IL MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE
di concerto con
IL MINISTRO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
Visto l'art. 21.4 del regolamento concentrazioni (regolamento CE n.
139/2004);
Considerato che le modificazioni soggettive del concessionario
autostradale sono soggette al potere di autorizzazione dell'autorita'
nazionale, come anche di recente ribadito dal Consiglio di Stato nel
parere reso dalla Seconda sezione in data 22 giugno 2006, n.
2719/2006;
Considerato che la modificazione soggettiva del concessionario puo'
discendere da operazioni concentrazione di rilevanza comunitaria;
Considerato che la competenza all'autorizzazione delle operazioni
di concentrazioni suddette spetta alla Commissione dell'Unione
europea, a norma del regolamento CE n. 139/2004;
Considerato che in detta eventualita' il predetto potere nazionale
di autorizzazione non deve interferire con la competenza comunitaria
in materia di concentrazioni tra imprese;
Ritenuta, pertanto, l'opportunita' di adottare una direttiva per
l'esercizio del potere nazionale di autorizzazione in coerenza col
procedimento comunitario di competenza della Commissione dell'Unione
europea;
A d o t t a
la seguente direttiva:
1. Ambito soggettivo e oggettivo di applicazione.
La presente direttiva descrive, con riferimento alle concentrazioni
di rilevanza comunitaria, gli interessi pubblici che saranno tenuti
in considerazione nel rilascio dell'autorizzazione nazionale prevista
in caso di mutamenti riguardanti il concessionario di autostrade.
Da un lato, infatti, sussiste - ed e' indiscussa dallo Stato
italiano - la competenza esclusiva della Commissione europea a
decidere sulle concentrazioni disciplinate dal regolamento predetto.
Dall'altro sussiste - ed e' indiscusso da parte della Commissione
europea - il potere del concedente di autostrada, di autorizzare i
cambiamenti soggettivi del concessionario a tutela degli interessi
pubblici che la concessione persegue nell'ordinamento italiano. Si
tratta di un potere che il concedente, in quanto creditore della
prestazione del concessionario a favore del pubblico, vanta a tutela
del proprio credito e che si affianca, sempre nell'ordinamento
nazionale, ai normali diritti del creditore come soggetto privato.
Allo scopo di evitare che la verifica di detti interessi pubblici,
collegati alla concessione, interferisca con la competenza esclusiva
della Commissione europea in materia di concentrazioni comunitarie,
e' opportuno che detti interessi pubblici siano, unitamente ai
criteri che saranno utilizzati per la loro valutazione, predefiniti e
conoscibili dai soggetti interessati. E', altresi', opportuno che sia
stabilito il tempo di durata del procedimento interno previsto a tali
fini in modo che lo stesso sia sincronizzato col procedimento di
competenza della Commissione dell'Unione europea.
Va, comunque, in premessa sottolineato che il procedimento di
autorizzazione del mutamento soggettivo del concessionario
autostradale da parte del concedente non ha finalita' di verifica
della concentrazione in funzione di legislazione antitrust, come
dimostrato dalla natura del procedimento stesso e dall'autorita' che
lo effettua.
Il procedimento ha, al contrario, lo scopo di assicurare che gli
eventi che riguardano il concessionario in nessun caso comportino il
pregiudizio dell'interesse pubblico alla gestione dell'autostrada in
piena sicurezza per gli utenti e con l'effettuazione dei necessari
investimenti di mantenimento e sviluppo della rete autostradale in
relazione al mutamento delle esigenze del traffico.
Proprio perche' questo e' l'obiettivo del procedimento interno di
autorizzazione, il concessionario ha a disposizione tutti i rimedi di
diritto interno e comunitario per tutelare il proprio legittimo
interesse nei confronti del potere autorizzatorio delle autorita'
nazionali o della loro eventuale inerzia sulla domanda di
autorizzazione, senza che il ricorso ai predetti rimedi
giurisdizionali costituisca causa di rifiuto dell'autorizzazione.
2. L'interesse pubblico alla base delle concessioni nel settore
autostradale.
L'interesse pubblico che il concedente tutela con la concessione -
in aderenza al principio di proporzionalita', richiamato per le
concessioni dalla comunicazione della Commissione dell'Unione europea
2000/C121/02 del 29 aprile 2000 (in particolare paragrafo 3.1.3) - e'
la gestione dell'autostrada in modo da garantire I) la qualita' del
servizio, con II) investimenti adeguati, per una III) durata
commisurata al ritorno degli investimenti effettuati e con IV)
tariffe parametrate all'entita' degli investimenti effettivamente
realizzati.
In via generale, l'interesse pubblico che giustifica la sottrazione
dell'infrastruttura all'uso generalizzato - cosi' come la concessione
di un diritto esclusivo del concessionario al suo sfruttamento, con
esclusione di altri concorrenti, esistenti o potenziali - sta nella
tempestiva realizzazione o adeguamento dell'infrastruttura oggetto
della concessione; nel suo mantenimento in piene condizioni di
efficienza e sicurezza; nell'equilibrio economico e finanziario della
concessione; nel collegamento tra esazione delle tariffe dagli utenti
e realizzazione degli investimenti ai quali le tariffe sono
commisurate; nella riconsegna dell'infrastruttura al concedente in
buono stato alla scadenza del periodo di concessione.
3. I criteri di valutazione dell'interesse pubblico in caso di
mutamento soggettivo del concessionario autostradale.
