N. 211 SENTENZA 11 - 25 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Infermi di mente - Provvedimenti e trattamenti obbligatori - Poteri attribuiti al sindaco - Incompatibilita' con i poteri spettanti ai presidenti delle giunte provinciali del Trentino-Alto Adige - Non fondatezza. (Legge 13 maggio 1978, n. 180, artt. 2, ultimo comma, 3, primo, terzo, quarto e quinto comma, 4, 5, secondo comma, e 8, secondo e terzo comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, art. 20)(GU n.9 del 2-3-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, ultimo
comma, 3, commi primo, terzo, quarto e quinto, 4, 5, secondo comma, e
8, commi secondo e terzo della legge 13 maggio 1978, n. 180, recante:
"Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori",
promosso con ricorso del Presidente della Giunta provinciale di
Bolzano, notificato il 14 giugno 1978, depositato in cancelleria il
23 successivo ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 1978;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e l'avv.
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 14 giugno 1978 e depositato il 23
successivo, la Provincia Autonoma di Bolzano ha impugnato gli artt.
2, ultimo comma, 3, primo, terzo, quarto e quinto comma, 4, 5,
secondo comma, 8, secondo e terzo comma, della legge 13 maggio 1978
n. 180, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 16 successivo, per
contrasto con l'art. 20 dello Statuto del Trentino-Alto Adige,
approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
La ricorrente assume che la legge n. 180 del 1978, ogni volta che
affida ai Sindaci compiti riferibili ai provvedimenti nei confronti
dei malati di mente (artt. 2, ultimo comma, 3, primo, terzo, quarto e
quinto comma, 4, 5, secondo comma, 8, secondo e terzo comma), leda la
competenza relativa alle "attribuzioni spettanti all'autorita' di
pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in materia di
malati di mente", la quale e' stata devoluta ai Presidenti delle
Giunte Provinciali dall'art. 20 dello Statuto del Trentino-Alto
Adige.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con atto di
intervento del 1 luglio 1978.
L'Avvocatura eccepisce, innanzitutto, l'inammissibilita' del
ricorso, in quanto che l'unica attribuzione in materia di malati di
mente spettante al Presidente della Giunta provinciale, in forza
dell'art. 20 St. T.-A.A., sarebbe quella di ordinare in via di
urgenza il ricovero provvisorio, prevista dall'art. 2, 3 co., l. n.
36 del 1904. Ma, poiche' tale disposizione sarebbe stata abrogata
dall'art. 11 della l. n. 180 del 1978 e poiche' la norma abrogatrice
non risulta impugnata dalla ricorrente, quest'ultima non potrebbe
rivendicare per se' alcun'altra competenza in tale materia.
L'Avvocatura deduce, comunque, anche l'infondatezza del ricorso,
giacche' principio fondamentale della riforma attuata con la legge n.
180 del 1978 sarebbe quello di trasformare il problema del
trattamento dei malati di mente da problema di pubblica sicurezza,
quale era considerato con la legge n. 36 del 1904, in problema
meramente sanitario. Ad avviso dell'Avvocatura il ricorso della
Provincia di Bolzano presupporrebbe, invece, che l'attribuzione
dell'art. 20 St. T.-A.A. abbia comportato la "cristallizzazione"
delle leggi e delle competenze assegnate al momento dell'entrata in
vigore della norma statutaria. Ma tale assunzione non terrebbe conto
del potere dello Stato di modificare con legge ordinaria i principi
fondamentali regolanti una materia di competenza regionale.
Da ultimo, l'Avvocatura osserva che il detto art. 20 attribuirebbe
la competenza ivi prevista al Presidente della Giunta provinciale in
qualita' di ufficiale del Governo, tanto che i suoi provvedimenti
sono soggetti a ricorso amministrativo al Ministro dell'Interno (art.
8 d.P.R. n. 686 del 1973). Sicche', anche sotto questo profilo,
dovrebbe escludersi la spettanza provinciale dei poteri in questione.
