N. 31 SENTENZA 28 gennaio - 22 febbraio 1983
N. 31
SENTENZA 28 GENNAIO 1983
Deposito in cancelleria: 22 febbraio 1983.
Pubblicazione in "Gazz. Uff." n. 60 del 2 marzo 1983.
Pres. ELIA - Rel. FERRARI
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale -
Provincie di Trento e di Bo1zano - Stupefacenti e sostanze psicotrope -
Prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di tossicodipendenza -
Legge 22 dicembre 1975, n. 685, nelle parti concernenti le attribuzioni
delle Regioni - Non statuisce, con riguardo al Trentino-Alto Adige, che
le stesse attribuzioni spettano alle Provincie - Approvazione, in
itinere legis, di un o.d.g. in tal senso - Insufficienza -
Illegittimita' costituzionale in parte qua.
Legge - Procedimento formativo - Ordine del giorno impegnante il
Governo ad una determinata interpretazione - Non puo' surrogare la
legge ne' esonera dall'adottare un chiaro dettato legislativo.
Costituzione - Valori espressi dagli artt. 31 cpv. (protezione
della gioventu', della maternita' e dell'infanzia) e 32 (tutela della
salute) - Dovere costituzionale di salvaguardarli - Disciplina
legislativa per combattere il fenomeno della droga - Sua valutazione in
relazione a quei fini ed interpretazione tenendo presente anche la
Convenzione ratificata nella materia.
Provincie di Trento e di Bolzano - Competenza legislativa -
Attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione degli stati di
tossicodipendenza - Questioni relative alla individuazione della
materia - Operativita', in ogni caso, del limite del rispetto degli
obblighi internazionali assunti dallo Stato (nella specie, con la
Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961) - Sussistenza, altresi',
di "esigenze di carattere unitario" - Direttive e criteri di indirizzo
e coordinamento stabiliti dalla legge statale 22 dicembre 1975, n. 685
- Esclusione di illegittimita' costituzionale.
Regioni - Autonomia legislativa - Materie - Limiti - Obblighi
internazionali assunti dallo Stato - Adempimento su tutto il territorio
nazionale - Responsabilita' del potere centrale dinanzi agli organi
internazionali - Conseguente legittimazione dello Stato ad impartire
direttive ed a stabilire criteri di indirizzo e coordinamento nei
confronti degli enti autonomi.
Regioni - Competenze legislativa ed amministrativa - Esercizio -
Non e' precluso dal potere statale di indirizzo e coordinamento.
(GU n.60 del 2-3-1983 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Prof. LEOPOLDO ELIA, Presidente - Prof.
ANTONINO DE STEFANO - Prof. GUGLIELMO ROEHRSSEN - Avv. ORONZO REALE -
Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI - Avv. ALBERTO MALAGUGINI - Prof.
LIVIO PALADIN - Prof. ANTONIO LA PERGOLA - Prof. VIRGILIO ANDRIOLI -
Prof. GIUSEPPE FERRARI - Dott. FRANCESCO SAJA - Prof. GIOVANNI CONSO,
Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
2, 3, 4, 8, 10, 13, 15, 27, 29, 32, 36, 39, 84, 90, 91, 92, 94, 103 e
107 della legge 22 dicembre 1975, n. 685 (Disciplina degli stupefacenti
e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza) promossi con ricorsi delle provincie
autonome di Bolzano e di Trento notificati il 29 gennaio 1976,
depositati in cancelleria il 5 febbraio successivo ed iscritti
rispettivamente ai nn. 2 e 3 del registro ricorsi 1976.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1982 il Giudice relatore
Giuseppe Ferrari;
uditi l'avv. Celestino Biagini, in sostituzione dell'avv. Giuseppe
Guarino, per le provincie autonome di Trento e Bolzano e l'avv. dello
Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto:
1. - Con identici ricorsi in data 29 gennaio 1976, notificati lo
stesso giorno, le province autonome di Trento e di Bolzano hanno
impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4, 8, 10, 13, 15, 27, 29, 32, 36, 39, 84,
90, 91, 92, 94, 103 e 107 della legge 22 dicembre 1975, n. 685, recante
"Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura
e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza", assumendone
il contrasto con gli artt. 8, n. 25, 9, n. 10, e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
Secondo le province ricorrenti, la legge impugnata, nel conferire
una serie di attribuzioni alle regioni, avrebbe tenuto presente la
competenza delle sole regioni a statuto ordinario in materia di
"beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 117
Cost.), omettendo di considerare le diverse e maggiori attribuzioni che
competono alle regioni a Statuto speciale e, soprattutto, che tali
attribuzioni, in base allo statuto del Trentino-Alto Adige, sono di
spettanza non gia' della regione, bensi' delle province.
