IL CONSIGLIO PER LA VIGILANZA
SUI LAVORI PUBBLICI
Vista la legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109
e successive modificazioni;
Visto il regolamento generale sui lavori pubblici approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554;
Vista la relazione redatta dal Servizio ispettivo;
Considerato in fatto:
L'esposto in argomento riguarda un bando di gara avente per oggetto
la progettazione esecutiva delle strutture e degli impianti e la
esecuzione dei lavori relativi alla nuova sede dell'Istituto
alberghiero di Loreto bandito dall'amministrazione provinciale di
Ancona sulla base di un progetto definitivo approvato nel settembre
2002.
Il sistema di realizzazione del lavoro pubblico utilizzato e'
quello dell'appalto integrato, regolato dall'art. 19, comma 1,
lettera b), come integrato dalla legge n. 166/2002, con scelta del
contraente mediante pubblico incanto con criterio di aggiudicazione
basato sul prezzo piu' basso determinato mediante ribasso
sull'importo dei lavori posto a base di gara pari ad
Euro 4.467.071.071,99, esclusi gli oneri di sicurezza non soggetti a
ribasso pari ad Euro 102.134,50. L'importo della progettazione
esecutiva, non soggetto a ribasso, risulta pari ad Euro 38.335,71.
Il bando di gara prevede, quali requisiti specifici comprovanti la
qualificazione per la prestazione di progettazione e costruzione, il
possesso di attestazioni, rilasciate da SOA autorizzate, relative
alle categorie OS3, OS21, OS28 ed OS30 per classifiche pari ai
relativi importi ovvero, per i concorrenti non in possesso di tutte o
parte delle attestazioni, il possesso dei requisiti, da parte di
progettista individuato in sede di offerta ovvero associato al
concorrente, rappresentati dall'aver eseguito negli ultimi tre anni
almeno un progetto equivalente riguardante lavori riferibili a
ciascuna delle quattro categorie specializzate menzionate per importi
almeno pari a quelli previsti nel lavoro in oggetto.
L'importo complessivo dei lavori risulta essere cosi' distinto per
categorie:
OG1 (prevalente) Euro 1.670.014,36;
OS3 (scorporabile) Euro 171.575,62;
OS21 (scorporabile) Euro 249.840,55;
OS28 (scorporabile) Euro 325.473,16;
OS30 (scorporabile) Euro 341.086,52;
OS6 (scorporabile) Euro 1.011.437,49;
OS7 (scorporabile) Euro 544.349,26;
OS8 (scorporabile) Euro 181.556,91;
OS4 (non scorporabile) Euro 53.072,62.
L'esponente contesta due passaggi della procedura di appalto in
argomento riferibili in prima istanza alla ammissibilita' del ricorso
allo strumento dell'appalto integrato, considerata la natura
specifica dei lavori che evidenzierebbe una componente tecnologica ed
impiantistica di incidenza inferiore al 60% previsto dalla norma, ed
in subordine, qualora ritenuta ammissibile la procedura prescelta
dall'amministrazione, i requisiti di qualificazione previsti nel
bando per la prestazione di progettazione e costruzione laddove viene
chiesto ai concorrenti di dimostrare il possesso, oltre ai requisiti
per la esecuzione per la categoria prevalente OG1 classifica V, anche
della qualificazione per prestazione di progettazione e costruzione
relative alle categorie OS3, OS21, OS28 ed OS30 per classifiche pari
ai relativi importi.
L'ANCE sostiene che in base a quanto disposto dal comma 7,
dell'art. 18, del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000,
per la qualificazione necessaria a realizzare lavori pubblici
affidati in appalto integrato, il requisito dell'idoneita' tecnica e'
dimostrato dalla presenza di uno staff tecnico di laureati e
diplomati e che pertanto la qualificazione per la progettazione e
costruzione e' svincolata dal possesso delle relative categorie di
esecuzione dei lavori del decreto del Presidente della Repubblica n.
34/2000 essendo subordinata alla sola presenza di uno staff tecnico
adeguato. Nel caso in esame, ammontando la prestazione di
progettazione a Euro 38.335,71, non sussisterebbero le condizioni per
richiedere ai ricorrenti, in possesso dell'attestazione di
progettazione e costruzione, i requisiti di cui all'art. 63, comma 1,
lettera o), del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999,
come risulterebbe confermato nel punto G) della determinazione di
questa Autorita' n. 27 del 16 ottobre 2002.
L'esame della documentazione acquisita in fase istruttoria ha
evidenziato quanto segue:
Motivazioni che hanno condotto all'appalto integrato.
