IL CONSIGLIO
Considerato in fatto.
Nell'ambito dello svolgimento dei compiti di vigilanza, cui e'
istituzionalmente preposta, l'Autorita' ha riscontrato il frequente
ricorso da parte delle stazioni appaltanti all'istituto della
«consegna dei lavori sotto riserve di legge», spesso seguita
dall'immediata sospensione degli stessi, nonche' da un significativo
ritardo nella stipulazione del relativo contratto d'appalto.
Si ritiene, pertanto, opportuno chiarire l'esatta valenza giuridica
di tale istituto, nonche' i limiti connessi al suo eccezionale
utilizzo.
Ritenuto in diritto.
La consegna dei lavori, ai sensi di quanto espressamente previsto
dal comma 2 dell'art. 129 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999, deve avvenire non oltre il termine di quarantacinque
giorni dalla data di stipulazione del contratto d'appalto, ovvero
dalla sua approvazione, nei casi in cui questa sia richiesta.
Puo' accadere, tuttavia, che si verifichino nell'esperienza
concreta particolari «ragioni di urgenza», tali da non consentire un
differimento dell'inizio dei lavori fino alla stipulazione od al
perfezionamento del relativo contratto.
Tale possibilita', e' stata, in realta', espressamente contemplata
e disciplinata dal legislatore dapprima all'art. 337, comma 2, della
legge 20 marzo 1865, n. 2248, e successivamente al comma 1 dell'art.
129 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che
riprendendo sostanzialmente quanto stabilito in precedenza,
letteralmente afferma che «qualora vi siano ragioni di urgenza,
subito dopo l'aggiudicazione definitiva, il responsabile del
procedimento autorizza il direttore dei lavori alla consegna dei
lavori».
La norma del successivo art. 130, comma 3, stabilisce, altresi',
che in tal caso il processo verbale deve necessariamente indicare: 1)
i materiali ai quali l'appaltatore deve provvedere; 2) le lavorazioni
per le quali si rende necessario l'immediato inizio in relazione al
programma di esecuzione presentato dall'impresa.
Cio' al fine specifico di assicurare da un lato la tempestiva
esecuzione dei soli lavori che l'urgenza non consente di dilazionare
nel tempo e dall'altro di impedire che l'appaltatore possa prendere
ulteriori iniziative in contrasto con la peculiare situazione di
incertezza contrattuale, nella quale si trova ad operare.
La disciplina dell'istituto - che tra l'altro non innova
all'effetto tipico della consegna, che consiste nel determinare
l'inizio del termine previsto per l'ultimazione dei lavori - e'
completata dalla disposizione di cui al comma 4 dello stesso art.
129, secondo il quale «in caso di consegna in via d'urgenza, il
direttore dei lavori tiene conto di quanto predisposto o
somministrato dall'appaltatore, per rimborsare le relative spese
nell'ipotesi di mancata stipula del contratto».
Successivamente alla consegna dei lavori con riserva puo', infatti,
accadere che:
1) la stipula del contratto avvenga regolarmente nei termini di
cui all'art. 109 del regolamento di attuazione, ed in tal caso nulla
quaestio;
2) trascorrano i suddetti termini senza che intervenga alcuna
regolare stipulazione, ed in tal caso sara' consentito
all'appaltatore recedere dal contratto qualora cio' sia dovuto ad un
comportamento imputabile all'amministrazione;
3) si verifichino circostanze, successive alla consegna, tali da
imporre all'amministrazione di non procedere alla stipula del
contratto stesso.
Dal complesso delle norme richiamate si evince, pertanto,
chiaramente il carattere di eccezionalita' dell'istituto in esame da
cui scaturisce la conseguente applicazione di norme particolari.
Le stazioni appaltanti, in particolare, potranno far ricorso a tale
procedura soltanto in presenza di entrambe le condizioni
sottoelencate:
1) a seguito di aggiudicazione definitiva e nelle more della
successiva stipulazione od approvazione del contratto;
2) in presenza di oggettive ragioni di urgenza.
Con specifico riferimento al punto 2) e' necessario ricordare che
secondo quanto affermato dalla costante giurisprudenza amministrativa
e ribadito da questa stessa Autorita' in altre sue precedenti
pronunce deve trattarsi di «un'urgenza qualificata e non generica
tale da potersi fondamentalmente ritenere che il rinvio
dell'intervento per il tempo necessario all'approvazione del
contratto comprometterebbe, con grave pregiudizio dell'interesse
pubblico, la tempestivita' o l'efficacia dell'intervento stesso»
(Corte conti, sez. contr., 23 gennaio 1986, n. 1625).