3. - All'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 le parti hanno
ribadito le rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Sulla base dell'art. 20 St. T.-A.A., che attribuisce ai
Presidenti delle Giunte provinciali le competenze di pubblica
sicurezza sui malati di mente previste dal diritto vigente, la
Provincia di Bolzano sospetta di incostituzionalita' le disposizioni
della legge 13 maggio 1978, n. 180, che conferiscono al Sindaco, in
qualita' di autorita' sanitaria locale, i seguenti poteri di pubblica
sicurezza nei confronti dei malati di mente:
a) disporre gli accertamenti e i trattamenti sanitari
obbligatori nei confronti delle persone affette da malattie mentali
(art. 2);
b) informare il giudice tutelare del disposto trattamento
obbligatorio in condizioni di degenza ospedaliera (art. 3, primo
comma);
c) informare il sindaco del comune di residenza del malato
mentale, ove non coincida con quello del disposto ricovero (art. 3,
terzo comma);
d) informare il giudice tutelare della necessita' di prolungare
oltre il settimo giorno il trattamento sanitario (art. 3, quarto
comma);
e) essere informato dal sanitario competente circa la
cessazione delle condizioni che richiedono l'obbligo del trattamento
sanitario (art. 3, quinto comma);
f) disporre la revoca e la modifica del provvedimento col quale
e' stato disposto e prolungato il trattamento sanitario obbligatorio
(art. 4);
g) ricorrere avanti il tribunale nei confronti della mancata
convalida dei propri provvedimenti (art. 5);
h) disporre, in via transitoria, il proseguimento del
trattamento sanitario obbligatorio in condizioni di degenza nei
confronti dei ricoverati negli ospedali psichiatrici alla data di
entrata in vigore della legge (art. 8).
2. - Prima di affrontare nel merito tali questioni, occorre
esaminare l'eccezione di inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura
dello Stato. Secondo questa, poiche' l'unica competenza che l'art. 20
St. T.-A.A. avrebbe trasferito ai Presidenti delle Giunte
Provinciali, cioe' il potere di ordinare in via d'urgenza il ricovero
dei malati di mente (art. 2, terzo comma, l. n. 36 del 1904), e'
stato esplicitamente abrogato dall'art. 11, l. n. 180 del 1978, che
non e' stato impugnato, la Provincia ricorrente non avrebbe interesse
a rivendicare per se' alcuna competenza in tale materia.
L'eccezione e' infondata.
A parte che la premessa da cui muove l'Avvocatura appare errata,
in quanto la legge n. 36 del 1904 prevedeva, agli artt. 2, quarto
comma, 8 commi primo e secondo, 9, primo comma, altri poteri
esercitabili dal sindaco e dal prefetto, in qualita' di autorita'
sanitarie locali, e che, pertanto, dovevano considerarsi trasferiti,
ex art. 20 St. T.-A.A., ai Presidenti delle Giunte Provinciali (come
si deduce anche dall'art. 3, comma primo, delle "norme di attuazione"
di cui al d.P.R. 1 gennaio 1973, n. 686), sta di fatto che la loro
abrogazione, effettuata - in parte esplicitamente, in parte
implicitamente - dalla legge n. 180 del 1978, non ha alcuna rilevanza
ai fini dell'ammissibilita' del ricorso. Il conferimento ai
Presidenti delle Giunte Provinciali delle attribuzioni sui malati di
mente spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza in base alle
leggi vigenti e', infatti, operato da una norma di rango
costituzionale, l'art. 20 St. T.-A.A. per l'appunto. Cio' basta per
consentire a questa Corte, secondo un costante orientamento risalente
alla sentenza n. 14 del 1956, di prescindere, in sede di
ammissibilita' della questione, da ogni ulteriore indagine circa la
natura delle attribuzioni coinvolte o le vicende delle leggi statali
cui la norma costituzionale fa genericamente rinvio.
3. - Nondimeno, la questione di costituzionalita' proposta con il
ricorso di cui in epigrafe e' infondata.