La legge n. 685 del 1975 violerebbe dunque la sfera delle
rispettive competenze amministrative per un triplice ordine di ragioni:
a) perche' alcune disposizioni della legge attribuiscono poteri
amministrativi alle regioni senza tenere conto che nel territorio della
regione Trentino-Alto Adige la competenza nelle materie della
"assistenza e beneficenza pubblica" nonche' di "igiene e sanita', ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera" spetta non gia' alla
regione, bensi' alle due province che, nella legge, non sono neppure
menzionate;
b) perche' altre disposizioni della medesima legge "consentono al
Governo di intervenire, dettando disposizioni di indirizzo e
coordinamento al di la' dei limiti entro i quali cio' sarebbe
ammissibile (norme di principio), tenuto presente il tipo di competenza
(primaria in materia di assistenza e beneficenza, secondaria in materia
di igiene e sanita') ostituzionalmente riconosciuta alle province
trentine" (artt. 8, n. 25, e 9, n. 10, del d.P.R. n. 670 del 1972);
c) perche', infine, alcune disposizioni della legge impugnata
attribuiscono ad organi dello Stato poteri di autorizzazione, ovvero di
controllo e di vigilanza che, invece, spetterebbero alle province (in
particolare: gli artt. 1, 3, 4, 15, 27, 29, 32 e 36).
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
entrambi i giudizi con la rappresentanza dell'Avvocatura Generale dello
Stato, ha chiesto che i ricorsi vengano respinti.
Quanto alla prima censura, si osserva in particolare che con la
legge impugnata fu anche approvato un ordine del giorno (presentato
dall'on. Boffardi ed altri), con il quale il Governo veniva impegnato a
tener conto che le funzioni attribuite alle regioni dovevano intendersi
riferite, per quanto concerneva il Trentino-Alto Adige, alle province
autonome di Trento e Bolzano, in relazione alle competenze loro
spettanti ai sensi del d.P.R. n. 670 del 1972. Talche' puo' ritenersi
che l'individuazione dell'ente cui spettano le attribuzioni che la
legge - e non solo quella impugnata - assegna alle regioni possa, nella
regione trentina, compiersi sulla base dello speciale ordinamento
costituzionale del Trentino-Alto Adige, anche in difetto di
disposizioni che facciano espresso riferimento alle province. In ogni
caso, essendo il Governo certamente impegnato all'osservanza di detto
criterio interpretativo per quanto riguarda la legge in esame, i
provvedimenti che, in sede di attuazione, fossero lesivi della
competenza propria delle due province, non solo potrebbero essere
impugnati innanzi alla "Corte costituzionale, ma sarebbero anche
soggetti a censura politica da parte del Parlamento".
Quanto al secondo ordine di censure, l'Avvocatura afferma che il
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, nel dettare le norme di attuazione dello
statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita', ha, con l'art. 3, n. 6, tenuto ferma la competenza degli
organi dello Stato in ordine alla coltivazione, alla produzione,
all'impiego, al commercio all'ingrosso, alla detenzione ed alla
somministrazione di sostanze stupefacenti e psicotrope; e cio', nella
scia di quanto previsto dall'art. 6, n. 12, del d.P.R. n. 4 del 1972
per le regioni a statuto ordinario e dall'art. 2 del d.P.R. n. 869 del
1966 per il Friuli - Venezia Giulia. Onde deve ritenersi che la
competenza riservata allo Stato non concerne solo l'emanazione di mere
norme di principio, ma comprenda anche il "potere di coordinamento
delle attivita' regionali - e, specie nel Trentino - Alto Adige,
provinciali - relative alla cura ed alla riabilitazione da stati di
tossicodipendenza (art. 1, secondo comma), con le modalita' indicate
nei titoli X e XII della legge (precisamente negli artt. 90, 91, 92,
94, 103, e 107)".
Del tutto ovvia, in relazione alla riserva contenuta nell'art. 3,
n. 6, del d.P.R. n. 474 del 1975, e' infine, ad avviso dell'Avvocatura,
la spettanza agli organi statali dei poteri di autorizzazione,
vigilanza e controllo, in materia di produzione, commercio, impiego,
detenzione e somministrazione delle sostanze predette (artt. 1, 3, 4,
15, 27, 29, 32 e 36 della legge impugnata).
3. - Con due identiche memorie depositate il 22 aprile 1982, la
difesa delle province di Trento e Bolzano ha replicato agli argomenti
dell'Avvocatura dello Stato, osservando in primo luogo che un ordine
del giorno ha valore di mera raccomandazione non vincolante per il
Governo, per cui e' malsicuro e, quindi, inaccettabile il criterio
ermeneutico proposto; tanto piu' che, se la sentenza di questa Corte n.