La stazione appaltante ha ritenuto di poter ricorrere allo
strumento dell'appalto integrato ravvisando specifiche
caratteristiche di complessita' nell'opera in progetto quali:
1) esigenza di impianti particolarmente sofisticati per garantire
prestazioni di eccellenza all'opera (impianti di sicurezza, di
illuminazione, di riscaldamento, di trasmissione di energia
elettrica);
2) elevata qualita' ambientale mediante previsione di impianti di
ricambio d'aria e di difesa dall'irraggiamento solare diretto;
3) adozione di accorgimenti volti a contenere i costi energetici
mediante utilizzazione di materiali con particolari caratteristiche
di isolamento termico (polistirene e calcestruzzo cellulare anziche'
murature a cassetta tradizionali) e pannelli solari per
l'approvvigionamento di acqua calda;
4) adozione di materiali biocompatibili con elevate prestazioni
di isolamento dall'umidita';
5) strutture in elevazione rispondenti ai requisiti previsti per
una zona sismica di II categoria quale e' classificato il sito in
esame;
6) strutture in fondazione, che oltre a rispondere a requisiti
antisismici, consentono l'efficace trasferimento dei carichi al
terreno che presenta caratteristiche geotecniche scarse con
necessita' di realizzare drenaggi profondi.
L'amministrazione dichiara, facendo riferimento alle definizioni
dell'art. 2, lettera h) del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 che individua peculiarita' delle opere ed impianti di
speciale complessita' o di particolare rilevanza sotto l'aspetto
tecnologico secondo le definizioni contenute negli articoli 17, commi
4 e 13, art. 20, comma 4 ed art. 28, comma 7, della legge quadro, che
le categorie e le classi riferibili alla componente tecnologica
dell'opera in esame sono le seguenti:
Art. 2, lettera h), punto 1 (utilizzo di materiali e componenti
innovativi).
----> Vedere Tabella a pag. 48 della G.U. <----
Art. 2, lettera h), punto 3 (esecuzione in luoghi che presentano
particolari problematiche geotecniche, idrauliche, geologiche e
ambientali)
=====================================================================
| |Tipologia | |
Categoria (ex| |opere di | |Incidenza
D.P.R. n. |Descrizione |contenuto |Importo in |percentuale
34/2000) |categoria |tecnologico |euro |su totale
=====================================================================
| |Struttura in | |
| |c.a. | |
| |antisismica, | |
| |giunti | |
|Edifici |antisismici e| |
|civili ed |trincee | |
OG1 |industriali |drenanti |1.180.043,12 |25,82%
---------------------------------------------------------------------
|Opere | | |
|strutturali |Fondazioni su| |
OS21 |speciali |pali |249.840,55 |5,47%
Secondo le precedenti valutazioni condotte dalla stazione
appaltante la componente tecnologica presente nell'opera, presentando
un'incidenza superiore al 60% prevista dalla normativa vigente,
consentirebbe il ricorso alla procedura di appalto integrato secondo
le previsioni dell'art. 19, comma 1, lettera b), come modificato ed
integrato dalla legge n. 166/2002.
Qualificazione richiesta ai partecipanti relativamente alle categorie
OS3, OS21, OS28 ed OS30.
La stazione appaltante evidenzia come la progettazione esecutiva
richiesta risulti limitata alle sole categorie OS3-classifica I,
OS21-classifica I, OS28-classifica II ed OS30-classifica II e che
pertanto sono state richieste le qualificazioni per prestazioni di
progettazione per le suddette quattro categorie interpretando la
disposizione formulata dall'art. 3, comma 1 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 34/2000 che recita "... le imprese
sono qualificate ... per prestazioni di progettazione e costruzione,
e classificate nell'ambito delle categorie loro attribuite, secondo
gli importi di cui al comma 4" ritenendo che il legislatore ha inteso
richiedere, riferendo l'attestazione di qualificazione a specifiche
categorie di lavorazioni, che l'impresa sia in grado congiuntamente
di progettare e costruire dette lavorazioni.
Considerato in diritto:
Nel merito dei due aspetti del bando oggetto di segnalazione si
rileva quanto segue:
Ammissibilita' delle condizioni per il ricorso alla procedura di
appalto integrato.
Preliminarmente si osserva che il riferimento richiamato dalla
stazione appaltante all'art. 2, lettera h) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999 per definire le categorie e classifiche
delle opere che possono ritenersi di particolare complessita' e
rilevanza dal punto di vista tecnologico non e' riconducibile dalla
norma alle previsioni dell'art. 19, comma 1, lettera b), della legge
quadro, regolante la procedura di appalto integrato, ma espressamente
a quelle dell'art. 17, commi 4 e 13, dell'art. 20, comma 4 e
dell'art. 28, comma 7, della medesima legge. Tali norme prevedono, in
caso di opere ricadenti nella definizione data dall'art. 2, lettera
h), del regolamento, il ricorso a progetti integrali (comma 4, art.
