle pertinenti
attribuzioni gestorie e non configura per il legislatore limiti
diversi da quelli (formali) dell'osservanza del procedimento di
formazione delle leggi, omettendo di prescrivere il contenuto
sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (ex
multis, sentenza n. 347 del 1995);
B) una volta ammessa la compatibilita' delle leggi in
sostituzione di provvedimento con il vigente assetto costituzionale,
la prevalente giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV,
9 marzo 2012, n. 1349) ritiene che, a fronte di una
legge-provvedimento, i diritti di difesa del soggetto leso non
vengano ablati, ma si trasferiscano dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale. Il corollario di tale
ricostruzione dogmatica dell'assetto della tutela delle posizioni
incise dalla legge-provvedimento e', dunque, la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo anche piu' incisivo di quello giurisdizionale
sull'eccesso di potere, e cio' in modo da riconoscere al privato,
seppur nella forma indiretta della rimessione della questione alla
Consulta da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione
ed un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi;
C) con particolare riferimento al rapporto tra la
legge-provvedimento di approvazione di un provvedimento
amministrativo gia' adottato e la pendenza di un procedimento
giurisdizionale avente ad oggetto tale provvedimento, merita di
essere condivisa la tesi (T.A.R. Puglia Bari, Sez. I, 19 aprile 2006,
n. 1362) secondo la quale: a) la mera pendenza di un ricorso non
impedisce l'approvazione della legge-provvedimento, in quanto,
diversamente opinando, si finirebbe con l'ammettere un vulnus delle
prerogative delle assemblee legislative, mediante l'introduzione di
un inammissibile nuovo limite, non codificato, all'esercizio della
relativa funzione; b) solo la formazione del giudicato puo'
paralizzare un intervento legislativo contrastante con il dictum
giurisdizionale, in modo da evitare (in coerenza con l'assetto dei
poteri delineato dalla Costituzione) l'irrimediabile sacrificio delle
garanzie di tutela giurisdizione; c) la pendenza di un ricorso avente
ad oggetto proprio il provvedimento amministrativo da approvare con
la legge non si rivela, comunque, del tutto indifferente ai fini del
corretto esercizio della funzione legislativa, proprio perche'
l'eventuale e comprovata esclusiva finalizzazione della legge alla
sottrazione dell'oggetto del sindacato giurisdizionale (ed alla
conseguente privazione della stessa possibilita' di tutela
giurisdizionale per l'interessato) costituirebbe un indice
sintomatico dell'irragionevolezza della legge-provvedimento.
8. Tenuto conto di quanto precede, nonche' del fatto che -
secondo quanto affermato non solo da questa stessa Sezione nella gia'
richiamata sentenza n. 8520 in data 7 novembre 2011 e nelle ulteriori
sentenze invocate dalle parti ricorrenti (ex multis, sentenze n. 6520
in data 7 luglio 2009 e n. 7632 in data 28 luglio 2009), ma anche
dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato (ordinanza 31 agosto
2011, n. 3849) - i provvedimenti di riscossione di somme per il
raggiungimento dei minimi garantiti richiedevano la previa
definizione delle c.d. misure di salvaguardia di cui all'articolo 38,
comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223/2006, il Collegio
ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 -
per contrasto con il principio di ragionevolezza, desumibile
dall'art. 3 della Costituzione (ex multis, Corte cost. 9 marzo 2012,
n. 53), e con i principi costituzionali in materia di tutela
giurisdizionale avverso i provvedimenti dell'Amministrazione, sanciti
dagli articoli 24, comma 1, 103, comma 1, e 113 della Costituzione -
alla luce delle seguenti considerazioni:
A) la disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 16/2012 appare illogica ed irrazionale, perche' il legislatore -
nel sostituire ad un meccanismo flessibile, come quello indicato
dall'articolo 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223/2006
(che affidava all'Amministrazione il compito di individuare le
concrete misure di salvaguardia per i concessionari storici, senza
fissare tetti massimi, ma dando per scontata l'esigenza di
parametrare le misure di salvaguardia all'andamento del mercato delle
scommesse, in modo da impedire che il pagamento dei minimi garantiti,
in presenza di una maggiore concorrenza nel mercato, dovuta
all'ingresso di nuovi concessionari, potesse pregiudicare
l'equilibrio economico dei concessionari storici) con un meccanismo
che consente solo una riduzione forfettaria, fino ad un massimo del
5%, dei minimi garantiti dovuti in base al «vecchio» decreto