190 del 1976 afferma doversi nella menzione delle "regioni a statuto
speciale" intendere implicitamente incluse le province di Trento e
Bolzano, l'anteriore sentenza n. 17 del 1956 ha statuito non potersi
dubitare che "le province di Bolzano e Trento non sono in tutto e per
tutto assimilabili alle regioni, ma fanno parte di una regione". La
denunzia di illegittimita' costituzionale - prosegue la difesa delle
province - e' rivolta al secondo comma dell'art. 1 della impugnata
legge n. 685 del 1975, il quale sottopone "alle direttive,
all'indirizzo e al coordinamento del Ministero della sanita'" attivita'
del tutto estranee alle competenze riservate agli organi dello Stato,
quali sono appunto "la prevenzione, la cura e la riabilitazione" dei
tossicodipendenti; tanto e' vero cio', che la provincia di Bolzano, con
propria legge 7 dicembre 1978, n. 69, emanata in pendenza del ricorso,
ha istituito un servizio di prevenzione, cura e riabilitazione delle
forme di devianza sociale, compresa la tossicodipendenza, senza
incontrare alcun ostacolo negli organi di vigilanza. Inoltre, in
materia sanitaria ed assistenziale, gli artt. 4, n. 7, e 5, n. 2, del
d.P.R. n. 670 del 1972 attribuiscono alle province la competenza
operativa concernente l'assistenza in se stessa, mentre spetta alla
regione quella a livello di struttura; ebbene, la legge impugnata, non
solo omette di distinguere fra i poteri delle province e quelli della
regione, ma attribuisce allo Stato la potesta' di intervenire
direttamente, "sia attraverso la funzione di indirizzo e coordinamento"
(art. 2), sia per mezzo "dei poteri sostitutivi nella formazione del
Comitato dei centri contemplati negli artt. 91 e 92, sia infine con la
presenza di rappresentanti statali negli altri organismi istituiti
dalla legge". Da ultimo - conclude la difesa delle province - va
rilevato che, prevedendo l'art. 103, quinto comma, il potere
sostitutivo dello Stato alla regione nell'utilizzo dei fondi di
provenienza statale, ove l'ente sia al riguardo ritenuto
"inadempiente", appare lampante la lesione dell'autonomia delle
province, come di tutte le regioni, dato che il giudizio dello Stato
"prima ancora che tecnico, sara' sicuramente politico".
4. - Alla pubblica udienza del 5 maggio 1982, la difesa dello
Stato, in persona dell'Avvocato Giorgio Azzariti, e la difesa delle
province, in persona dell'avv. Celestino Biagini, hanno ampiamente
sviluppato i motivi gia' dedotti, insistendo nelle rispettive
conclusioni.
Considerato in diritto:
1. - I due ricorsi, proposti rispettivamente dalle province
autonome di Trento e Bolzano, vanno riuniti e decisi con unica
sentenza, in quanto entrambi investono la medesima normativa - venti
articoli della legge 22 dicembre 1975, n. 685 - e formulano le medesime
censure, lamentando che la legge de qua: ha omesso di precisare che le
competenze da essa conferite in materia alle regioni spettano, nel
Trentino-Alto Adige, alle due province ricorrenti; ha facoltizzato il
Governo della Repubblica a dettare in materia disposizioni di indirizzo
e coordinamento oltre i limiti consentiti dallo Statuto speciale; ha
devoluto ad organi dello Stato poteri amministrativi - di
autorizzazione, di vigilanza, di controllo - spettanti statutariamente
alle ricorrenti.
2. - La prima censura, con la quale vengono chiamati in causa ben
tredici dei venti articoli impugnati, appare fondata. E' un dato
obiettivo, infatti, che la legge n. 685 del 1975 non indica mai
nominatim le province di Trento e Bolzano quali attributarie delle
competenze di che trattasi, bensi' sempre e soltanto le "regioni"
(artt. 2, 13, primo comma, 90, secondo, terzo e quarto comma 94, ultimo
comma), i "consigli regionali" (artt. 92, primo comma, 94, primo e
secondo comma, 107, secondo, terzo e quarto comma), la "giunta
regionale" (art.92, secondo comma), i "comitati regionali" (artt. 10,
primo e secondo comma, 90, terzo comma, punto 1, e quarto comma, 91,
epigrafe e tutti i sei commi che lo compongono), gli "organi regionali"
(art. 13, capoverso), gli "uffici regionali" (art. 13, capoverso), i
"centri regionali medici" (art. 107, terzo comma), la "autorita'
sanitaria regionale" (art. 39, ultimo comma), le "statistiche...
regionali" (art. 8, secondo comma, punto 4), etc. Ed e' un dato
obiettivo altresi' che i gia' menzionati artt. 90, secondo comma, e 92,
primo comma, dispongono rispettivamente che la regione delega taluni
servizi alle "province" e che il consiglio regionale deve sentire le
"amministrazioni provinciali".
Rileva al riguardo la difesa dello Stato che non v'e' motivo di
doglianza giacche' in sede di approvazione della legge impugnata venne
proposto - ed accolto dal Governo - l'ordine del giorno Boffardi ed
altri, col quale esso Governo veniva impegnato, "ai fini dell'esercizio
di funzioni da parte delle regioni o di loro organi, a tener conto che
le stesse s'intendono riferite, per quanto attiene al Trentino-Alto
Adige, alle province autonome di Trento e Bolzano". Senonche', pur
prescindendo da qualsiasi cenno alla problematica degli ordini del
giorno in se' e del loro effettivo e durevole valore vincolante nei
confronti del potere governativo, deve negarsi validita', soprattutto
in sede giurisdizionale, alla concezione secondo cui ad un ordine del
giorno - atto monocamerale, interno, per di piu' approvato non nel
plenum, ma in commissione, e percio' non soggetto alle medesime forme
di pubblicita' delle leggi - andrebbe riconosciuta addirittura funzione
surrogatoria rispetto a queste ultime. E proprio una simile concezione
si configura, infatti, ancorche' enunciata questa volta limitatamente
all'ordinamento regionale, quando si sostiene che, poiche' l'ordine del
giorno in parola offrirebbe "il criterio di interpretazione...