17), richiedenti pluralita' di competenze professionali in relazione
alla complessitadell'opera, a concorsi di progettazione e di idee
(comma 13, art. 17), alla procedura di appalto concorso (comma 4,
art. 20), ed in ultimo l'obbligatorieta' del collaudo per tali
tipologie di opere (comma 7, art. 28). In buona sostanza la
ricorrenza di opere con tali caratteristiche fornisce alla stazione
appaltante la possibilita' di ricorrere a qualificati contributi
professionali esterni nelle fasi di progettazione, precedenti la
progettazione esecutiva, nelle quali devono essere confrontate
soluzioni alternative, che, nel caso di opere complesse, non puo'
prescindere dal contributo in termini di know-how tecnologico
acquisibile dagli operatori del settore mediante il relativo
coinvolgimento nelle fasi delle scelte propedeutiche alla
progettazione esecutiva.
La norma prevede invece il ricorso all'appalto integrato,
consistente nella progettazione esecutiva e nella esecuzione dei
lavori, nel caso in cui i lavori presentino una componente
tecnologica o impiantistica incidente per piu' del 60% del valore
dell'opera. In tale ricorrenza la stazione appaltante puo' procedere
a gara d'appalto sulla base del progetto definitivo richiedendo
all'aggiudicatario il progetto esecutivo dell'opera e la relativa
realizzazione (art. 19, comma 1, lettere b) e b-bis) della legge
quadro come integrata dalla legge n. 166/2002).
Nel caso in esame si rileva innanzitutto come formalmente venga
richiesta nel bando la progettazione esecutiva delle strutture e
degli impianti, che dovrebbe pertanto ritenersi completa e
comprendente tutte le categorie di lavoro previste nell'appalto,
mentre la qualificazione per prestazione di progettazione viene
richiesta esclusivamente per quattro categorie specializzate il cui
importo presenta un'incidenza del 23,8% rispetto al costo complessivo
dell'opera. Sulla stessa base viene stimato l'importo dei servizi di
progettazione che assume pertanto un valore limitato rispetto a
quello che si renderebbe necessario per una progettazione esecutiva
completa delle strutture e degli impianti.
Si deve pertanto constatare come la stazione appaltante abbia
ritenuto necessario acquisire la progettazione esecutiva, e quindi le
relative qualificazioni, delle sole opere rientranti nelle suddette
categorie che riguardano esclusivamente l'impianto antincendio e
idricosanitario (importo completo OS3), le fondazioni su pali (OS21
importo completo), l'impianto termico e pannelli solari (OS28 importo
completo) e l'impianto elettrico (importo completo OS30). Tale
circostanza appare del tutto anomala nel momento in cui il progetto
posto a base di gara, precedentemente approvato, costituito dal
progetto definitivo-esecutivo architettonico e dal progetto
definitivo delle strutture e degli impianti, necessita del successivo
sviluppo progettuale esecutivo delle strutture e degli impianti. La
completezza della progettazione esecutiva risponderebbe infatti,
oltre al principio di unitarieta' e completezza fissato dalle norme,
anche alla necessita' di integrazione specialistica delle varie
categorie di lavoro delle quali e' costituita l'opera, principio
peraltro invocato dalla stessa stazione appaltante per giustificare
il ricorso all'appalto integrato (elevata complessita' di
funzionamento d'uso o necessita' di elevate prestazioni per quanto
riguardala funzionalita', data dalla coesistenza di molteplici
dotazioni impiantistiche - rif. art. 2, lettera h), punto 4 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999).
Si deve ritenere quindi che l'amministrazione abbia effettuato una
parzializzazione arbitraria della prestazione di progettazione
esecutiva dell'opera in difformita' ai principi dettati dalle norme e
dalla tecnica.
Circa la ricorrenza delle condizioni per il ricorso all'appalto
integrato si osserva nel merito delle motivazioni addotte dalla
stazione appaltante che l'incidenza della componente impiantistica e
tecnologica assume un valore superiore al 60% unicamente per effetto
del consistente contributo dato dalle strutture in elevazione da
realizzare in zona sismica di seconda categoria quale quella in esame
(incidenza della categoria pari a circa il 25%). L'esame del computo
metrico evidenzia come le voci di prezzo considerate riguardino
essenzialmente calcestruzzi, acciai e casseforme che devono ritenersi
sicuramente lavorazioni di tipo ordinario, non presentando necessita'
di particolari tecnologie, ma esclusivamente una qualificata
progettazione esecutiva ed una corretta esecuzione da parte
dell'appaltatore con un qualificato controllo delle caratteristiche
dei materiali e della posa in opera da parte della direzione dei
lavori.
