IL CONSIGLIO PER LA VIGILANZA
SUI LAVORI PUBBLICI
Premesse.
L'art. 133 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/99,
nel disciplinare la sospensione e la ripresa dei lavori, dispone al
comma 9 che «quando la sospensione supera il quarto del tempo
contrattuale il responsabile del procedimento da' avviso
all'Autorita».
Le molteplici comunicazioni ricevute in esito all'obbligo normativo
- come richiamato anche nel comunicato «Informazioni su fatti
specifici» pubblicato nella G.U.R.I. del 6 febbraio 2002 - hanno
formato oggetto di esame e, in taluni casi, di approfondimento
istruttorio, al fine di valutare la ricorrenza e la natura delle
"circostanze speciali" che hanno impedito in via temporanea il
proficuo svolgimento dei lavori previsti nel contratto d'appalto.
Come e' stato gia' riportato nella determinazione n. 3 del 12
febbraio 2003, una percentuale significativa delle sospensioni (circa
1/3) trova la sua motivazione nelle condizioni climatiche o
ambientali sfavorevoli all'esecuzione dei lavori a regola d'arte,
laddove tali condizioni risultavano facilmente prevedibili, in quanto
la consegna dei lavori era avvenuta proprio nell'imminenza della
stagione invernale o del manifestarsi delle circostanze avverse
(periodo turistico-balneare, manifestazioni fieristiche di lunga
durata, incremento stagionale del traffico veicolare, festivita',
ecc.).
Ma anche nei casi di sospensione riconducibili ad altre cause
risulta frequente il richiamo a situazioni «impreviste ed
imprevedibili», mutuando - con tutta evidenza - tale definizione da
quella contenuta nell'art. 25, comma 1, lettera b) della legge n.
109/94 e riferita alla varianti in corso d'opera.
Un'analoga considerazione puo' operarsi anche in relazione ai casi
di affidamento diretto mediante trattativa privata - ugualmente
sottoposti all'obbligo di comunicazione all'Osservatorio - nei quali
l'urgenza che impedisce il ricorso alle normali procedure di gara
trova una non inconsueta giustificazione invocando il manifestarsi di
circostanze speciali ed eccezionali che vengono qualificate appunto
come «impreviste ed imprevedibili».
Ritenuto in diritto.
In sostanza, la suddetta definizione sembra assumere un valore
"trasversale" nell'ambito della norma, in quanto finisce non di rado
per caratterizzare almeno tre delle fattispecie (varianti in corso
d'opera, sospensioni dei lavori e trattative private) che - in
ossequio al rispetto dei criteri di efficienza, efficacia,
economicita' e tempestivita' di cui all'art. 1 della legge quadro -
devono costituire l'eccezione nello svolgimento "fisiologico
dell'appalto".
Se a cio' si aggiunge che il richiamo alla imprevedibilita' risulta
sovente ingiustificato, dovendosi invece ipotizzare una carenza nello
svolgimento delle attivita' propedeutiche all'esecuzione dei lavori,
appare opportuno approfondire - sotto l'aspetto tecnico - il tema
generale delle circostanze impreviste, distinguendo quelle
prevedibili da quelle imprevedibili.
Mentre il ricorrere della circostanza imprevista deriva da una mera
ed acritica constatazione oggettiva della singola fattispecie, la
ricorrenza di una situazione di imprevedibilita' consegue invece ad
una valutazione - ancorata a condizioni chiare e riconoscibili - che
porta ad escludere, obiettivamente, la possibilita' di prefigurarsi
l'evento.
Quest'ultima precisazione - che potrebbe sembrare superflua, dato
l'inequivocabile tenore letterale dell'art. 25, comma 1, lettera b) -
trova invece la sua ragion d'essere nelle risultanze delle analisi
condotte sulle comunicazioni trasmesse dalle stazioni appaltanti
all'Autorita', dalle quali emerge una diffusa tendenza a confondere i
due termini indicati nella norma, fino a sovrapporli ed a fargli
assumere il medesimo significato.
A titolo esemplificativo, si riportano di seguito alcune
fattispecie di circostanze impreviste, nelle quali non puo'
riconoscersi il carattere della imprvedibilita':
A) esigenze manifestate in corso d'opera dall'ente usuario
dell'immobile oggetto dei lavori. In particolare, sono stati
prospettati casi di sospensione dei lavori disposte per consentire
agli utilizzatori dell'immobile interessato dall'appalto (sede di
caserme, uffici, scuole, residenze, ecc.) di ricercare una sede
alternativa, oppure - qualora si sia dovuta assicurare l'esecuzione
dei lavori e la contemporanea fruizione dell'immobile - per
organizzare sul momento i trasferimenti temporanei (di persone e
materiali) nell'ambito del cantiere e gestire le interferenze
generate dallo svolgimento delle due distinte attivita'.