senz'altro applicabile a tutte le leggi dello Stato", non sarebbe
percio' "necessaria alcuna espressa disposizione di legge". A parte,
tuttavia, ogni questione teorica, la possibilita' dell'insorgenza di
qualche dubbiezza in sede applicativa e, quindi, di qualche
contestazione in sede giurisdizionale, risulta documentalmente
avvertita gia' in sede legislativa. Proprio per questo motivo,
infatti, venne proposto un apposito articolo aggiuntivo; ancora per
questo motivo, secondo il Presidente delle due commissioni riunite
(Giustizia ed Igiene e sanita'), sul proposto articolo aggiuntivo, poi
ritirato e trasformato nel suddetto ordine del giorno, occorreva "il
parere della I commissione affari costituzionali"; sempre per questo
motivo, la legge 23 dicembre 1978, n. 833, sulla "istituzione del
servizio sanitario nazionale" ha espressamente statuito (art. 80, primo
comma) che "restano ferme altresi' le competenze spettanti alle
province autonome di Trento e di Bolzano".
La chiarezza del dettato legislativo contribuisce alla certezza del
diritto e riduce le occasioni di controversie, mentre formulazioni
disputabili favoriscono la crescita del contenzioso, che in materia
regionale e' gia' pesante in conseguenza anche del fatto che il
legislatore statale sembra talvolta non tenere presente il sistema
delle autonomie territoriali. Apparendo pertanto nella specie
ingiustificata l'omessa indicazione nella legge de qua delle province
di Trento e Bolzano quali attributarie, in luogo della regione
Trentino-Alto Adige, dei poteri conferiti dalla predetta legge agli
organi regionali, si deve dichiarare fondata la questione sollevata sul
punto dalle ricorrenti province. Con tale conclusione non contrasta la
sentenza n. 190 del 1976, in quanto la norma allora impugnata (art. 3
della legge 18 dicembre 1973, n. 880) conteneva l'inciso "fatti salvi i
poteri delle regioni a statuto speciale", che non risulta, viceversa,
riprodotto nella legge n. 685 del 1975, oggetto del presente giudizio.
3. - La legge 22 dicembre 1975, n. 685, abrogando esplicitamente
l'anteriore legge 22 ottobre 1954, n. 1041, ha inteso sostituire ad una
normativa rivelatasi inadeguata a combattere il fenomeno dell'uso non
terapeutico della droga un sistema quanto piu' possibile coerente,
aggiornato e, quindi, maggiormente idoneo ad affrontare il fenomeno
stesso nella complessita' dei suoi aspetti, delle sue fasi, delle sue
conseguenze. Ne e' prova la considerazione che, mentre la legge
abrogata aveva per oggetto esclusivamente la "disciplina della
produzione, del commercio e dell'impiego degli stupefacenti", cui
dedicava solo 26 articoli, la legge in vigore, viceversa, ha per
oggetto, oltre che la "disciplina degli stupefacenti e delle sostanze
psicotrope", anche la "prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza", cui dedica ben 128 articoli.
Nel dare vita al sistema in discorso, il legislatore statale ha
mirato ad eliminare le condizioni che favoriscono il diffondersi del
fenomeno, ponendo in pericolo alcuni di quei valori che, per espresso
dettato della Costituzione, la Repubblica italiana e' tenuta a
tutelare, e che risultano espressamente evocati nel dibattito
parlamentare conclusosi con la legge de qua. L'art. 31 cpv., Cost.,
prescrive di proteggere "la gioventu'", oltre che la maternita' e
l'infanzia, e l'art. 32, primo comma, Cost., dispone che "la salute" va
tutelata, in quanto e' non solo "fondamentale diritto dell'individuo",
ma anche "interesse della collettivita'". Ora, poiche' il fenomeno
droga attenta ai suddetti valori, ne discende che le singole
disposizioni contenute nella legge in vigore non sono correttamente
valutate, se non in relazione all'ineludibile e preminente dovere
costituzionale di salvaguardare quei valori.
4. - Ma l'impugnata legge e' anche l'attuazione nel nostro
ordinamento della strategia globale, concordata in sede internazionale,
contro il sempre piu' diffuso ed allarmante uso non terapeutico della
droga. Ne e' prova il fatto che essa e' stata emanata poco piu' di un
anno dopo la pubblicazione nella "Gazzetta Ufficiale" (30 settembre
1974) della legge (5 giugno 1974, n. 412) che contiene appunto la
"ratifica ed esecuzione della Convenzione unica sugli stupefacenti,
adottata a New York il 30 marzo 1961 e del protocollo di emendamento,
adottato a Ginevra il 25 marzo 1971"; ne offre conferma definitiva
l'art. 4, lett. a), di tale Convenzione, il quale stabilisce
testualmente che "le Parti adotteranno le misure legislative e
amministrative che si renderanno necessarie per dare attuazione alle
disposizioni della presente Convenzione nei loro territori". Stante
allora il rilevato legame, la legge n. 685 del 1975 non puo' a sua
volta essere intesa ed applicata rettamente, se non tenendo presenti la
Convenzione, i motivi che l'hanno promossa ed i principi cui si e'
ispirata, la strategia e gli strumenti da essa delineati e,
soprattutto, i valori che intende salvare.
