A tutti i Ministeri
Uffici di Gabinetto
Uffici per le relazioni con il pubblico
Alle aziende ed amministrazioni autonome
dello Stato
A tutti gli enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato - Segretariato
generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato
Segretariato generale
Agli organismi di valutazione di cui al
decreto legislativo n. 286/1999
Agli uffici centrali del bilancio
Alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione
Al Formez
All'A.R.A.N.
e, per conoscenza
A tutte le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Presidenza della Repubblica
Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle
universita' italiane
IL MINISTRO PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche»;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante
«Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio
e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle
attivita' svolte dalle amministrazioni pubbliche a norma dell'art. 11
della legge 15 marzo 1997, n. 59»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del
15 giugno 2006, recante «Delega di funzioni in materia di riforme e
innovazioni nella pubblica amministrazione al Ministro senza
portafoglio prof. Luigi Nicolais»;
E m a n a
la presente direttiva:
1. Premessa.
La competitivita' del Paese e' fortemente condizionata dalla
qualita' della amministrazione pubblica, da cui dipende la qualita'
delle politiche pubbliche e la qualita' dei servizi resi ai cittadini
ed alle imprese. Nel contesto degli obiettivi di riduzione della
spesa pubblica, e' importante che il recupero di efficienza sia
accompagnato da un'equivalente spinta al miglioramento della
qualita'.
Gli strumenti di gestione della qualita' nei servizi pubblici hanno
incominciato a diffondersi, anche nel nostro Paese fin dall'inizio
degli anni '90. Con il crescere delle aspettative dei cittadini si e'
assistito al penetrare progressivo della cultura dell'orientamento al
cittadino ed all'evolvere degli approcci alla qualita' nelle
amministrazioni pubbliche. Il campo di applicazione degli strumenti
utilizzati per migliorare la qualita' si e' esteso dal prodotto o
servizio, al processo sino all'intera organizzazione. Inoltre, esso
ha coinvolto oltre ai destinatari tutti i portatori di interesse
quali attori chiave.
Attualmente sono molteplici gli strumenti a disposizione delle
amministrazioni pubbliche: gli standard ISO 9000, il modello EFQM, i
diversi sistemi di accreditamento, particolarmente diffusi nel
settore sanitario, la Carta dei servizi, la Balance Scorecard, il
benchmarking. Inoltre, nelle azioni volte a migliorare la qualita'
dei servizi le amministrazioni oggi possono sfruttare anche il
potenziale insito nelle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione (ICT), il cui utilizzo progressivo consente il
miglioramento e la semplificazione dei processi di servizio,
l'interconnessione tra diversi uffici e l'interattivita' con i
destinatari dei servizi e i portatori di interesse.
Nonostante l'evoluzione degli strumenti disponibili e il ricorso
sempre piu' ampio alle nuove tecnologie, nelle pubbliche
amministrazioni l'attenzione alla qualita' non e' pero'
sufficientemente diffusa e tende ad essere presente in modo ancora
parziale e discontinuo.
2. Gli obiettivi della direttiva.
Gli obiettivi della direttiva sono di tre ordini. Innanzitutto,
essa intende richiamare l'attenzione delle amministrazioni sulla
qualita' e il miglioramento continuo.
In secondo luogo, la direttiva indica il ricorso
all'autovalutazione della prestazione organizzativa, quale punto di
partenza obbligato dei percorsi di miglioramento continuo.
In terzo luogo, essa delinea una prospettiva chiara di sviluppo
della politica per la qualita' nelle pubbliche amministrazioni da
parte del Dipartimento della funzione pubblica che, valorizzando le
esperienze esistenti e gli sforzi gia' effettuati, indichi percorsi
puntuali e traguardi di sistema condivisi.