Come questa Corte ha costantemente affermato (sentt. nn. 174 del
1981, 225 e 239 del 1982, 8 del 1985), quando una norma
costituzionale fa riferimento al diritto o alle leggi vigenti ai fini
della determinazione delle materie di competenza regionale, non si
deve affatto intendere che il significato dei termini cui si fa
riferimento resti ancorato al momento dell'adozione della norma
costituzionale di cui si tratta. Il senso delle disposizioni si
evolve con il tempo a causa delle modificazioni introdotte
nell'ordinamento normativo complessivo in cui sono inserite e del
divenire storico della societa' in cui quelle sono applicate. Di modo
che non e' in alcun modo possibile affermare che il rinvio operato da
norme costituzionali alle disposizioni vigenti in una certa materia
comporti una sorta di pietrificazione del significato di quelle
disposizioni o, addirittura, impedisca al legislatore ordinario di
definire o di dimensionare diversamente il fenomeno da esse
disciplinato e, quindi, di modificare, per tale via, i confini o il
senso delle materie di competenza regionale che da quella definizione
dipendono.
Nel caso di specie, a fronte dell'art. 20 St. T.-A.A., che
trasferisce ai presidenti delle Giunte Provinciali "le attribuzioni
spettanti all'autorita' di pubblica sicurezza previste dalle leggi
vigenti, in materia di (...) malati di mente", v'e' stato un
mutamento profondo nella concezione giuridica della malattia mentale
e del conseguente trattamento da riservare a chi ne e' colpito, che
ha avuto il suo esito legislativo proprio nell'impugnata legge 13
maggio 1978, n. 180. Con quest'ultima il trattamento dei malati di
mente e' stato trasformato da problema di pubblica sicurezza a
problema essenzialmente sanitario o di reinserimento sociale del
paziente. Di modo che, mentre i poteri di pubblica sicurezza
esercitabili in tale materia si assottigliano enormemente o
scompaiono, quelli attinenti agli accertamenti e ai trattamenti
sanitari obbligatori vengono riclassificati e attribuiti ai sindaci
(secondo una disciplina, confermata poi, o comunque non smentita,
dagli artt. 33, terzo comma, 34, 35 e 64 della legge 23 dicembre
1978, n. 833).
Per tali motivi la pretesa della ricorrente di impedire o di
considerare costituzionalmente illegittima la riclassificazione della
malattia mentale operata dal legislatore, facendo leva sull'art. 20
St. T.-A.A., e' destituita di qualsiasi fondamento, poiche' essa si
traduce in una richiesta a questa Corte di riqualificare con una
propria decisione un fenomeno la cui definizione, a norma dello
stesso art. 20, spetta soltanto al legislatore statale.
4. - A sostegno dell'infondatezza della questione proposta dal
ricorso della Provincia autonoma di Bolzano c'e' poi un secondo e
decisivo argomento.
Se si interpreta, come si deve, l'art. 20 St. T.-A.A. in
connessione con le relative "norme di attuazione", appare chiaro che
le attribuzioni ivi previste sono conferite ai Presidenti delle
Giunte Provinciali nella loro veste di ufficiali del Governo
centrale. Cio' si deduce inequivocabilmente da almeno due
disposizioni: per un verso, l'art. 3, d.P.R. n. 686 del 1973 (norme
di attuazione dello Statuto), nel richiamarsi alle attribuzioni
previste dall'art. 20 St. T.-A.A., si riferisce esplicitamente ai
Presidenti delle Giunte Provinciali "in quanto autorita' provinciali
di pubblica sicurezza'; per altro verso, l'art. 8, secondo comma,
dello stesso decreto legislativo, avverso i provvedimenti adottati
dai Presidenti delle Giunte Provinciali nell'esercizio delle
competenze di cui all'art. 20 St. T.-A.A. ammette il ricorso al
Ministro dell'Interno.
Di fronte alla natura delle attribuzioni devolute ai Presidenti
delle Giunte Provinciali dall'art. 20 St. T.-A.A. cade ogni
possibilita', per la Provincia ricorrente, di dare un fondamento
giuridico alla propria pretesa.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
avverso gli artt. 2, ultimo comma, 3, primo, terzo, quarto e quinto
comma, 4, 5, secondo comma, e 8, secondo e terzo comma, della legge
13 maggio 1978, n. 180, sollevata dalla Provincia autonoma di
Bolzano, con il ricorso di cui in epigrafe, in relazione all'art. 20
St. T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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