Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
Alle Amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato - Ufficio del
Segretario generale
Alla Corte dei conti - Ufficio del
Segretario generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Ufficio del Segretario generale
All'ARAN
Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione
Agli enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)
Agli enti pubblici (ex art. 70 del
decreto legislativo n. 165/2001)
Agli enti di ricerca (tramite il
Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca)
Alle istituzioni universitarie
(tramite il Ministero
dell'istruzione, dell'Universita' e
della ricerca)
Alla Conferenza dei rettori delle
universita' italiane (CRUI)
e, p.c.
Alla Conferenza dei presidenti
delle regioni
All'ANCI
All'UPI
1. Premessa.
La pubblica amministrazione e' costantemente impegnata in un
processo di riforma delle proprie attivita' finalizzato alla
creazione di un sistema in grado di rispondere ai bisogni della
collettivita' e del sistema economico, per questo anche nel settore
del lavoro pubblico si e' evidenziata la necessita' di acquisire
nuove e sempre piu' aggiornate e qualificate professionalita'.
Proprio in un contesto normativo e finanziario di forte limitazione
alle assunzioni assume grande rilevanza la qualita' e la
professionalita' del capitale umano da reclutare. Di qui la scelta di
promuovere politiche ed azioni dirette ad attrarre e formare i
giovani migliori provenienti dal mondo universitario instaurando
rapporti di collaborazione con il mondo della ricerca e della
formazione universitaria.
In questo contesto si colloca la presente direttiva, che intende
chiarire le modalita' di svolgimento dei tirocini formativi e di
orientamento nelle pubbliche amministrazioni e favorirne la
diffusione, coerentemente con gli intenti gia' espressi nel
Protocollo d'intesa tra il Dipartimento della funzione pubblica e la
Conferenza dei rettori delle universita' italiane del 9 maggio 2002
e, piu' in generale, con lo spirito sotteso a tale documento,
finalizzato a favorire una costante cooperazione ed interazione tra
pubblica amministrazione e mondo della formazione e ricerca
universitaria.
2. Destinatari e promotori dei tirocini.
Questo Dipartimento ritiene, alla luce di quanto evidenziato in
premessa, di prioritario interesse per le amministrazioni favorire
l'utilizzo dei tirocini di studenti regolarmente iscritti ad un ciclo
di studi presso l'universita', di giovani laureati che frequentano
scuole o corsi di perfezionamento e specializzazione, dottorati di
ricerca, nonche' di giovani che frequentano scuole o corsi di
perfezionamento e specializzazione post-secondari, anche non
universitari, proprio al fine di assicurare loro l'acquisizione di
competenze idonee, spendibili successivamente nel mercato del lavoro
delle pubbliche amministrazioni.
E' il caso di sottolineare che, pur nella pluralita' di possibili
soggetti promotori dei tirocini, un ruolo preponderante, per quanto
concerne lo svolgimento di tirocini formativi in ambito pubblico, e'
svolto dalle universita' e dagli istituti universitari statali e non
statali abilitati al rilascio dei titoli accademici, per l'interesse
che i neolaureati piu' meritevoli suscitano nelle amministrazioni,
nonche' dalle istituzioni pubbliche di alta cultura e formazione e
dalle scuole di formazione delle pubbliche amministrazioni.
3. Quadro normativo di riferimento.
Le disposizioni che disciplinano i tirocini formativi si rinvengono
nell'art. 18 della legge 25 giugno1997, n. 196, e nel decreto
ministeriale del 25 marzo 1998, n. 142, adottato Ministero del lavoro
e della previdenza sociale, di concerto con il Ministero della
pubblica istruzione e con il Ministero dell'universita' e della
ricerca scientifica e tecnologica, che ne ha fissato criteri e
modalita' di svolgimento. Come peraltro precisato dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 50 del 2005 la disciplina dei tirocini
appartiene alla competenza normativa delle regioni. Pertanto la
normativa nazionale trovera' applicazione solo in assenza di una
specifica disciplina a livello regionale.
