IL CONSIGLIO DELL'AUTORITA'
PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Premesso che:
sono pervenuti all'Autorita' numerosi quesiti riguardanti la
possibilita' di utilizzare, nell'ambito della normativa sui lavori
pubblici, la disciplina inerente il contratto di sponsorizzazione.
Considerato in fatto.
In particolare un quesito si riferisce alla possibilita' per una
amministrazione comunale di affidare ad un'associazione appositamente
costituita, la progettazione, esecuzione, direzione lavori e collaudo
degli interventi di ristrutturazione e adeguamento alle vigenti
normative in materia di contenimento di consumi energetici,
eliminazione barriere architettoniche, nonche' in materia di
sicurezza, di un immobile di proprieta' del comune, adibito a teatro,
per un importo di lavori pari a circa 18 miliardi.
Detta associazione, costituita da privati, prevede, ai sensi del
proprio statuto, tale attivita' quale precipua ed unica finalita', e
si assumerebbe per intero gli oneri finanziari, sulla base della
consegna temporanea dell'immobile stesso con obbligo di restituzione,
previa stipula di relativa garanzia fideiussoria.
Ritenuto in diritto.
Il soggetto richiedente ritiene che il fondamento giuridico
correlato alla fattispecie oggetto della richiesta di parere possa
essere individuato nell'art. 119 del testo unico, decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, inerente il contratto di sponsorizzazione e
ipotizza che la consegna temporanea del bene con l'obbligo di
restituzione ad avvenuta sua ristrutturazione possa avvenire sulla
falsariga dell'istituto della vendita di cosa futura di cui all'art.
1472 del codice civile.
Al riguardo, tuttavia, va evidenziato che l'istituto giuridico
della vendita di cosa futura attiene a ben diversa fattispecie,
infatti il presupposto fondamentale della vendita di cosa futura e'
che si tratti di un bene che la pubblica amministrazione acquisisce
da altro soggetto giuridico, mentre nel caso di specie si e' in
presenza di un immobile di proprieta' pubblica sul quale il soggetto
privato offre di eseguire attivita' di progettazione, direzione
lavori, collaudo ed opere di ristrutturazione e manutenzione
chiedendo come controprestazione la sponsorizzazione del proprio
nome.
Peraltro, in via generale, come ha affermato lo stesso giudice
amministrativo l'istituto della vendita di cosa futura puo' essere
utilizzato solo nei ristrettissimi limiti in cui l'opera da acquisire
costituisca un "bene infungibile ovvero un unicum non acquisibile in
altri modi ovvero a prezzi, condizioni e tempi inaccettabili per il
piu' solerte conseguimento dell'interesse pubblico" e che, se in
astratto e' ammissibile utilizzare tale istituto, in concreto il
ricorso a detto istituto e' condizionato "dalla ricorrenza di
situazioni eccezionalissime".
Per quanto attiene, invece, alla possibilita' di fare ricorso
all'istituto della sponsorizzazione al settore dei lavori pubblici,
si formulano le seguenti considerazioni.
Il contratto di sponsorizzazione trova una propria definizione, ma
non un autonoma disciplina, nella legge del 6 agosto 1990, n. 223, in
tema di spettacoli televisivi e radiofonici. Esso deve intendersi
come ogni contributo in beni o servizi, denaro o ogni altra utilita'
proveniente da terzi allo scopo di promuovere il loro nome, marchio o
attivita', ovvero conseguire una proiezione positiva di ritorno e
quindi un beneficio di immagine. Il contratto di sponsorizzazione,
quindi, richiamato anche all'art. 119 del testo unico, decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e' un contratto a prestazioni
corrispettive mediante il quale l'ente locale (sponsee) offre ad un
terzo (sponsor), che si obbliga a pagare un determinato
corrispettivo, la possibilita' di pubblicizzare in appositi
determinati spazi nome, logo, marchio o prodotti.
Poiche' il corrispettivo puo' essere rappresentato anche da un
contributo in beni o servizi o altre utilita', si tratta di un
contratto complesso atipico che e' assoggettato alla disciplina piu'
idonea sulla base della prevalenza delle prestazioni che lo sponsor
si impegna ad eseguire.
Sulla base di quanto gia' previsto dall'art. 43 della legge 23
dicembre 1997, n. 449, la legittimazione delle pubbliche
amministrazioni a stipulare contratti di sponsorizzazione e'
subordinata al ricorrere delle seguenti condizioni:
a) il perseguimento di interessi pubblici;
b) l'esclusione di conflitti di interesse tra attivita' pubblica
e privata;
c) il conseguimento di un risparmio di spesa.
Viene ammessa pertanto la sola sponsorizzazione passiva, in cui lo
sponsor ottiene la pubblicizzazione della propria immagine tramite
l'attivita' stessa della pubblica amministrazione. Lo sponsor quindi
paga per questo fine un corrispettivo ovvero concorre alle spese
dell'iniziativa pubblica.
Il contratto di sponsorizzazione, quindi, secondo le linee
indicate, resta fuori dall'ambito della disciplina comunitaria e
nazionale sugli appalti pubblici in quanto non e' catalogabile come
un contratto passivo, bensi' comporta un vantaggio economico e
patrimoniale direttamente quantificabile per la pubblica
amministrazione mediante un risparmio di spesa.