interministeriale del 10 ottobre 2003 - ha agito al solo (dichiarato)
fine di perseguire maggiore efficienza ed economicita' dell'azione
amministrativa mediante la definizione stragiudiziale di ogni
controversia pendente, ma non ha valutato che la predetta riduzione
forfettaria non appare adeguata per garantire l'equilibrio economico
dei concessionari storici. Infatti al «mutato assetto del mercato
delle scommesse ippiche e della riconfigurazione dell'assetto
distributivo territoriale dell'offerta di gioco, come ridisegnati
dalla riforma introdotta dall'art. 38 del decreto-legge «Bersani» che
ha determinato l'apertura del mercato dei giochi pubblici e
l'attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione capillare
sul territorio e con piu' favorevoli condizioni di esercizio e di
reddivita'» (evidenziato nella gia' richiamata sentenza n. 8520 in
data 7 novembre 2011), si sono aggiunti gli effetti del «mercato
parallelo» gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione dati), ossia gli
effetti della presenza nel mercato italiano delle sommesse di
operatori economici di altri stati membri che agiscono attraverso i
predetti CTD, in assenza di concessione, nell'esercizio delle
liberta' di stabilimento e prestazione dei servizi transfrontalieri,
garantite dagli articoli 49 e ss. e 29 e ss. TFUE (si veda al
riguardo la sentenza della Corte di Giustizia Costa-Cifone del 16
febbraio 2012, emessa nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10);
B) la disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 16/2012 appare effettivamente finalizzata al solo scopo di
sottrarre i provvedimenti dell'A.A.M.S. impugnati con i ricorsi
principali (e gia' sospesi da questo Tribunale) al sindacato
giurisdizionale (e, quindi, a vanificare il diritto alla tutela
giurisdizionale delle parti ricorrenti), perche' - a fronte di quanto
affermato non solo da questa stessa Sezione, ma anche dalla Quarta
Sezione del Consiglio di Stato nelle pronunce innanzi citate - il
legislatore e' intervenuto introducendo una nuova disciplina che non
consente oramai alcuna forma di sindacato giurisdizionale sulla
mancata adozione, da parte dell'Amministrazione competente; delle
misure di salvaguardia previste dall'articolo 38, comma 4, lettera
l), del decreto-legge n. 223/2006. Ne consegue che la predetta
disposizione vanifica il diritto dei concessionari storici di agire
in giudizio per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del
mutato assetto del mercato delle scommesse.
P.Q.M.
Non definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti n. 858/2012
e 1045/2012, nonche' sui ricorsi per motivi aggiunti in epigrafe
indicati:
dichiara il ricorso n. 858/2012 improcedibile per
sopravvenuta carenza di interesse;
dichiara il ricorso n. 1045/2012 ed il prima ricorso per
motivi aggiunti proposto nel relativo giudizio improcedibili per
sopravvenuta carenza di interesse;
visto l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale dell'articolo 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44 - nella parte in cui dispone che «al fine di perseguire
maggiore efficienza ed economicita' dell'azione nei settori di
competenza, il Ministero dell'economia e delle finanze -
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali e l'Agenzia per lo sviluppo
del settore ippico - ASSI, procedono alla definizioni anche in via
transattiva, sentiti i competenti organi, con abbandono di ogni
controversia pendente, di tutti i rapporti controversi nelle
correlate materie e secondo i criteri di seguito indicati:... b)
relativamente alle quote di prelievo di cui all'articolo 12 del
decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169 ed alle
relative integrazioni, definizione, in via equitativa, di una
riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai
concessionari di cui al citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 169 del 1998 con individuazione delle modalita' di
versamento delle relative somme e adeguamento delle garanzie
fideiussorie. Conseguentemente, all'articolo 38, comma 4, del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la lettera l) e' soppressa» - in
relazione agli articoli 3, 24, comma 1, 103, comma 1, e 113 della
Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con la
presente ordinanza, ai sensi degli articoli 79 e 80 cod. proc. amm.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorita'
amministrativa e che la stessa sia notificata alle parti in causa, al
Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai presidenti
del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5
dicembre 2012.
Il Presidente: Tosti
L'estensore: Polidori