L'istituto del tirocinio formativo cosi' delineato costituisce il
punto di arrivo di un processo di avvicinamento fra mondo
dell'istruzione e della formazione e mondo del lavoro che ha
caratterizzato, nel settore privato, le politiche del lavoro degli
anni piu' recenti ed e' finalizzato ad aumentare le possibilita' di
concreto inserimento dei giovani nel mondo del lavoro.
I tirocini formativi o di orientamento promossi dagli atenei in
riferimento alla tipologia individuata dalla legge n. 196 del 1997
costituiscono lo strumento attraverso il quale accompagnare i giovani
universitari verso scelte professionali utili per un consapevole ed
effettivo inserimento nel mondo del lavoro.
Nell'ambito che qui interessa, cioe' una formazione dei giovani
universitari orientata all'acquisizione delle competenze gestionali,
organizzative, progettuali e strategiche necessarie agli
amministratori della pubblica amministrazione, acquista un ruolo
preponderante il rapporto fra atenei promotori dei tirocini formativi
e pubbliche amministrazioni ospitanti, in quanto le prassi che si
consolideranno in merito alle convenzioni stipulate fra tali soggetti
per l'attivazione dei tirocini formativi contribuiranno a creare una
tipologia di formazione universitaria utilmente spendibile nel
mercato del lavoro della pubblica amministrazione, nonche'
un'attivita' di ricerca utile a sostenere i processi di innovazione
della pubblica amministrazione.
Oltre alle richiamate disposizioni occorre ricordare come il
Ministero del lavoro si sia attivato per fornire ulteriori
indicazioni con la circolare n. 92 del 15 luglio 1998.
Rispetto a tali disposizioni occorre, inoltre, operare alcune
considerazioni specifiche per le pubbliche amministrazioni, che di
seguito saranno evidenziate, al fine di garantire un corretto impiego
di tale istituto.
Ad esempio il citato decreto ministeriale n. 142 del 1998 estende
le disposizioni relative ai tirocini formativi ai cittadini
comunitari che effettuino esperienze professionali in Italia, anche
nell'ambito di programmi comunitari, in quanto compatibili con la
regolamentazione degli stessi. Le estende, inoltre, ai cittadini
extracomunitari secondo principi di reciprocita', secondo «criteri e
modalita' da definire mediante decreto del Ministro del lavoro e
della previdenza sociale, di concerto con il Ministro dell'interno,
il Ministro della pubblica istruzione e il Ministro dell'universita'
e della ricerca scientifica e tecnologica», come previsto dall'art.
8. Tuttavia occorre ricordare che in ambito pubblico deve tenersi
conto delle disposizioni contenute nell'art. 51 della Costituzione,
nell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio
1957, n. 3, e dall'art. 2, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 487 del 1984, le quali richiedono il requisito della
cittadinanza italiana per l'accesso al lavoro pubblico. Deve inoltre
tenersi conto dei limiti posti per i cittadini dei Paesi membri
dell'Unione europea, dall'art. 38 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
7 febbraio 1994, n. 174. Pertanto l'opportunita' di far accedere
giovani comunitari o extracomunitari deve essere valutata alla luce
di tali disposizioni e delle finalita' dei singoli tirocini.
4. Natura del tirocinio.
Con la legge 25 giugno 1997, n. 196, e' stata data una sistematica
disciplina normativa all'istituto, introducendo il tirocinio
formativo e di orientamento, quale periodo di formazione finalizzato
a realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro e ad agevolare
le scelte professionali a favore dei soggetti che hanno gia' assolto
l'obbligo scolastico.