Nel preambolo di tale Convenzione si legge che le Parti hanno
concordato in materia un'azione comune, perche' "preoccupate della
salute fisica e morale dell'umanita'"; perche' riconoscono che "la
tossicomania e' un flagello per l'individuo e costituisce un pericolo
economico e sociale per l'umanita'"; perche' sono "coscienti del dovere
che loro incombe di prevenire e combattere tale flagello", E, ritenendo
di conseguenza necessario limitare "l'uso degli stupefacenti a fini
medici e scientifici", le Parti hanno convenuto - dice ancora il
suddetto preambolo - che "per essere efficaci, le misure prese contro
l'abuso degli stupefacenti devono essere coordinate ed universali", ma
che "un'azione universale di questo genere richiede una cooperazione
internazionale guidata dagli stessi principi e mirante a fini comuni",
anzi, "una costante cooperazione internazionale per rendere operanti
tali principi e raggiungere tali fini", e per questo riconoscono "la
competenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite in materia di
controllo degli stupefacenti", procurando che "gli organi
internazionali interessati siano raggruppati nel quadro di questa
Organizzazione".
Nel testo articolato, poi, che e' una compiuta e minuziosa
regolamentazione della materia, risulta, tra l'altro, fatto obbligo
alle Parti: di inviare al Segretario generale, non solo "un rapporto
annuale relativo all'esecuzione della Convenzione in ogni suo
territorio", ma anche "i testi di tutte le leggi e di tutti i
regolamenti promulgati al fine di dare applicazione alla (presente)
Convenzione" e persino "i nomi ed indirizzi delle autorita'
amministrative autorizzate a rilasciare le autorizzazioni od i
certificati d'esportazione ed importazione" (art. 18, paragrafo 1),
nonche' di fornire all'Organo internazionale di controllo degli
stupefacenti stime, statistiche annuali e trimestrali, informazioni,
etc. (artt. 12, 13, 14, 20); di esigere che le persone "che occupano
posti direttivi o di sorveglianza... abbiano le qualita' necessarie
per applicare concretamente e fedelmente le disposizioni delle leggi e
regolamenti emanati in esecuzione della (presente) Convenzione" (art.
34, lett. a); di assicurare "sul piano nazionale un coordinamento
dell'azione preventiva e repressiva contro il traffico illecito",
creando all'uopo "un servizio adeguato incaricato di tale
coordinamento" (art. 35, lett. a); di consentire che sul proprio
territorio "l'Organo internazionale di controllo degli stupefacenti"
faccia "intraprendere uno studio", quando abbia "ragioni obiettive di
credere che gli scopi della (presente) Convenzione siano seriamente
compromessi dal fatto" che le autorita' del posto "non attuino le
disposizioni della Convenzione" (art. 14, paragrafo 1, come modificato
con l'art. 6 del protocollo di emendamento); di punire con adeguata
pena detentiva ogni infrazione dolosa e grave, anche se solo allo stato
preparatorio (art. 36, paragrafi 1 e 2, come modificati dall'art. 14
del protocollo di emendamento), etc.
5. - Con le ricordate disposizioni, lo Stato italiano risulta
convenzionalmente vincolato, nei confronti della comunita'
internazionale e, per essa, nei confronti degli "organi internazionali
di controllo", indicati nominatim nell'art. 5 della Convenzione -
nonche' della "Organizzazione mondiale della sanita'", indicata
nell'art. 3 - , ad assicurare sul piano nazionale il felice esito
dell'"azione universale" intesa a "prevenire e combattere" il
"flagello" rappresentato dal consumo di stupefacenti a scopo
voluttuario. Tra gli impegni miranti a tal fine sono compresi quelli di
coordinare ogni misura, non solo repressiva, ma anche preventiva,
adottata per applicare fedelmente la Convenzione, e di esercitare un
effettivo controllo, non solo sull'intera vicenda degli stupefacenti,
dalla coltivazione al consumo, e sugli operatori in materia (art. 30),
ma anche sull'affidabilita' del personale statale con compiti di
direzione e di sorveglianza (art. 34).
Si tratta di reagire contro un fenomeno di dimensione ormai
mondiale, qual e' diventato appunto il fenomeno - droga, che ha effetti
devastanti, non solo su quei valori espressamente richiamati dalla
Convenzione, come l'"individuo" e la "salute fisica e morale
dell'umanita'", ma anche sugli altri valori che, come piu' sopra gia'
rilevato, la nostra Costituzione non si limita a proclamare, ma impegna
la Repubblica a tutelare, quali appunto la "gioventu'" e la
"collettivita'". Contro questa minaccia l'umanita' ha reagito,
concordando "un'azione universale", "una costante cooperazione
nazionale" ed imponendo agli Stati, mediante la Convenzione unica sulla
droga, adempimenti che, per la loro dovizia, intensita' e specificita',
non sono certo consueti, e che trovano giustificazione nella
consapevolezza, anche da parte degli Stati piu' gelosi della loro
sovranita', che il flagello della droga, alleato su scala mondiale con
organizzazioni antigiuridiche, non puo' essere vittoriosamente
combattuto con guerre locali. Da quanto precede e' congruente dedurre
che questi obblighi, approvati dal Parlamento e, del resto, assunti per
tutelare valori riconosciuti dalla Costituzione, rappresentano la guida
piu' sicura nell'opera di interpretazione ed applicazione della
disciplina nazionale che ha attuato la Convenzione, segnando la fine
della superata legge di oltre vent'anni prima (22 ottobre 1954, n. 1041
). Ed al riguardo valgono altresi' le considerazioni svolte nella
sentenza n. 30 del 1981, le quali indussero questa Corte a dichiarare
inammissibile la richiesta di referendum popolare per la parziale
abrogazione della legge de qua.
