N. 127 SENTENZA 27 gennaio - 2 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Porti e spiagge - Consorzio autonomo del porto di Napoli - Approdo delle navi - Diritto - Pagamento - Potere impositivo - Non fondatezza. (D.-L. 11 gennaio 1974, n. 1, convertito, con modificazioni, in legge 11 marzo 1974, n. 46, art. 4, lett. f). (Cost., art. 23)(GU n.7 del 17-2-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, Prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco P. CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, lett. f, del
d.l. 11 gennaio 1974, n. 1 ("Istituzione del Consorzio autonomo del
porto di Napoli"), promosso con ordinanza emessa il 13 gennaio 1981
dal T.A.R. per la Campania sul ricorso proposto dalla S.p.A. Alcione
ed altre contro il Consorzio Autonomo del porto di Napoli, iscritta
al n. 538 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 325 dell'anno 1981;
Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Alcione ed altre e del
Consorzio autonomo del porto di Napoli nonche' l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi gli avvocati Aldo Piras per la S.p.A. Alcione ed altre e
Feliciano Benvenuti per il Consorzio autonomo del porto di Napoli e
l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha
emesso il 13 gennaio 1981 un'ordinanza, nel corso di un giudizio
promosso da alcune societa' di navigazione, che avevano impugnato il
decreto del Presidente del Consorzio autonomo del porto di Napoli 7
giugno 1977, col quale le navi che sostano nell'ambito di tale porto
per compiervi operazioni commerciali, venivano assoggettate al
pagamento di un "diritto d'approdo", a decorrere dal 1 luglio dello
stesso anno.
Con tale ordinanza e' stata sollevata questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento all'art. 23 Cost., dell'art. 4, lett.
f) del D.L. 11 gennaio 1974, n. 1, (convertito in legge con
modificazioni dalla l. 11 marzo 1974, n. 46), in base al quale era
stato emanato il decreto del Presidente del Consorzio, previa
deliberazione del Consiglio direttivo.
Il giudice a quo ha ritenuto che il pagamento del "diritto
d'approdo" non costituisce prezzo dei servizi offerti dal Consorzio,
ma e' una "prestazione imposta". Data tale qualifica della
prestazione sarebbe non manifestamente infondato il dubbio della
conformita' dell'art. 4, lett. f) del D.L. n. 1 del 1974 cit.
all'art. 23 Cost. Infatti il "diritto" ivi previsto, per una parte
rappresenta la copertura delle spese d'impianto e di gestione dei
servizi portuali per l'approdo delle navi, per l'altra la
remunerazione dei servizi stessi. Ma mentre sussisterebbero
sufficienti criteri delimitativi di tali "diritti" in relazione alle
spese d'impianto e di gestione, mancherebbe nella norma impugnata
ogni criterio per la quantificazione della parte di essi afferente
alla remunerazione dei servizi, che sarebbe rimessa alla completa
discrezionalita' del Consorzio.
2. - Dinanzi a questa Corte e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, che ha chiesto che la questione sia
dichiarata non fondata.
Nelle note depositate si sottolinea che il principio posto
dall'art. 23 della Costituzione non richiede la predeterminazione ad
opera del legislatore del limite massimo della prestazione
imponibile, ma esige soltanto che nella legge siano indicati criteri
sufficienti a regolare la discrezionalita' dell'ente impositore, in
modo che sia preclusa la possibilita' di un esercizio arbitario del
potere ad esso attribuito. Il "diritto" in questione si concreta in
un prezzo pubblico, il cui ricavo globale deve ragguagliarsi al costo
totale di produzione del servizio, di cui costituisce
"corrispettivo". Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la norma
contiene i criteri per la determinazione del "diritto" in questione,
il quale deve essere quantificato, appunto, in modo da coprire il
costo complessivo del servizio.
3. - Si sono costituite fuori termine anche le parti che avevano
promosso il giudizio a quo; e si e' costituito, infine, il Consorzio
per il porto di Napoli, che ha concluso per la dichiarazione di
inammissibilita' o di infondatezza della questione.