Il tirocinio formativo e di orientamento consiste in un periodo di
formazione professionale o anche di mero orientamento al lavoro che
permette ai giovani di prendere contatto diretto con il mondo
produttivo. Il datore di lavoro pubblico ospitante e' obbligato
essenzialmente a far svolgere, sulla base di un progetto formativo
e/o di orientamento, un'adeguata attivita' formativa al tirocinante,
oppure una esperienza di lavoro ai fini di mero orientamento al mondo
del lavoro. Il tirocinio ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera d),
della legge n. 196/1997 non costituisce rapporto di lavoro poiche'
non ne riveste le caratteristiche, ne' lo potrebbe in ambito pubblico
dove l'accesso al rapporto di lavoro e' soggetto alla regola del
concorso pubblico.
La caratteristica peculiare dell'istituto e' rappresentata
dall'inserimento del giovane in un contesto preordinato alla sua
formazione professionale, rispetto alla quale la sua prestazione, che
di fatto consiste in una attivita' lavorativa, e' ammessa in quanto
indispensabile per la formazione stessa. Questa, non costituendo
rapporto di lavoro subordinato, non consente la corresponsione di
alcuna retribuzione. Ne' tanto meno le amministrazioni dovranno
utilizzare i tirocinanti in sostituzione del personale di ruolo e per
colmare le vacanze in organico.
Pertanto oggetto del rapporto fra tirocinante e amministrazione
ospitante sono l'esperienza formativa rientrante in un percorso di
educazione e formazione che all'interno di quest'ultima viene
impartito e l'attivita' svolta dal tirocinante che e' finalizzata
all'apprendimento delle modalita' operative con le quali si
esercitano le funzioni attribuite dall'ordinamento alle pubbliche
amministrazioni. Tali attivita' non possono essere considerate quali
prestazioni corrispettive, tuttavia costituiscono un onere per
entrambi i soggetti.
5. Attivazione dei tirocini.
L'attivazione del tirocinio formativo avviene tramite la stipula di
una convenzione fra il soggetto promotore e il datore di lavoro
ospitante cui e' allegato un progetto formativo e di orientamento.
E' il caso di sottolineare come la convenzione debba corrispondere
a quelli che sono gli obiettivi formativi del corso di studi e del
progetto formativo ed infatti e' previsto che il tirocinante
sottoscriva quest'ultimo quale accettazione.
La convenzione, inoltre, e' l'atto con il quale l'ateneo promotore
e l'amministrazione ospitante si obbligano ad assicurare al
tirocinante, che e' terzo rispetto all'atto, la formazione
corrispondente al progetto allegato.
Si richiama l'attenzione sull'importanza di concordare attentamente
il contenuto del progetto formativo e/o di orientamento. In tale sede
devono essere puntualmente definiti gli obblighi che si costituiscono
in capo alle parti e sara' escluso ogni possibile dubbio sulla natura
non lavorativa del rapporto. Sara', inoltre, certificata esattamente
la formazione effettuata che, come previsto dall'art. 6 del decreto
citato, puo' avere valore di credito formativo ed essere inserita, a
seguito di idonea certificazione dei promotori, nei curricula degli
interessati per favorirne l'inserimento nel mondo del lavoro.
Cio' premesso per ciascun tirocinante sara' allegato alla
convenzione un progetto formativo e/o di orientamento nel quale
saranno indicati, fra l'altro, con precisione gli obiettivi e le
modalita' di effettuazione del tirocinio; il tutor incaricato
dall'ateneo promotore ed il responsabile incaricato
dall'amministrazione; la durata ed il periodo di svolgimento; la
struttura amministrativa presso la quale si svolgera' il tirocinio.
Sono allegati al decreto n. 142 del 1998 uno schema tipo sia del
progetto che della convenzione, schemi che, pertanto, possono essere
presi quale riferimento anche dalle pubbliche amministrazioni e
rispetto ai quali inserire le specificita' che rispondono alla
tipicita' della singola amministrazione, quale datore di lavoro
pubblico.