6. - Alla stregua delle suesposte considerazioni, appare non
fondata la censura formulata contro quelle disposizioni della legge n.
685 del 1975, le quali, per quanto riguarda la prevenzione, la cura, la
riabilitazione degli stati di tossicodipendenza, hanno assoggettato le
regioni - e, quindi, le ricorrenti province - "alle direttive,
all'indirizzo e al coordinamento del Ministero della sanita'", cioe'
dello Stato, (art. 1, secondo comma) ed attribuito a questo la potesta'
di stabilire "i criteri di indirizzo e di coordinamento" (art. 2). Le
due province di Trento e Bolzano - osserva la loro difesa - godono di
autonomia speciale, hanno potesta' legislativa esclusiva in materia di
"assistenza e beneficenza pubblica, ai sensi dell'art. 8, n. 25, del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e, pur se
in materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera", hanno, invece, competenza legislativa concorrente, ai
sensi dell'art. 9, n. 10, stesso d.P.R. n. 670 del 1972, la loro
competenza in tale settore e' piu' ampia di quella delle regioni a
statuto ordinario, perche' "comprende l'intero campo dell'igiene e
sanita'". Ne deriva che sarebbe precluso allo Stato qualsiasi
intervento nelle suddette materie, sia pur soltanto sotto le forme di
direttive, di indirizzo e di coordinamento.
L'opinione non puo' essere condivisa. A parte le ragioni piu' sopra
illustrate, l'attivita' di prevenzione, cura e riabilitazione degli
stati di tossicodipendenza non puo' farsi rientrare nella materia
"assistenza (e beneficenza) pubblica"; del resto, se e' pur vero che
tale materia e' compresa nella competenza legislativa esclusiva delle
due province, e' altrettanto vero che questa non e' illimitata perche',
attraverso il rinvio dell'art. 8 all'art. 4 del menzionato d.P.R. n.
670 del 1972, incontra precisi e invalicabili limiti, tra i quali si
annovera anche quello del "rispetto degli obblighi internazionali".
Cio' vale a maggior ragione in ordine alla materia "igiene e sanita',
ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera" giacche' la
competenza legislativa concorrente, attraverso il rinvio dell'art. 9
all'art. 5 e di questo all'art. 4, si imbatte anch'essa nel principio
del "rispetto degli obblighi internazionali". Uno dei quali e' appunto
quello di "prevenzione ed intervento contro l'uso non terapeutico delle
sostanze stupefacenti o psicotrope", previsto dall'impugnato art. 2
della legge n. 685 del 1975, il quale, a ben guardare, e' la
trascrizione dell'art. 38, paragrafo 1, della Convenzione (come
modificato dall'art. 15 del protocollo di emendamento), secondo cui gli
Stati "adotteranno tutte le misure possibili" per prevenire l'abuso
degli stupefacenti e "per assicurare la pronta diagnosi, cura,
correzione, post - cura, riabilitazione e reinserimento sociale delle
persone interessate". Non puo' al riguardo non convenirsi che, in un
ordinamento nel quale tale compito spetti, secondo Costituzione, a
poteri locali dotati di autonomia legislativa, e' pur sempre il potere
centrale responsabile, dinanzi agli organi internazionali, dello
scrupoloso adempimento dell'obbligo su tutto il territorio nazionale e,
per cio' stesso, legittimato ad impartire le necessarie direttive, a
stabilire i criteri di indirizzo e coordinamento. Oltre tutto, e'
attraverso questi strumenti che, in uno Stato delle autonomie, il
potere centrale puo' assicurare la fedele ed uniforme osservanza, da
parte dei poteri locali, delle raccomandazioni, delle decisioni e
misure correttive, dei pareri tecnici, che gli organi internazionali
formulano, adottano, esprimono ai sensi rispettivamente, degli artt. 8,
lett. c), 14 e 38 bis della Convenzione. Ne offre definitiva conferma
l'art. 5, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, recante
"Istituzione del servizio sanitario nazionale", a sensi del quale "la
funzione di indirizzo e coordinamento delle attivita' amministrative
delle regioni in materia sanitaria, attinente ad esigenze di carattere
unitario... nonche' agli impegni derivanti dagli obblighi
internazionali e comunitari, spetta allo Stato".
7. - Non vanno poi trascurati altri argomenti, che integrano quanto
piu' sopra gia' esposto.