3.1. Al fine di assicurare che il mutamento soggettivo riguardante
il concessionario non porti pregiudizio alla tutela del servizio
pubblico a base della concessione, la procedura di autorizzazione di
cui alla presente direttiva riguardera': I) l'impegno del soggetto
subentrante a rispettare tutti gli obblighi assunti dal
concessionario uscente, ivi inclusi gli investimenti, previsti dai
piani finanziari gia' approvati, ma rimasti inadempiuti; II) la
verifica di affidabilita', di capacita' e di adeguatezza
tecnico-organizzativa, finanziaria e patrimoniale del concessionario,
anche dopo l'operazione, non inferiore a quella del precedente
concessionario.
In ogni caso, il rilascio dell'autorizzazione medesima non sara'
condizionato da richieste che aggravino la posizione del soggetto
subentrante rispetto a quanto discende dal rispetto degli obblighi
della concessione, nei quali il subentrante succede. Allo stesso
modo, il nuovo concessionario non avra' una posizione migliore di
quella del suo dante causa.
Una precisazione al riguardo va fatta con riferimento alla
«convenzione unica» introdotta dalla recente normativa regolatoria.
Il rilascio dell'autorizzazione non sara' condizionato alla previa
sottoscrizione della convenzione unica, con anticipazione rispetto ai
termini ordinari previsti dalla vigente legislazione per la
generalita' dei casi.
La sottoscrizione della convenzione unica sara' richiesta al
«nuovo» concessionario alle scadenze, ordinariamente e in via
generale, fissate dalla legge italiana, salvo naturalmente che il
vecchio concessionario non abbia gia' sottoscritto la convenzione
unica, nella quale il nuovo concessionario, in questo caso, succede
secondo il richiamato principio.
3.2. Dalla ricognizione degli impegni e obblighi assunti in
passato, possono emergere inadempimenti accertati al momento della
richiesta di autorizzazione.
A tale riguardo, fermi restando i rimedi gia' previsti
dall'ordinamento nei confronti del concessionario uscente
(inadimplenti non est adimplendum), la prova di un aggravamento
materiale, che la modifica soggettiva del concessionario comporta
nell'ottenere il rispetto degli impegni assunti, puo' giustificare -
nel quadro del procedimento di autorizzazione - la richiesta di una
misura idonea a prevenire l'inadempimento definitivo.
Una tale misura preventiva puo' essere realizzata con una serie di
mezzi giuridici, quali la creazione di un fondo, una fideiussione o
altra misura analoga.
L'entita' di queste misure, nel caso di mutamento soggettivo del
concessionario, non potra' comportare richieste che aggravino la
posizione del soggetto subentrante (si veda il punto 3.1). Essa sara'
determinata in misura proporzionata, secondo il relativo principio
comunitario richiamato al paragrafo 2, al grado di aggravamento che
la modifica soggettiva del concessionario comporta nell'ottenere il
rispetto degli impegni assunti.
4. Il procedimento e il termine di completamento.
Il procedimento di autorizzazione del concedente si conclude, a
norma di legge, con un provvedimento positivo o negativo, entro
novanta giorni, salvi i casi di documentazione incompleta e da
regolarizzare. Entro un mese dalla data di entrata in vigore della
presente direttiva il Ministro delle infrastrutture, di concerto col
Ministro dell'economia e delle finanze, adotta le misure
organizzative idonee a definire le informazioni o certificazioni
relative a fatti, stati o qualita' necessari per la valutazione di
domande di autorizzazione di modificazione soggettiva di
concessionario autostradale.
Contro il provvedimento sfavorevole, l'interessato ha diritto di
rivolgersi al giudice, per far valere i tradizionali vizi di
legittimita' dell'atto amministrativo: violazione di legge,
incompetenza ed eccesso di potere.
La sussistenza di eventuali ragioni di pubblico interesse, che - a
norma dei paragrafi che precedono e sulla base dei criteri sopra
richiamati - precludono l'operazione nei termini prospettati o ne
richiedono la subordinazione a prescrizioni, sara' comunicata, entro
il termine di conclusione del procedimento, al soggetto interessato e
alla Commissione dell'Unione europea nei casi in cui sussiste la
competenza di quest'ultima.
Il provvedimento negativo o quello contenente prescrizioni non
saranno definitivamente adottati prima della scadenza del termine
entro cui la Commissione e' tenuta ad assumere la determinazione di
sua competenza ai sensi dell'art. 21.4 del regolamento.
Il provvedimento finale sulla domanda di autorizzazione si
conformera' alla decisione della Commissione sulla concentrazione e
sulle sue modalita', salvi i rimedi previsti dall'ordinamento
comunitario nei confronti della determinazione della Commissione
medesima.
5. Efficacia della direttiva e pubblicita'.
La presente direttiva e' rivolta ad esplicitare i criteri di
esercizio del potere autorizzatorio sulle domande presentate in data
successiva alla pubblicazione della presente direttiva. Si intende,
con cio', rendere pubblico, in spirito di leale cooperazione con la
Commissione europea e nel pieno rispetto del diritto comunitario, il
quadro di regole e di rapporti tra procedimento comunitario e
procedimento nazionale, che - pure se aventi diverso scopo - possono
interferire in una stessa operazione.
La presente direttiva, quindi, non ha effetto con riferimento a
domande in precedenza presentate ne' vale a qualificare, anche solo
implicitamente, come non conforme al «regolamento concentrazioni» i
procedimenti relativi ad operazioni pregresse; a maggior ragione non
implica alcuna rinuncia alle difese nei giudizi eventualmente
promossi relativamente a detti procedimenti.
La presente direttiva sara' sottoposta al controllo della Corte dei
conti e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Roma, 30 luglio 2007
Il Ministro delle infrastrutture
Di Pietro
Il Ministro dell'economia e delle finanze
Padoa Schioppa