La durata dei tirocini deve essere diversificata a seconda del
livello di istruzione del tirocinante e non puo' comunque superare i
dodici mesi per gli studenti universitari, come previsto dall'art. 7
del decreto. Poiche' si tratta di inserire i tirocinanti in
organizzazioni produttive complesse e' auspicabile che la durata dei
tirocini sia concordata tenendone conto, in modo da garantire
l'effetto formativo desiderato.
In particolare, va ribadito come il tirocinio formativo nelle
amministrazioni costituisca una qualificante opportunita' non solo
per i tirocinanti, ma anche per le amministrazioni, le quali potranno
introdurre gli studenti nell'ambito di progetti e processi
riguardanti le principali riforme in atto e le tematiche emergenti,
quali ad esempio: il riordino dei Ministeri, anche alla luce del
decentramento delle funzioni delle amministrazioni centrali,
l'analisi di impatto della regolamentazione, i sistemi di controllo
interni e di valutazione, la gestione delle risorse umane in termini
manageriali, la comunicazione pubblica e le relazioni con i
cittadini, la realizzazione di quanto previsto dai programmi per
l'e-government e, in generale, l'aggiornamento dei profili
professionali.
Per questo le amministrazioni dovranno svolgere un ruolo attivo non
di semplici «ospitanti» contribuendo ad individuare le materie, gli
studi, le relazioni, le analisi utili alla propria organizzazione ad
ai processi in corso.
6. Obblighi dei promotori, delle amministrazioni ospitanti e dei
tirocinanti.
Gli obblighi posti a carico dei soggetti coinvolti nei tirocini,
puntualmente indicati nel richiamato decreto ministeriale n. 142 del
1998, sono ricordati qui di seguito.
6.1 Promotori.
Anche se il tirocinio non costituisce rapporto di lavoro i
tirocinanti debbono essere assicurati contro gli infortuni sul lavoro
e le malattie professionali e per la responsabilita' civile verso
terzi. Tale obbligo e' posto a carico dell'ente promotore. E'
importante rilevare come l'assicurazione copra lo svolgimento di
tutte le attivita' rientranti nel progetto formativo e di
orientamento, anche al di fuori della sede dell'amministrazione.
Qualora il promotore sia una struttura competente in materia di
collocamento, e' il datore di lavoro che puo' assumere a proprio
carico l'onere della copertura INAIL.
Spetta agli enti promotori, inoltre, l'onere di trasmettere copia
della convenzione e di ciascun progetto formativo alla regione e alla
competente struttura territoriale del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali.
Gli atenei promotori, al fine di favorire l'esperienza del
tirocinante, individuano un tutor quale responsabile
didattico-organizzativo delle attivita', che e' figura distinta dal
responsabile nominato dall'amministrazione ospitante ma che con tale
figura opera in stretto coordinamento. Al tutor
didattico-organizzativo e' infatti affidato il compito di mantenere i
contatti con questi e con il tirocinante per verificare l'andamento
del tirocinio, eventualmente riorganizzandone il percorso qualora
fosse necessario, in relazione agli obiettivi definiti nel progetto
formativo, alla stesura del quale puo' collaborare in coordinamento
con il responsabile aziendale. Inoltre supportera' il tirocinante
nella stesura della relazione finale e comunichera' al responsabile
dei tirocini della propria struttura ogni eventuale sospensione o
variazione del progetto formativo.
6.2 Amministrazioni ospitanti.
Per quanto concerne le amministrazioni ospitanti queste debbono
favorire l'esperienza del tirocinante, consentendogli l'approccio
diretto all'organizzazione e ai processi lavorativi.
Le medesime, durante lo svolgimento dello stage devono, inoltre,
affiancare al tirocinante un responsabile della struttura che segua
le attivita' di formazione e ne favorisca l'inserimento nei processi
organizzativi al fine di favorire la conoscenza dell'organizzazione
ed un apprendimento attivo fondato su esperienze qualificate.