E' evidente che tali situazioni od altre similari non possono
considerarsi "inattese", essendovi una conoscenza preventiva delle
relative problematiche, le quali andavano percio' affrontate e
risolte - in una parola, gestite - prima della consegna dei lavori.
B) Interferenze tra i lavori in corso d'esecuzione ed altre opere
a farsi o preesistenti (impianti, sottoservizi, ecc.). Nel dettaglio,
e' stato spesso invocato il ricorso alla sospensione dei lavori nei
casi di compresenza di due o piu' imprese sulla medesima area di
cantiere o su area attigua, quando una di esse non poteva utilmente
proseguire nell'esecuzione dei lavori di propria competenza, pena il
reciproco intralcio. In proposito vi e' da aggiungere che in alcuni
casi tale situazione si e' riverberata negativamente su entrambi gli
appalti svolti in contemporanea, con la sostanziale configurazione di
un doppio impedimento.
Talora le sospensioni sono state invece motivate dalla necessita'
di attendere l'intervento di soggetti estranei alla procedura
d'appalto, ma aventi competenza su impianti a rete o simili, aerei o
interrati, interferenti a vario titolo con i lavori in corso di
esecuzione. Infine, in relazione ad alcuni appalti suddivisi in
lotti, sono state disposte sospensioni dei lavori per procedere a
varianti con ridistribuzione delle lavorazioni previste,
anticipandone alcune contemplate nei lotti futuri per evitare
successive duplicazioni nell'esecuzione delle opere accessorie e di
finitura. Si e' cioe' verificato che la logica di esecuzione non ha
coinciso con una logica tesa a raggiungere la compiuta funzionalita'
dei lavori realizzati.
Analogamente a quanto rappresentato in precedenza, non vi e' dubbio
che le situazioni di interferenza simili a quelle descritte fossero
immaginabili gia' nella fase che precede l'appalto e dovessero
percio' ricevere la giusta attenzione da parte dei soggetti preposti
all'iter di realizzazione dell'opera pubblica, allo scopo di
eliminare tutti i prevedibili effetti ostativi alla regolare
esecuzione dei lavori.
C) Adempimenti propedeutici all'acquisizione di autorizzazioni,
nulla-osta, ecc., o, piu' in generale, all'esecuzione proficua dei
lavori. Benche' la vigente normativa sia inequivocabile nello
stabilire che la validazione progettuale debba riguardare anche
l'attivita' di verifica circa «l'acquisizione di tutte le
approvazioni ed autorizzazioni di legge, necessarie ad assicurare
l'immediata cantierabilita' del progetto» (art. 47, comma 2, lettera
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/99), sono
pervenute numerose comunicazioni relative a sospensioni dei lavori
riconducibili al mancato svolgimento di adempimenti preliminari.
Oltre alle fattispecie di lavori iniziati in assenza di alcune
autorizzazioni (giustificando a volte tale carenza con la necessita'
di rispettare l'improrogabile tempistica per accedere al
finanziamento), sono stati annoverati casi nei quali gli interventi a
farsi incidevano su beni assoggettati alla competenza di altre
amministrazioni, la cui autorizzazione iniziale restava subordinata
alla successiva definizione di accordi operativi in ordine ai tempi
ed alle modalita' di svolgimento di alcune lavorazioni (scavi che
comportavano la chiusura al traffico di strade, spostamento di
sottoservizi, campagne di scavo e rilievo archeologico, smaltimenti
di materiali equiparati ai rifiuti tossici, ecc.). Infine, sono
pervenute notizie di sospensione dei lavori disposte in conseguenza
del ritrovamento di ordigni bellici (cui ha dovuto far seguito
l'affidamento delle necessarie operazioni di bonifica). Se tale
evenienza costituisce - oggettivamente - una causa imprevedibile,
qualora sia riferita ad aree che, alla luce dei dati storici, sono
risultate escluse da qualsiasi attivita' bellica, non altrettanto
puo' dirsi per quei territori che sono stati interessati da azioni
militari terrestri od aeree e per i quali, in assenza di
significativi interventi di antropizzazione, non poteva escludersi la
presenza di ordigni bellici inesplosi.
Anche in queste fattispecie deve rilevarsi che le condizioni di
impedimento alla regolare esecuzione dei lavori potevano e dovevano
essere affrontate in via preventiva, nell'ambito di una corretta e
completa programmazione dell'intervento a farsi.