3. Il miglioramento continuo delle prestazioni pubbliche.
Il miglioramento delle prestazioni delle amministrazioni pubbliche
e' al centro dell'azione di modernizzazione. La qualita' delle
prestazioni rese agli utenti dipende dalla capacita' delle
amministrazioni pubbliche di perseguire il miglioramento continuo. Da
un lato, cio' richiede l'ottimizzazione costante dell'utilizzo delle
risorse disponibili e dei processi di produzione ed erogazione dei
servizi. Dall'altro lato, le amministrazioni devono innovare sia i
processi che i servizi finali e le politiche in coerenza con il
modificarsi dei bisogni da soddisfare interpretando in modo
strategico e anticipatorio la propria missione istituzionale. A
questo scopo ciascuna amministrazione deve saper valutare la propria
prestazione organizzativa, individuare le priorita' rispetto alle
quali intervenire, pianificare i necessari cambiamenti in modo
integrato e funzionale alle proprie esigenze, anche avvalendosi delle
potenzialita' offerte dalle nuove tecnologie.
Nell'intraprendere tale percorso va tenuto presente il ruolo
essenziale che puo' essere svolto dai destinatari dei servizi e dai
portatori di interesse e l'importanza di rendere conto dei risultati
e quindi anche dei miglioramenti ottenuti e dei successivi obiettivi
di miglioramento perseguiti. Le varie forme di comunicazione con i
portatori di interesse (bilancio sociale, processi decisionali
inclusivi, autovalutazione partecipata, indagini di customer,
gestione dei reclami) sono tutti strumenti utili a orientare i
percorsi di miglioramento continuo nella giusta direzione ovvero a
soddisfare in modo completo i bisogni dei destinatari delle politiche
pubbliche.
Le amministrazioni devono impegnarsi a:
prevedere specifici obiettivi di miglioramento delle prestazioni
e della qualita' in sede di pianificazione strategica e
programmazione operativa;
sfruttare in tale direzione le potenzialita' offerte dalle
tecnologie, anche attraverso l'interconnessione dei sistemi
informativi dei diversi attori coinvolti nelle politiche pubbliche,
rendendo inoltre evidente, in sede di valutazione di efficacia, il
contributo effettivamente fornito dagli investimenti tecnologici;
sviluppare un proficuo collegamento tra i sistemi di controllo
interno e le azioni di miglioramento della qualita' e delle
prestazioni attraverso il monitoraggio, la valutazione e la
rendicontazione strutturata del miglioramento continuo;
ancorare la retribuzione di risultato dei dirigenti al
conseguimento di obiettivi di miglioramenti della qualita';
inserire nei propri piani annuali di formazione interventi volti
al rafforzamento delle competenze di dirigenti e funzionari su
approcci, strumenti e tecniche di gestione della qualita';
coinvolgere nelle azioni di miglioramento continuo i destinatari
delle politiche e, piu' in generale, i portatori di interesse
assicurando, in ogni caso, informazione adeguata sugli obiettivi di
miglioramento e i risultati raggiunti.
4. L'autovalutazione.
Il ricorso all'autovalutazione delle proprie prestazioni da parte
delle amministrazioni pubbliche e' il punto di partenza obbligato dei
percorsi di miglioramento continuo.
Secondo una definizione ormai consolidata a livello internazionale,
«L'auto-valutazione e' un'analisi esauriente, sistematica e periodica
delle attivita' e dei risultati di un'organizzazione. Il processo di
valutazione che consente ad un'amministrazione di individuare
chiaramente punti di forza e aree di miglioramento, deve tradursi in
azioni di miglioramento pianificate e monitorate nel tempo per
verificarne l'andamento»(1). L'autovalutazione di un'organizzazione
si attua attraverso un processo condiviso, il piu' possibile
partecipato e diffuso a tutta la struttura, i cui elementi
caratterizzanti sono dunque: sistematicita', periodicita',
condivisione e miglioramento finalizzato all'eccellenza dei
risultati.
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(1) Definizione dell'European Foundation for Quality Management
(EFQM).