Il responsabile aziendale opera, come gia' ricordato, in stretta
connessione con il tutor didattico-organizzativo, eventualmente anche
ai fini della stesura del progetto formativo. Cura l'inserimento del
tirocinante nella struttura operativa presso la quale si svolge il
tirocinio, assistendolo in tutte le fasi di svolgimento, redige la
relazione finale sulla qualita' della prestazione del tirocinante. In
caso di infortunio dovra' informare tempestivamente l'ente promotore
ai fini assicurativi.
I costi dei tirocini, non costituendo tra l'altro rapporto di
lavoro, non sono a carico delle amministrazioni ospitanti. Queste
potranno, eventualmente, valutare l'opportunita' di prevedere per i
tirocinanti un rimborso spese, sotto forma di borsa di studio, sempre
nell'ambito delle disponibilita' di bilancio provvedendo,
eventualmente, ad individuare requisiti e limiti per l'ammissione a
tale beneficio.
6.3 Obblighi del tirocinante.
Durante lo svolgimento del tirocinio formativo e di orientamento il
tirocinante e' tenuto a svolgere le attivita' previste dal progetto
formativo di orientamento, osservando gli orari concordati e
rispettando l'ambiente di lavoro e le esigenze di coordinamento
dell'attivita' di ricerca con l'attivita' dell'amministrazione.
Dovra' altresi' rispettare le norme in materia di igiene, salute e
sicurezza sui luoghi di lavoro, nonche' mantenere la necessaria
riservatezza per quanto attiene ai dati, informazioni e conoscenze in
merito ai procedimenti amministrativi e ai processi organizzativi in
generale, acquisiti durante lo svolgimento del tirocinio.
In considerazione dei costi anche indiretti sopportati dalle
singole amministrazioni per ciascun tirocinio, appare opportuno che
sia acquisita agli atti un'idonea documentazione che illustri i
risultati dell'esperienza del tirocinio, nonche' degli elaborati
delle ricerche condotte. In merito, quindi, le amministrazioni sono
chiamate a svolgere un ruolo attivo comunicando i temi e gli
argomenti di interesse istituzionale, contribuendo a definire il
progetto formativo, nella esplicita consapevolezza comune circa le
disposizioni costituzionali e i vincoli finanziari che regolano
l'accesso nelle pubbliche amministrazioni.
Il tirocinante dovra', pertanto, fornire relazioni periodiche
all'ateneo promotore sull'attivita' in corso di svolgimento ed
elaborare una relazione a conclusione del periodo formativo, da
consegnare all'amministrazione ospitante.
E' inoltre tenuto a segnalare al tutor didattico-organizzativo ogni
eventuale sospensione od inconveniente imputabile a se' o
all'amministrazione ospitante.
7. Diritti delle parti.
E' il caso di sottolineare, ulteriormente, che la convenzione fra
soggetto promotore e soggetto ospitante viene stipulata
nell'esclusivo interesse del tirocinante che e' soggetto terzo
rispetto all'atto. Con tale atto i primi due si obbligano a garantire
a quest'ultimo la formazione puntualmente individuata nel progetto di
formazione allegato alla convenzione. Cio' comporta che le parti
potranno recedere dalla convenzione solo per gravi motivi, quali un
comportamento del tirocinante tale da far venir meno le finalita' del
progetto formativo, oppure nel caso in cui l'amministrazione non
rispetti i contenuti del progetto formativo o non consenta
l'effettivo svolgimento dell'esperienza formativa del tirocinante.
Per quanto riguarda quest'ultimo si puo' ritenere che il medesimo
possa invece interrompere il tirocinio in quanto il progetto e'
costituito nel suo interesse.
Il tirocinio si considera sospeso, e non interrotto, nei periodi di
svolgimento del servizio militare o civile, e nei periodi di
astensione obbligatoria per maternita', secondo la previsione
contenuta nell'art. 7 del decreto ministeriale n. 142 del 1998. Le
eventuali proroghe sono ammesse entro i limiti massimi indicati nel
medesimo articolo.