D) Necessita' di introdurre varianti tecniche e/o prevedere nuove
lavorazioni. Un numero significativo di comunicazioni rese ai sensi
dell'art. 133, comma 9, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 ha riguardato il ricorso a varianti ex art. 25, comma 1,
lettera b) della legge n. 109/1994, con la motivazione che in corso
d'opera si erano manifestate necessita' di prevedere ulteriori o
differenti categorie di lavori. L'esame delle singole fattispecie ha
pero' evidenziato, con grande frequenza, che l'introduzione di nuove
lavorazioni e' stata la conseguenza di un approfondimento progettuale
tecnicamente insufficiente, o dell'inadeguata valutazione dello stato
di fatto.
Anche in questa fattispecie deve rilevarsi che le nuove lavorazioni
possono derivare da circostanze che non possono essere ritenute
imprevedibili in quanto riferibili ad altra problematica quale quella
dell'errore progettuale.
E) Problemi organizzativi della stazione appaltante. Sono state
prospettate, come cause della sospensione dei lavori, difficolta'
operative delle singole stazioni appaltanti, connesse alla carenza di
organico, all'indisponibilita' dei soggetti preposti alla conduzione
dell'appalto (ad esempio per malattia, per la scadenza dei contratti
a tempo determinato o similari stipulati per l'espletamento di dette
funzioni), all'assunzione da parte degli istituti appaltanti di
diverse o nuove competenze rispetto a quelle gia' assegnate.
La casistica suesposta chiama in causa fatti estranei all'appalto
in se', riguardando sostanzialmente difficolta' di funzionamento
della «macchina amministrativa» in seno agli enti appaltanti. Non vi
e', quindi, una diretta responsabilita' dei soggetti
istituzionalmente preposti alla realizzazione dell'iter esecutivo di
un'opera pubblica; tuttavia, le conseguenze che tali impedimenti
possono produrre - sotto forma di maggiori oneri derivanti dal
contenzioso intervenuto o dal ritardo nella consegna dei lavori -
impongono comunque una preliminare attivita' di pianificazione,
estesa a tutti gli aspetti implicati nella procedura d'appalto.
F) Problemi organizzativi delle imprese esecutrici. Sono state
rilevate sospensioni disposte dalla stazione appaltante su richiesta
dell'appaltatore per difficolta' connesse con l'approvvigionamento di
alcuni tipi di materiali o forniture, nonche' con la difficolta' di
realizzare a regola d'arte opere particolari a causa di problemi
organizzativi e/o esecutivi.
Anche in questi casi il riconoscimento dell'imprevedibilita' deve
essere effettuato e chiaramente motivato, rilevando che pur dovendosi
ritenere inammissibili richieste dell'appaltatore per il recupero dei
maggiori oneri sostenuti, non possono invece escludersi oneri
extracontrattuali dovuti, ad esempio, alla necessita' di sostenere
costi non programmati per il ritardo nell'utilizzazione dell'opera.
L'elenco delle fattispecie suelencate, non e' certamente esaustivo,
ma e' indicativo dei criteri da seguire per una valutazione della
sussistenza delle condizioni di «imprevedibilita», ancorata a
condizioni chiare e riconoscibili.
Dalle considerazioni svolte segue che:
1. Qualora in corso di esecuzione dei lavori si verifichino
circostanze impreviste che impongano di procedere alla sospensione
dei lavori, il responsabile del procedimento cui compete
l'accertamento della situazione di fatto - deve attenersi
scrupolosamente al disposto di cui all'art. 134, comma 8, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 554/1999, motivando in maniera
esauriente la non imputabilita' alla stazione appaltante delle
condizioni createsi, specificando che le stesse non erano prevedibili
al momento della redazione del progetto o della consegna dei lavori;
2. Le motivazioni addotte a giustificazione non devono essere
generiche in quanto devono consentire l'espressione di un giudizio
chiaro circa l'ammissibilita' e complessiva utilita' (in termini di
efficacia, tempi e costi) della decisione assunta dal responsabile.
In caso contrario ne consegue automaticamente un giudizio negativo
sull'attivita' tecnico-amministrativa svolta dalla stazione
appaltante e - per essa - dai soggetti preposti alla conduzione
dell'appalto ed investiti della sua gestione e della connessa
responsabilita', con i conseguenti addebiti nel caso in cui dal loro
operato sia desumibile un danno erariale.
Roma, 9 aprile 2003
Il Presidente: Garri