La crescente diffusione del consumo di droga a scopo non
terapeutico e l'opera di prevenzione e cura costituiscono un problema,
che, secondo l'indirizzo ormai prevalente, interessa la scienza - non
solo medica - con i suoi continui aggiornamenti e perfezionamenti. E
riconoscendo questo carattere peculiare del fenomeno, che gli Stati
hanno convenuto di coordinare "i loro sforzi", non solo nella
repressione, ma anche nella prevenzione e terapia, mediante comuni
"programmi di ricerche scientifiche e (gli) scambi di informazioni di
carattere scientifico e tecnico" (art. 8, lett. c), della Convenzione),
e di far capo in materia agli organi internazionali appositamente
creati (art. 5 Convenzione) - oltre che a quelli preesistenti, come
l'Organizzazione mondiale della sanita' (art. 3 Convenzione) - o anche
ad altre "istituzioni specializzate" (art. 38 bis della Convenzione),
nonche' di istituire nuovi organismi, quali appunto sono i "centri
regionali di ricerca scientifica e di correzione al fine di lottare
contro i problemi derivanti dall'uso (e dal traffico illecito) degli
stupefacenti" (art. 38 bis Convenzione). Se cosi' e', allora direttive,
indirizzo e coordinamento dello Stato ai sensi della Convenzione sono
per esso Stato attivita' dovuta, e percio' indeclinabile.
Ancora: constatato che la tossicomania, la quale ha perduto la
dimensione individuale dei tempi andati, si e' dappertutto rivelata,
per la raggiunta dimensione sociale, uno dei piu' preoccupanti problemi
del tempo presente, se ne e' inferito che il fenomeno e' una malattia
sociale e che, quindi, come tale va trattata. Sono nella logica di
questa concezione quelle norme della Convenzione che prevedono, per le
"persone utilizzanti in modo abusivo stupefacenti", in luogo di una
sanzione penale o in aggiunta ad essa, la sottoposizione "a misura di
cura, correzione, post - cura, riabilitazione e reinserimento sociale"
(art. 36, paragrafo 1 emendato) e la "formazione di un personale"
capace di assolvere un cosi' arduo compito (art. 38, paragrafo 2
emendato). La legge n. 685 del 1975, disponendo "interventi" non solo
"informativi ed educativi" (artt. 85 - 89), ma anche "preventivi,
curativi e riabilitativi" (artt. 95 - 102), e creando appositi "centri
medici e di assistenza sociale" (artt. 90 - 94), mostra di avere
pienamente accolto quella concezione. Ma una malattia sociale, per di
piu' in paurosa crescita, che pone in gioco il presente e l'avvenire
dell'intera comunita' nazionale, non si contiene e, meno ancora, si
debella, combattendola in ordine sparso, bensi' mediante un'azione
organica e coerente. In una siffatta contingenza, insomma, ricorrono
quelle "esigenze di carattere unitario", gia' affermate da questa Corte
(sentenza n. 39 del 1971) - anche con riferimento "agli impegni
derivanti dagli obblighi internazionali" - e quella necessita' di
"tutela di interessi unitari" (sentenza n. 142 del 1972), che
concorrono a far ritenere del tutto legittimo in materia l'esercizio da
parte dello Stato del potere di indirizzo e coordinamento,
esplicitamente ribadito nel gia' menzionato art. 6 della legge n. 833
del 1978.
Ne' possono essere sottovalutati, in questo senso, gli astratti
collegamenti che il Titolo XI della legge in esame stabilisce fra i
"centri medici e di assistenza sociale" e le autorita' giudizarie
competenti in materia: il che conferma che la materia stessa non
attiene alla sola sanita' di competenza provinciale, bensi' coinvolge
interessi e competenze di sicura spettanza dello Stato.
8. - Tale conclusione non viene inficiata, contrariamente a quanto
ritiene la difesa delle province, per il fatto che, in pendenza del
ricorso, la provincia di Bolzano ha istituito un servizio di
prevenzione, cura e riabilitazione delle forme di devianza sociale,
compresa la tossicodipendenza, e che il Governo nessun rilievo ha mosso
alla relativa legge provinciale (7 dicembre 1978, n. 69). Nel presente
giudizio, infatti, non e' in contestazione la competenza legislativa
delle due province ricorrenti in materia bensi' la legittimita' del
potere statale di direzione e coordinamento, che non e' certo
preclusivo dell'esercizio delle funzioni, anche legislative, spettanti
alle ricorrenti.
9. - Le province stesse lamentano altresi' che la legge n. 685 del
1975 ha attribuito allo Stato, nella materia disciplinata dalla
suddetta legge, potere autorizzatorio, di controllo e di vigilanza,
cosi' violando gli artt. 8, n. 25, e 9, n. 10, dello statuto del
Trentino-Alto Adige. E denunciano l'illegittimita' degli artt. 1,
quarto comma, n. 1 (erroneamente indicato come punto 7), 15, 27, 32, e
36, per quanto concerne la potesta' di emanare atti di autorizzazione;
gli artt. 1, primo comma, 3, 4 e 29, per quanto concerne la potesta' di
vigilanza e controllo.