Considerato in diritto
4. - L'ordinanza di rimessione configura il "diritto di approdo" -
istituito dall'art. 4 lett. f) d.l. 11 gennaio 1974, n. 1, e dovuto
dalle navi che si servono, per approdarvi, degli ambiti territoriali
compresi nella circoscrizione del Consorzio autonomo del porto di
Napoli - come prestazione patrimoniale imposta.
Il potere d'imposizione viene attribuito al Consorzio suindicato -
ente pubblico economico (art. 1, secondo comma, d.l. cit.) - che
svolge attivita' sostitutiva ed ausiliaria dello Stato nella gestione
portuale, caratterizzata dal concorso di strutture pubbliche e
private interessate (cfr. art. 19 c.nav. e artt. 2, 3, 8 e 10 d.l. n.
1 del 1974 cit.).
Tale regime normativo si fonda sempre sul principio della
demanialita', anche quando, come nella fattispecie, gestore del bene
sia un ente pubblico economico (c.d. "entificazione"). Sono note alla
Corte le aperture programmatiche e imprenditoriali delle gestioni
portuali, suggestivamente enunciate, anche se attuate in via
sporadica e ancora sperimentale. Esse potrebbero riferirsi
sicuramente al regime dell'uso dei beni e riflettersi sui relativi
costi, materia centrale del presente giudizio.
In questo quadro e' da collocare la disciplina posta dall'art. 4
lett. f) del d.l. n. 1 del 1974 cit., impugnato dall'ordinanza del
Tribunale amministrativo regionale campano.
5. - E' opportuno premettere che il ricordato d.l. n. 1 del 1974,
all'art. 1, n. 10, affida al Consorzio autonomo del porto di Napoli,
tra gli altri, il compito di "gestire i beni del demanio marittimo
indicati nel successivo art. 19, compresi gli spazi acquei esistenti
negli ambiti portuali della circoscrizione consortile,
disciplinandone l'utilizzazione da parte dei terzi, con l'osservanza
delle disposizioni del codice della navigazione e del relativo
regolamento, nonche' delle leggi in materia doganale". La potesta' di
disciplinare tale gestione viene prevista dagli artt. 30, 62 e 81
cod.nav. e 59 reg.nav.mar.; tali norme attribuiscono all'autorita'
marittima il potere di regolare e garantire la "destinazione e l'uso
di aree e di pertinenze demaniali" ecc. (cfr. n. 7).
Quanto all'uso delle opere e degli impianti per l'approdo di navi
che compiono operazioni commerciali, appare non rilevante in questa
sede definire la "qualita'" di esso, alla stregua di ben note
categorie, essendo sufficiente considerare che il bene e' inteso a
soddisfare specifiche esigenze connesse all'esercizio della
navigazione. La prestazione patrimoniale dovuta dall'utente e'
correlata al servizio che il bene pubblico gli rende (cfr. art. 16
cod.nav.), a sua richiesta (occupazione di un'area del demanio
marittimo per l'approdo della nave). Tale prestazione e' inoltre
fruibile da chiunque vi abbia ragione o titolo ed i poteri
dell'autorita' marittima, ad essa inerenti, attengono alla disciplina
della destinazione e dell'uso delle aree demaniali.
Si tratta di un potere normativo di determinazione
dell'entrata-prestazione rimesso all'autorita', alla quale spetta la
gestione del bene. Per quanto riguarda specificamente il Consorzio
autonomo del porto di Napoli, questa entrata concorre a costituire il
complesso delle disponibilita' finanziarie dell'ente, necessarie per
l'attuazione dei suoi compiti. L'art. 4 lett. f) del d.l. n. 1 del
1974 cit. conferisce, quindi, al Consorzio un potere normativo di
imposizione, concernente l'identificazione del "diritto di approdo",
prestazione patrimoniale obbligatoria per l'utente del bene
demaniale, come ha esattamente ritenuto l'ordinanza di rimessione.