Appare evidente come senza tale contributo la componente
impiantistica e tecnologica si riduca notevolmente ponendosi
ampiamente al di sotto della soglia fissata dalla norma (35% contro
il 60%) per il ricorso all'appalto integrato.
Secondariamente appaiono improprie le classificazioni di elevato
contenuto tecnologico dato ad alcune finiture ed alle fondazioni su
pali in considerazione del fatto che esse presentano caratteristiche
ormai divenute ordinarie circostanza questa confermata dal fatto che
esse non sono incluse nella prestazione di progettazione esecutiva
richiesta (la mancata richiesta pare corroborata dalla esistenza di
un progetto architettonico esecutivo approvato nel quale le finiture
vengono generalmente ricomprese).
Alla luce di quanto osservato appare difforme dalle previsioni di
legge la scelta dell'amministrazione di ricorrere allo strumento
dell'appalto integrato non ravvisando nelle motivazioni addotte la
ricorrenza delle condizioni previste dalle norme.
Qualificazione richiesta ai partecipanti relativamente alle categorie
OS3, OS21, OS28 ed OS30.
Si rileva preliminarmente che venendo meno le condizioni per il
ricorso all'appalto integrato la questione non risulta nella sostanza
rilevante ma appare comunque opportuno formulare una interpretazione
di tale aspetto subordinato evidenziato nella segnalazione.
A tal proposito si osserva che il quesito trova risposta in quanto
recentemente indicato da questa Autorita' con determinazioni del 16
ottobre 2002, n. 27 e del 18 dicembre 2002, n. 31 nelle quali ha
fornito i necessari chiarimenti in ordine al sistema di
qualificazione, al divieto di subappalto e all'appalto integrato alla
luce delle modifiche introdotte dalla recente legge n. 166/2002
determinando che:
la disposizione di legge comporta che la qualificazione per
progettazione ed esecuzione in una certa categoria e classifica non
fornisce alcuna attestazione di aver espletato in precedenza
l'attivita' di progettazione nella specifica o nelle specifiche
categorie che costituiscono l'intervento cui si riferisce l'appalto
integrato;
in relazione a tali limiti il legislatore ha introdotto con la
legge n. 166/2002 il comma 1-ter, all'art. 19 della legge quadro
contenente una specifica disciplina relativa alla partecipazione di
imprese ad appalti integrati. In tal senso ha precisato che la
partecipazione alla gara e' subordinata al possesso di requisiti
progettuali previsti nel bando di gara oppure dell'avvalersi di
progettisti indicati nell'offerta o associati precisando che i
requisiti da richiedere al progettista (impresa o professionista
associato) sono quelli previsti al titolo IV del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Per effetto delle due preliminari condizioni si deve ritenere
pertanto che risulti discriminante, al fine della definizione dei
requisiti da richiedere, il superamento o meno della soglia di
Euro 100.000 per i servizi di progettazione con conseguenza che al di
sopra di tale soglia debbono essere richiesti, oltre alla
qualificazione di progettazione e costruzione, gli specifici
requisiti fissati dal titolo IV, capo V del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999 caratterizzati per le categorie e classi
di importo previsti in progetto, mentre al di sotto il solo possesso
di qualificazione di progettazione e costruzione deve ritenersi
condizione necessaria e sufficiente per la partecipazione alla gara.
Nel caso in esame, risultando l'importo inferiore alla soglia di
Euro 100.000, dovrebbe pertanto essere richiesta ai concorrenti la
semplice attestazione di qualificazione per progettazione e
costruzione.
In base a quanto sopra considerato.
Il Consiglio:
accerta che per i motivi esposti nei precedenti considerato,
l'Ente, nell'ambito della procedura in argomento, non ha operato in
conformita' delle norme sancite dall'art. 19, comma 1, lettere b) e
b-bis) della legge n. 109/1994 come modificata dall'art. 7, comma 6,
lettera l) della legge n. 166/2002, regolanti i requisiti per il
ricorso alla procedura di appalto integrato;
invita l'Amministrazione a riconsiderare la procedura adottata
alla luce dei rilievi formulati con richiesta di informativa sulle
conseguenti determinazioni assunte nel termine di trenta giorni;
manda al Servizio ispettivo per le comunicazioni di rito.
Roma, 5 febbraio 2003
Il presidente: Garri