8. Rimborsi.
Con l'occasione si ricorda che l'art. 18, comma 1, lettera g),
della legge n. 196/1997 ha previsto la possibilita' di ammettere al
rimborso, totale o parziale, degli oneri finanziari, ivi comprese le
spese sostenute per il vitto e l'alloggio dei giovani tirocinanti,
connessi all'attuazione di progetti di tirocini formativi e di
orientamento a favore di giovani del Mezzogiorno presso imprese di
regioni del Centro e del Nord, da effettuarsi nei limiti delle
risorse finanziarie preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo per
l'occupazione di cui all'art. 1 del decreto-legge 20 maggio 1993, n.
148, come convertito dalla legge 19 luglio 1993, n. 236.
L'art. 26, comma 6, della legge n. 196 del 1997, relativo agli
interventi a favore di giovani inoccupati nel Mezzogiorno, ha
demandato ad un decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale la fissazione delle modalita' e dei criteri per il rimborso
degli oneri sostenuti a titolo di assicurazione contro gli infortuni
sul lavoro sostenuti dai datori di lavoro che abbiano attivato
tirocini di orientamento o formativi ai sensi di disposizioni di
legge vigenti. Anche tale rimborso grava sul Fondo per l'occupazione.
Le amministrazioni verificheranno con le regioni la possibilita' di
avvalersi delle disponibilita' di tale Fondo.
Per quanto concerne la possibilita' che i datori di lavoro siano
ammessi al rimborso totale o parziale degli oneri finanziari connessi
all'attuazione dei progetti di tirocinio, si richiama quanto disposto
nel citato decreto ministeriale n. 142 del 1998 all'art. 9 il quale
lo prevede per quei progetti avviati a favore di giovani del
Mezzogiorno presso imprese di regioni del centro e del nord e
comprensivi anche delle spese sostenute per il vitto e per l'alloggio
e lo pone a carico del Fondo per l'occupazione, istituito dall'art. 1
del decreto-legge n. 148 del 1993. I rimborsi sono previsti
prioritariamente per i progetti definiti all'interno di programmi
quadro predisposti dalle regioni, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative. Le modalita' di rimborso sono indicate
nel decreto direttoriale 22 gennaio 2001, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 71 del 26 marzo 2001.
9. Finalita' per le pubbliche amministrazioni.
E', infine, il caso, in questa sede, di evidenziare l'opportunita'
che si offre alla pubblica amministrazione di impegnarsi fattivamente
nella formazione culturale e professionale dei giovani che si
affacciano al mondo del lavoro, sia nella previsione di un
inserimento nel settore del lavoro pubblico che in quei settori del
lavoro privato che con la pubblica amministrazione interagiscono.
In particolare attraverso l'utilizzo dei tirocini formativi
l'amministrazione concorre alla formazione del capitale umano cui
attingere, contribuendo anche ad orientare i giovani universitari in
quegli ambiti della pubblica amministrazione che offrono maggiori
prospettive ed opportunita' di impiego, a tal fine rafforzando la
collaborazione con le istituzioni universitarie, pubbliche e private
ed in generale con il mondo della formazione e della ricerca.
Si ricorda quindi come tale opera di orientamento potra' consentire
di sviluppare percorsi di istruzione e formazione orientati, in
particolare, alle nuove necessita' delle amministrazioni pubbliche,
quali, ad esempio, l'innovazione tecnologica, l'attivita'
decisionale, la valutazione dei risultati, la qualita' dei processi,
la semplificazione delle procedure, cosi' come indicato dai programmi
e dalle disposizioni vigenti.
Roma, 1° agosto 2005
Il Ministro
per la funzione pubblica
Baccini
Registrato alla Corte dei conti il 23 settembre 2005
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 11, foglio n. 261