6. - Siffatta qualificazione della "prestazione patrimoniale" che
non puo' essere imposta, se non in base alla legge (art. 23 Cost.) -
trova fondamento e limiti nell'ampia elaborazione compiuta al
riguardo dalla giurisprudenza di questa Corte.
E' stato precisato innanzitutto il carattere relativo della
riserva di legge, che consente l'imposizione patrimoniale: carattere
relativo, consistente nella determinazione, preventiva e sufficiente
da parte della legge, dei criteri direttivi di base o delle linee
generali della disciplina della discrezionalita' amministrativa nella
produzione delle fonti secondarie (cfr. per tutte, sentt. 28 luglio
1987, n. 290; 24 maggio 1979, n. 27; 30 gennaio 1962, n. 2; 24 maggio
1979, n. 27 cit.), non vincolata, peraltro, alla fissazione di un
ammontare massimo (sent. 23 maggio 1973, n. 67).
Gli elementi della prestazione debbono essere individuati in sede
legislativa, pur lasciando la legge all'autorita' amministrativa la
scelta, che attiene non gia' al momento costitutivo dell'imposizione
ma alla fase attuativa di essa (cfr. sentt. 5 febbraio 1986, n. 34;
24 luglio 1972, n. 144).
La prestazione si qualifica come "obbligatoria", in quanto
istituita da un atto di autorita' (sent. 8 luglio 1957,
n. 122) a carico del soggetto tenuto, senza che la volonta' di questo
vi abbia concorso (sent. 27 giugno 1959, n. 36).
Circa tale elemento e' da rilevare nella giurisprudenza della
Corte un processo estensivo rispetto alle fattispecie originariamente
determinate, allorche' sono state annoverate tra le "prestazioni
imposte" le tariffe telefoniche.
Non ostano, secondo tale giurisprudenza, alla inclusione nella
suddetta categoria il carattere privatistico del rapporto in cui la
prestazione si inserisce, ne' la circostanza che la richiesta del
servizio (in esclusiva allo Stato) sia correlata da un atto privato.
Quando si tratta di un servizio "riservato alla mano pubblica" e
l'uso di esso "sia da considerare essenziale ai bisogni della vita",
la determinazione delle tariffe deve assimilarsi ad una vera e
propria imposizione patrimoniale. La liberta' di stipulare il
contratto e' meramente formale, in quanto si riduce alla possibilita'
di scegliere tra la rinuncia al soddisfacimento di un bisogno
essenziale e l'accettazione di condizioni e di obblighi
unilateralmente e autoritativamente prefissati. Occorre, peraltro,
che la determinazione concernente il corrispettivo non sia rimessa
all'arbitrio dell'autorita', ma risulti fornita di quelle garanzie
che la Costituzione ha voluto assicurare attraverso la riserva di
legge (sent. 9 aprile 1969, n. 72).
In base a questo indirizzo il carattere unilaterale ed autoritario
della prestazione viene ad identificare come obbligatorie anche le
prestazioni su richiesta, quando esse siano connesse ad un servizio
essenziale, gestito in regime di monopolio.
Tale situazione ricorre anche nella fattispecie del "diritto di
approdo": i mezzi per realizzare questa operazione sono detenuti,
infatti, dal Consorzio per il porto e non sono surrogabili; chi ne
abbisogna non ha facolta' di scelta e la legge conferisce il potere
di determinare il contenuto della prestazione dell'utente all'ente
pubblico titolare dei mezzi per l'attuazione del servizio.
7. - La Corte, verificato il carattere di prestazione obbligatoria
del "diritto di approdo", alla stregua della sua giurisprudenza, deve
stabilire se l'art. 4 lett. f) del d.l. n. 1 del 1974 sia lesivo
dell'art. 23 Cost., per non aver determinato gli elementi necessari
al legittimo esercizio del potere impositivo della prestazione,
secondo quella stessa giurisprudenza.