Differente fattispecie e' quella del caso di cui trattasi ove la
sponsorizzazione del soggetto che finanzia per intero l'intervento
non assurge a valore causale del negozio giuridico, in quanto la
prestazione e la controprestazione non sono riconducibili ad un
criterio meramente patrimoniale.
Al riguardo la dottrina civilistica ha previsto una fattispecie
giuridica denominata "sponsorizzazione interna", ove in realta' si e'
in presenza di un negozio gratuito modale.
Esso, a differenza del contratto di donazione, e' sempre
caratterizzato, e quindi giustificato casualmente, da un interesse
patrimoniale anche mediato, purche' giuridicamente rilevante, di chi
si obbliga o trasferisce. Nel caso proprio della sponsorizzazione
interna il cd. ritorno pubblicitario se non puo' costituire di certo
una controprestazione, tanto da qualificare il contratto come
oneroso, ne esclude pero' il carattere liberale. Da cio' deriva che
trattandosi di negozio gratuito esso prescinde dall'applicazione
della normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici, che
presuppone invece l'onerosita' dell'accordo negoziale.
Stabiliti, quindi, i requisiti giuridici del contratto di
sponsorizzazione, occorre ora esaminare se oggetto della prestazione
dello sponsor possano essere attivita' di progettazione, direzione
lavori, esecuzione e collaudo di opere pubbliche.
Il testo unico, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si
riferisce espressamente alla possibilita' per gli enti locali di
concludere contratti di sponsorizzazione ed accordi di
collaborazione, nonche' convenzioni diretti a fornire consulenze e
servizi aggiuntivi. Detta norma e' posta in applicazione di quanto
previsto dall'art. 43 della legge 23 dicembre 1997, n. 449, che pone
una differenziazione tra contratti di sponsorizzazione ed accordi di
collaborazione da una parte, e convenzioni dall'altra. Mentre i primi
infatti possono essere conclusi solo con associazioni e soggetti
privati senza fini di lucro, le seconde sono caratterizzate dal
titolo della onerosita' in senso proprio. Inoltre, le convenzioni di
cui trattasi possono avere ad oggetto unicamente consulenze e servizi
aggiuntivi rispetto a quelli ordinariamente previsti nell'ambito
delle attivita' proprie delle pubbliche amministrazioni.
Detta limitazione non vige, invece, per i contratti di
sponsorizzazione e per gli accordi di collaborazione i quali, ai
sensi dell'art. 43, comma 2, della legge 23 dicembre 1997, n. 449,
possono avere ad oggetto "interventi, servizi o attivita'". Sulla
base delle suesposte considerazioni si ritiene pertanto che le
attivita' di progettazione, ed accessorie, nonche' l'esecuzione di
lavori pubblici, quali nel caso di specie ristrutturazione e
manutenzione, possano formare oggetto di contratti di
sponsorizzazione alle condizioni fissate dall'art. 43, comma 2 della
legge 23 dicembre 1997, n. 449.
Occorre peraltro sottolineare l'obbligo delle amministrazioni
pubbliche alla sorveglianza e vigilanza sugli interventi la cui
esecuzione viene affidata ai soggetti sponsor, in quanto, trattandosi
di lavori su beni pubblici, e' chiaramente individuabile una
specifica responsabilita' dell'amministrazione in relazione a
qualsiasi intervento che su di essi si esegua.
Mentre il contratto di sponsorizzazione, sulla base di quanto in
precedenza esposto non appare quindi rientrare nella disciplina
comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici per quanto attiene in
particolare alle procedure di scelta del contraente, non sembra,
invece, potersi prescindere per esso dall'obbligo generale stabilito
dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, in
base al quale gli esecutori di lavori pubblici debbano essere
all'uopo qualificati. Infatti, ai sensi dell'art. 8 della legge
quadro, l'esecuzione di un lavoro pubblico, in cui devono
ricomprendersi la ristrutturazione e la manutenzione di un immobile
di proprieta' pubblica, puo' essere affidata solo ad imprese
qualificate ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 25
gennaio 2000, n. 34.
Cio' in quanto la finalita' della norma su richiamata e' quella di
garantire la qualita' delle lavorazioni effettuate su beni pubblici,
a prescindere dal titolo sulla base del quale dette lavorazioni
vengano eseguite. Ne discende che lo sponsor dovra' rivolgersi
esclusivamente ad imprese qualificate ai sensi della normativa
vigente per l'esecuzione dei lavori di cui trattasi.
Dalle considerazioni svolte segue che:
gli interventi ricompresi nell'ambito di applicazione della
normativa sui lavori pubblici possono formare oggetto di un contratto
di sponsorizzazione ai sensi degli articoli 119 del testo unico,
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e dell'art. 43 della
legge 23 dicembre 1997, n. 449;
all'affidamento di contratti di sponsorizzazione non si applica
la normativa sugli appalti di lavori pubblici in quanto non rientrano
nella classificazione giuridica dei contratti passivi ovvero in
quanto, nel caso della cosiddetta sponsorizzazione interna, danno
origine ad un negozio gratuito modale;
i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici devono
essere qualificati ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica n. 34/2000.
Roma, 5 dicembre 2001
Il presidente: Garri