L'autovalutazione e' anche un presupposto necessario a qualsiasi
azione di comparazione, sia interna che esterna all'organizzazione.
In tale prospettiva, i risultati dell'autovalutazione devono essere
sottoposti a validazione esterna attraverso percorsi di valutazione
fra pari - peer evaluation, di certificazione o la partecipazione a
premi.
Per effettuare l'autovalutazione sono disponibili diversi strumenti
di autodiagnosi definiti in ambito internazionale e ampiamente
sperimentati sia nel settore privato che in quello pubblico. Fra
questi il Common Assessment Framework (CAF), frutto della
cooperazione informale dei Ministri e direttori generali delle
funzioni pubbliche, e' uno strumento per la gestione della qualita'
specificamente realizzato per favorire l'introduzione
dell'autovalutazione e della cultura della qualita' nelle
amministrazioni pubbliche dell'Unione Europea(2).
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(2) Il CAF utilizza un set di nove criteri, suddivisi in
sotto-criteri, che sono le dimensioni di analisi suggerite dal
modello per analizzare e valutare tutte le attivita' e i risultati di
ciascuna organizzazione. I primi cinque criteri rappresentano i
fattori abilitanti, ovvero che cosa un'organizzazione fa per
raggiungere buoni risultati: come utilizza le risorse a sua
disposizione e attraverso quali processi trasforma le risorse in
servizi/risultati. I fattori abilitanti considerati sono: la
leadership, le strategie e le politiche, la gestione del personale,
la gestione delle risorse e delle partnership e i processi. Gli altri
quattro criteri sono relativi ai risultati che l'organizzazione
raggiunge relativamente ai cittadini/clienti, al personale, al suo
impatto sulla societa' e ai risultati relativi alle prestazioni
chiave. La griglia di autovalutazione e' completata da una serie di
esempi, forniti per ciascun sotto-criterio, che le amministrazioni
sono libere di usare al fine di individuare elementi oggettivi che
consentano di posizionare la prestazione complessiva
dell'organizzazione in termini di punteggio. Il CAF e' accompagnato
da linee guida per l'applicazione della griglia e per l'assegnazione
dei punteggi di autovalutazione. L'applicazione puo' essere
effettuata anche avvalendosi di un percorso guidato on line, reso
disponibile dal Centro risorse CAF europeo (http://www.eipa.org) che,
per conto degli Stati membri, assicura servizi informativi e di
assistenza alle amministrazioni pubbliche che intendono utilizzare il
CAF. Tutti i servizi sono gratuiti.
Inoltre l'uso del CAF serve a promuovere un linguaggio e una
comprensione comuni della cultura della qualita' nei sistemi
amministrativi dell'UE, favorendo cosi' anche lo scambio di
esperienze e di buone pratiche (benchlearning) e la comparazione
sistematica delle performance (benchmarking) delle amministrazioni
pubbliche a livello europeo.
Per le sue caratteristiche di strumento pensato appositamente per
il settore pubblico, e per la sua limitata onerosita' in termini di
costi e di tempi di applicazione, il CAF e' particolarmente utile e
adatto ad amministrazioni che hanno ancora scarsa familiarita' con le
logiche del miglioramento continuo.
Le amministrazioni devono impegnarsi a:
inserire stabilmente, applicandole in maniera periodica, pratiche
di autovalutazione della prestazione dell'intera organizzazione, in
connessione con i propri cicli di programmazione delle attivita';
nell'introdurre gradualmente ma in modo sistematico tali
pratiche, far partecipare e motivare adeguatamente il personale e i
portatori di interesse, al fine di agire in modo appropriato sulla
volonta' di partecipazione di tutti gli attori che e' necessario
coinvolgere per promuovere un effettivo miglioramento continuo della
prestazione dell'amministrazione e parallelamente elevare la qualita'
dei servizi erogati;
tradurre i risultati dell'attivita' di autovalutazione in
concreti piani di miglioramento e conseguenti attivita', da cio'
l'importanza della connessione con i cicli di programmazione, tenendo
conto che la comparazione esterna delle prestazioni puo' fornire un
utile contributo all'individuazione di buone pratiche che servano a
supportare la definizione e l'introduzione di innovazioni nel modo di
operare delle amministrazioni;
sottoporre i risultati delle attivita' di autovalutazione a
validazione esterna, adottando fra le diverse opzioni possibili (dai
percorsi di certificazione alla partecipazione a premi nazionali e
internazionali, alle pratiche di valutazione fra pari) quelle piu'
adatte alle proprie esigenze e al proprio livello di maturita'
organizzativa.