Cio' sta sostanzialmente ad indicare che l'urgenza in quanto
circostanza speciale ed eccezionale che rende indilazionabile
l'inizio dell'esecuzione dei lavori programmati deve:
1) scaturire da cause impreviste ed imprevedibili, «ancorate
cioe' a condizioni chiare e riconoscibili che portano ad escludere,
obiettivamente, la possibilita' di prefigurarsi l'evento» (come
espressamente chiarito da questa stessa Autorita' nella
determinazione n. 9 del 2003);
2) avere carattere cogente, vale a dire essere tale da
«obbligare» l'amministrazione a provvedere senza indugio, al fine di
evitare il pregiudizio per l'interesse pubblico che sicuramente
scaturirebbe da un posticipato inizio di esecuzione dei lavori;
3) avere, altresi', carattere obiettivo, non deve cioe' essere
originata da comportamenti omissivi o negligenti da parte
dell'amministrazione.
Conseguentemente non integrano gli estremi della urgenza di cui
all'art. 129 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999
quelle circostanze che: 1) derivano da eventi prevedibili; 2) sono in
grado di sopportare senza alcun pregiudizio per l'interesse pubblico
i tempi richiesti per la stipulazione o l'approvazione del contratto;
3) sono dirette a sopperire a negligenze proprie
dell'amministrazione, quali ad esempio l'osservanza di un termine
ormai prossimo alla scadenza ed imposto a pena di revoca del relativo
finanziamento, ovvero una carente organizzazione, che rende
eccessivamente lunghi i tempi per la stipulazione del contratto.
Cio' chiarito, si rende, altresi', opportuno precisare che la
stessa ratio sottesa all'espressa previsione dell'istituto in esame,
vale a dire consentire l'immediato inizio di quei soli lavori che non
possono essere dilazionati ulteriormente nel tempo senza grave
pregiudizio dell'interesse pubblico sotteso alla realizzazione
dell'opera o dell'intervento programmato, non e' conciliabile, in via
generale, con l'utilizzo della sospensione dei lavori prevista e
disciplinata dall'art. 133 del regolamento.
In particolare, a titolo esemplificativo, non potranno ritenersi
circostanze in grado di giustificare la suddetta sospensione: 1) la
sussistenza di condizioni climatiche avverse, preesistenti o
prevedibili da parte dell'appaltatore; 2) la necessita' di adottare
varianti tecniche o di provvedere a nuove lavorazioni, che mal si
concilierebbe con l'assoluta indilazionabilita' delle stesse; 3)
l'esigenza di risolvere problemi organizzativi della stazione
appaltante, sovente causa anche del ritardo nella stipulazione del
contratto d'appalto; 4) la necessita' di provvedere all'acquisizione
di autorizzazioni o nullaosta, nonche', piu' in generale ad
adempimenti propedeutici al fine di una proficua esecuzione dei
lavori.
Peraltro, qualora dovessero eccezionalmente ricorrere circostanze
sopravvenute assolutamente impreviste ed imprevedibili mediante
l'impiego dell'ordinaria diligenza, le quali impongono di procedere
alla successiva sospensione dei lavori, il responsabile del
procedimento, cui compete l'accertamento della situazione di fatto,
dovra' attenersi ancor piu' scrupolosamente al disposto normativo di
cui all'art. 133 del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999, indicando dettagliatamente le ragioni specifiche poste a
fondamento della suddetta sospensione, motivando in maniera
esauriente la non imputabilita' delle stesse alla stazione appaltante
e specificando altresi' la loro stretta attinenza con le lavorazioni
oggetto della consegna anticipata.
In caso contrario, sara' logico presumersi - come, tra l'altro,
gia' chiarito da questa Autorita' nella precedente determinazione n.
9 del 2003 - «un giudizio negativo sull'attivita'
tecnico-amministrativa svolta dalla stazione appaltante e - per essa
- dai soggetti preposti alla conduzione dell'appalto ed investiti
della sua gestione e della connessa responsabilita', con i
conseguenti addebiti nel caso in cui dal loro operato sia desumile un
danno erariale».
Roma, 2 marzo 2005
Il presidente: Rossi Brigante