La questione va dichiarata non fondata. Basta volgere lo sguardo
anche solo alle epigrafi di tutti gli articoli denunciati, per
avvedersi che tutte le disposizioni ivi contenute hanno per oggetto la
coltivazione, la produzione, la fabbricazione, l'impiego, il commercio,
l'esportazione, l'importazione, il transito, l'acquisto, la vendita, la
detenzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, cioe' una materia in
ordine alla quale le province non hanno alcun potere. Del resto, cio'
non e' contestato dalle stesse province di Trento e Bolzano, quando
nelle memorie presentate in vista dell'udienza di discussione dei
ricorsi riconoscono esplicitamente che l'art. 3, n. 6, delle "norme di
attuazione dello statuto per il Trentino-Alto Adige in materia di
igiene e sanita'" riserva allo Stato tutte le competenze e, quindi,
ogni forma di controllo in materia di sostanze stupefacenti. Vale la
pena di aggiungere che non puo' al riguardo prescindersi dalle molte
peculiarita' che contrassegnano la materia, quale, per esempio, il
fatto che la preparazione dei farmaci per il trattamento dei
tossicodipendenti possa richiedere l'impiego di sostanze stupefacenti.
E che siano di competenza dello Stato le funzioni concernenti "i
prodotti chimici usati in medicina" ed "i preparati farmaceutici",
risulta testualmente stabilito nell'art. 6, lett. c), della legge n.
833 del 1978.
10. - Deve egualmente dichiararsi infondata anche la residua
censura, quale precisata nelle memorie di cui sopra: le due province
denunciano l'illegittimita' costituzionale degli artt. 103 e 107 della
legge de qua, in quanto facoltizzano il Ministro della sanita' ad
utilizzare direttamente, "in caso di carenza degli organi regionali", i
fondi assegnati alle regioni per l'attivita' di prevenzione, cura e
riabilitazione (art. 103, quinto comma) e ad istituire "con proprio
decreto", "qualora i Consigli regionali non provvedano nel termine"
stabilito, "i centri regionali medici e di assistenza sociale"
(art.107, terzo comma). Cosi' disponendo, la legge avrebbe riservato
allo Stato poteri sostitutivi in violazione degli artt. 4, n. 7, e 5,
n. 2 del piu' volte menzionato statuto (d.P.R. n. 670 del 1972), che
riservano alla regione Trentino-Alto Adige "la competenza a livello di
strutture, vale a dire di ordinamento delle istituzioni di assistenza e
beneficenza e degli enti sanitari ed ospedalieri".
La creazione dei "centri regionali medici e di assistenza sociale"
rientra indubbiamente nell'obbligo, che lo Stato ha assunto con la
Convenzione unica sugli stupefacenti, di adottare in materia misure per
la prevenzione, cura e riabilitazione, e puo' pertanto considerarsi
un'attivita' dovuta, che legittima l'intervento dello Stato nel caso in
cui gli enti titolari della relativa competenza tardino a provvedere,
compromettendo cosi' l'esito della lotta che lo Stato ha l'impegno di
combattere contro la droga per la salvezza dei valori
costituzionalmente garantiti, di cui piu' sopra si e' detto. Non sembra
pertanto che si ravvisi la denunciata illegittimita' costituzionale;
tanto piu' che l'art. 107, terzo comma, statuisce che "qualora i
consigli regionali non provvedano nel termine sopra indicato, il
Ministro per la sanita' istituisce con proprio decreto in via
provvisoria, i centri regionali medici e di assistenza sociale".
Quanto, infine, alla ultima doglianza - quella concernente
l'utilizzazione dei fondi da parte del Ministro della sanita' - , non
puo' accogliersi la motivaz1one addotta dalla difesa delle province a
sostegno della censura secondo cui il giudizio sull'inadempienza
"prim'ancora che tecnico, sara' sicuramente politico". Se l'argomento
avesse pregio, la censura si estenderebbe oltre il caso in esame,
investendo il potere stesso di vigilanza e controllo dello Stato nei
confronti di tutti gli enti autonomi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1. - dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge 22
dicembre 1975, n. 685 ("Disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza") nelle parti concernenti le attribuzioni delle
regioni, in cui, relativamente all'ambito territoriale del
Trentino-Alto Adige, non statuisce che dette attribuzioni spettano alle
province di Trento e Bolzano;
2. - dichinra non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 8, 10, 13, 15, 27, 29, 32, 36,
39, 84, 90, 91, 92, 94, 103 e 107 della summenzionata legge n. 685 del
1975, sollevate con i ricorsi in epigrafe dalle province di Trento e
Bolzano, in riferimento agli artt. 8, n. 25, 9, n. 10, e 16 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 ("Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1983.
F.to: LEOPOLDO ELIA - ANTONINO DE
STEFANO - GUGLIELMO ROEHRSSEN ORONZO
REALE - BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI -
ALBERTO MALAGUGINI - LIVIO PALADIN -
ANTONIO LA PERGOLA - VIRGILIO
ANDRIOLI - GIUSEPPE FERRARI -
FRANCESCO SAJA - GIOVANNI CONSO.
GIOVANNI VITALE - Cancelliere