6. Il ruolo del Dipartimento della funzione pubblica - Il Piano
d'azione nazionale.
Il Dipartimento della funzione pubblica intende svolgere un forte
ruolo di impulso e sostegno nei confronti delle amministrazioni
pubbliche e di monitoraggio della qualita'. A questo scopo il
Dipartimento si impegna a definire un Piano d'azione nazionale
triennale, che sara' messo a punto con un ampio coinvolgimento dei
principali attori istituzionali e portatori di interesse, i cui
obiettivi e linee generali d'azione sono di seguito indicati.
Obiettivi generali:
a) produrre un consistente aumento nel numero delle
amministrazioni impegnate in azioni di miglioramento della qualita',
a livello sia centrale che locale, con particolare riguardo alle aree
geografiche dov'e' maggiormente presente il problema di uno scarso
grado di soddisfazione e fiducia dei cittadini verso le
amministrazioni pubbliche;
b) produrre un forte aumento della visibilita' da parte
dell'opinione pubblica delle iniziative previste e dei risultati
raggiunti dal Piano e dalle amministrazioni;
c) promuovere la partecipazione attiva delle associazioni dei
rappresentanti degli interessi dei destinatari dei servizi e, piu' in
generale, delle organizzazioni della societa' civile, in un'ottica di
sussidiarieta' orizzontale, alla definizione e attuazione della
politica della qualita' dei servizi.
Linee d'azione:
promuovere la diffusione e sostenere l'utilizzo degli strumenti
di autovalutazione, e del CAF in particolare, e la definizione e
attuazione di piani di miglioramento da parte delle amministrazioni
pubbliche, individuando un target di nuove amministrazioni da
coinvolgere. Parallelamente sostenere e diffondere il ricorso alla
validazione esterna dei risultati delle attivita' di autovalutazione
promuovendo il diffondersi di prassi di valutazione fra pari (peer
evaluation);
promuovere la realizzazione di attivita' di benchmarking della
qualita' dei servizi resi a cittadini e imprese tra amministrazioni
pubbliche, in ambiti di particolare impatto, in collaborazione con
associazioni esperte nel settore;
monitorare e migliorare le pratiche di misurazione e analisi
della soddisfazione dei destinatari dei servizi in presenza e on
line, anche con la collaborazione attiva delle organizzazioni della
societa' civile in applicazione del principio di sussidiarieta'
orizzontale (Cost. art. 118 u.c.);
rendere evidente il contributo al miglioramento della qualita'
dei servizi di alcune politiche settoriali a forte impatto sui
destinatari dei servizi e sull'opinione pubblica;
introdurre nuovi meccanismi di riconoscimento esterno dei
traguardi di eccellenza raggiunti dalle amministrazioni attraverso
l'attuazione di piani di miglioramento continuo e rafforzare quelli
esistenti (premi alla qualita' e all'innovazione), con il
coinvolgimento attivo dei portatori di interessi. Accompagnare il
Piano con idonee iniziative di comunicazione.
Roma, 19 dicembre 2006
Il Ministro per le riforme
e le innovazioni nella pubblica amministrazione
Nicolais
Registrato alla Corte dei conti il 26 febbraio 2007
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 26, foglio n. 187