L'ordinanza di rimessione lo nega, affermando che la misura del
diritto di approdo e' devoluta alla completa discrezionalita' del
Consorzio autonomo: tale "diritto", ad avviso del remittente, puo'
scomporsi in due parti, di cui la prima copre "le spese d'impianto e
di gestione dei servizi per l'approdo delle navi, mentre l'altra
rappresenta la remunerazione dei servizi stessi". Circa questo
secondo elemento viene rilevato che la misura del corrispettivo non
e' in alcun modo determinata, ne' correlata a precisi termini di
confronto e non e' possibile far ricorso ad altre fonti in mancanza
di un "saggio corrente di rimunerazione" dei servizi prestati.
Osserva la Corte che tale interpretazione della normativa non e'
confortata ne' dalla lettera, ne' dalla ratio dell'art. 4 lett. f)
del d.l. n. 1 del 1974.
La norma non scompone la prestazione imposta nei due elementi
indicati dal Tribunale amministrativo campano: "le opere e le
attrezzature" da un lato, e il "corrispettivo" o "compenso"
dall'altro. Nella visione del legislatore il "corrispettivo" per
l'uso delle opere e degli impianti e' configurato come l'elemento
unico ed unitario, in base al quale viene determinata la erogazione
patrimoniale. Criterio, questo, omogeneo ed obiettivo in relazione
all'essenza della prestazione, calcolata con riferimento al suo
nucleo centrale, costituito dal servizio reso dal bene pubblico.
Siffatto criterio di apprezzamento collega le strutture portuali alla
loro concreta utilizzazione ("opere ed attrezzature approntate per
tale servizio"), cioe' alla loro consistenza ed impiego effettivi,
non rilevando una eventuale diversificazione di essi dalla
titolarita' del bene.
La rimessione "determinativa" al Consorzio e' giustificata da
esigenze tecniche (cfr. sent. 24 maggio 1979, n. 27), necessarie per
stabilire l'incidenza dell'uso delle infrastrutture
nell'apprestamento del servizio. L'ente e' legittimato a definire in
concreto l'apporto del bene demaniale all'operazione di approdo e,
trattandosi dell'uso di bene demaniale, il concetto di
"corrispettivo" viene a caratterizzarsi non come mera
controprestazione, ma come risultato della valutazione del singolo
servizio reso nel quadro globale dell'economicita' della gestione e
dell'efficiente e produttivo impiego del bene stesso.
Ha osservato esattamente l'Avvocatura generale dello Stato che dal
testo dell'art. 4 lett. f) del d.l. n. 1 del 1974 emerge l'esistenza
di criteri limite per la determinazione quantitativa della
prestazione, che deve riferirsi ai costi complessivi di gestione dei
servizi ed ai relativi investimenti (approntamento delle opere e
degli impianti serventi). L'entita' concreta di questi si desume dai
bilanci consuntivi annuali dell'ente, sulla cui regolarita' si
esercitano i controlli previsti dallo stesso d.l. n. 1 del 1974 cit.
(cfr. artt. 1, secondo comma, e 13).
Il sistema, nel suo insieme, soddisfa ai requisiti indispensabili
per evitare l'arbitrio nella fissazione della misura della
prestazione patrimoniale. Ed e' poi da rilevare che, in coincidenza
con l'applicazione del "diritto di approdo", la seconda parte della
lett. f) dell'art. 4 cit. abolisce la tassa supplementare di
ancoraggio e la meta' della tassa sui passeggeri non spettante allo
Stato. Si tratta di una compensazione finanziaria che dimostra
l'equilibrio del legislatore nel valutare, nel complesso, le fonti
costitutive delle entrate del Consorzio e i relativi riflessi
sull'utenza.
Non puo', in conclusione, censurarsi per indeterminatezza il
descritto sistema impositivo.
Inoltre i criteri che esso esprime nella fase provvedimentale
amministrativa sono sottoposti a sindacato giurisdizionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 lett. f) del d.l. 11 gennaio 1974 n. 1 ("Istituzione del
Consorzio autonomo del porto di Napoli"), convertito con
modificazioni nella l. 11 marzo 1974, n. 46, in riferimento all'art.
23, della Costituzione, sollevata con l'ordinanza 13 gennaio 1981
(R.O. n. 538 del 1981) del Tribunale amministrativo regionale per la
Campania.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0152