N. 278 SENTENZA 25 febbraio - 10 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale Caccia - Specie di uccelli cacciabili - Variazioni all'elenco relativo disposte con atto del Presidente del Consiglio dei Ministri - Possibilita' di innovazioni ai criteri di classificazione della legge - Non fondatezza (Legge 27 dicembre 1977, n. 968, art. 11, ultimo comma) (Cost. art. 95, 97 e 117)(GU n.11 del 16-3-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 11, ultimo
comma, della legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Princi'pi generali e
disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la
disciplina della caccia), promosso con ordinanza emessa l'8 novembre
1982 dal T.A.R. del Lazio su ricorsi riuniti proposti dalla
Federazione Italiana della Caccia ed altra contro il Presidente del
Consiglio dei ministri ed altro, iscritta al n. 388 del registro
ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 273- bis dell'anno 1985;
Visti gli atti di costituzione della Lega per l'abolizione della
Caccia, della Federazione Italiana Caccia e dell'Unione Nazionale
Enalcaccia Pesca e Tiro nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Udito l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1 - Con ordinanza 8 novembre 1982 (pervenuta, pero', a questa
Corte il 5 giugno 1985) il T.A.R. del Lazio
sollevava questione di legittimita' costituzionale dell'art.11, u.c.,
della l. 27 dicembre 1977 n. 968, con riferimento agli articoli 95,
97 e 117 Cost.
Riferiva nell'ordinanza il Tribunale amministrativo che la
Federazione Italiana della Caccia, e con successivo ricorso anche
l'Unione nazionale Enalcaccia Pesca e Tiro, avevano impugnato il
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 giugno 1982 con
il quale erano state apportate variazioni all'elenco delle specie di
uccelli cacciabili, contemplato nel secondo comma del citato art. 11.
Osservava il Giudice rimettente che il Presidente del Consiglio
deriva tale suo potere dall'ultimo impugnato comma del richiamato
art. 11, dove appunto e' detto che "possono essere disposte
variazioni dell'elenco delle specie cacciabili, con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito l'Istituto nazionale
di biologia della selvaggina e il comitato di cui all'art. 4"; vale a
dire il comitato tecnico venatorio nazionale.
Facendo propri taluni rilievi dei ricorrenti, il T.A.R. esprimeva
dubbi di legittimita' costituzionale su tale ultimo comma per i
seguenti motivi.
Innanzitutto perche' l'art. 95 Cost., attribuendo al Presidente
del Consiglio eminenti funzioni costituzionali, non fa alcun cenno a
specifiche funzioni amministrative: ne', d'altra parte, e' stata mai
data attuazione, per quanto si riferisce all'organizzazione della
Presidenza del Consiglio, al precetto contenuto nella prima parte
dell'art. 97 Cost.
Sicche', in mancanza di una legge che la disciplini, sembrerebbe
arbitraria l'attribuzione delle funzioni in contesto.
Peraltro, lo stesso procedimento seguito per l'adozione delle
varianti appare al giudice rimettente confermare l'adombrato profilo
d'illegittimita'. Il decreto, infatti, e' stato emanato "sulla
proposta del Ministro dell'agricoltura e foreste" (che lo ha poi
controfirmato) contrariamente alle previsioni della legge.
In buona sostanza, la generica ed ampia formulazione, con cui il
comma impugnato attribuisce al Presidente del Consiglio il potere in
contestazione, sarebbe tale - secondo l'ordinanza - da consentirgli
anche di innovare i criteri di classificazione e le scelte di fondo
operate dal legislatore, derogando, percio', ai principi generali
delineati dalla legge.
Cio', pero', si porrebbe anche in contrasto con le norme contenute
nell'art. 117 della Costituzione che ripartisce fra Stato e Regioni
le attribuzioni nelle materie ivi elencate, tra cui la caccia.
In virtu' di tale disposto, mentre spetta alla Regione la
normazione di dettaglio nell'ambito dei principi fondamentali dettati
dalle leggi dello Stato, e' evidente che la determinazione di questi
ultimi e' coperta chiaramente da riserva di legge, con esclusione di
qualsiasi atto di normazione secondaria. E', percio', da escludere
che il Presidente del Consiglio possa innovare ai principi generali
dettati dalla legge sulla caccia, mediante l'emanazione di un suo
decreto.
2 - L'ordinanza e' stata ritualmente notificata, comunicata e
pubblicata. Innanzi a questa Corte si sono costituite la Federazione
e l'Unione ricorrenti, ma la loro costituzione risulta fuori termine.
Si e', invece, regolarmente costituita la Lega per l'abolizione
della caccia, che era gia' intervenuta nel giudizio
"a quo". E' pure intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri
rappresentato e difeso dell'Avvocatura Generale dello Stato.
3 - Contesta innanzitutto la Lega che il comma impugnato violi
l'art. 95 Cost. perche' questo garantisce le funzioni essenziali del
Presidente, ma non esclude che la legge ordinaria possa attribuirgli
altri compiti che non contraddicano l'eminente figura e la posizione
generale che gli compete nel sistema. Il che, infatti, si e'
regolarmente verificato per numerose disparate funzioni fin da tempi
lontani.
Ne' potrebbe trarsi argomento alcuno dall'invocato parametro di
cui all'art. 97 Cost., perche' la disciplina necessaria per
l'esercizio del potere di cui all'ultimo comma dell'art. 11 impugnato
e' dettato negli aspetti essenziali di formazione dell'atto: ed il
procedimento seguito e' proprio quello indicato dalla legge.
Infatti il Comitato tecnico nazionale e' costituito presso il
Ministero dell'agricoltura e foreste, per cui non puo' stupire che
pareri, impulsi e proposte trovino la mediazione del Ministero di cui
il Comitato e' organo: tanto piu' che allo stesso Comitato spetta di
formulare al Governo proposta in merito all'adeguamento della
legislazione nazionale alle norme comunitarie ed alle convenzioni
internazionali concernenti l'esercizio della caccia (art. 4,
penultimo comma, legge n. 968 del 1977).
Nemmeno avrebbe pregio - ad avviso della Lega - la censura secondo
cui l'atto del Presidente potrebbe perfino innovare ai principi
dettati dalla legge, attesa la sua amplissima discrezionalita',
perche' e' la legge stessa che all'art. 8 precisa i criteri cui deve
restare subordinato ogni eventuale divieto. Cosi' che l'esercizio del
potere del Presidente, lungi dal possedere la temuta
discrezionalita', e' strettamente vincolato a quei principi e si
sostanzia in un mero accertamento di presupposti che comporta
valutazioni tecniche e fattuali.
4 - Sostanzialmente condividendo tali assunti rileva in
particolare l'Avvocatura Generale che l'attribuzione conferita al
Presidente del Consiglio appare di rango cosi' elevato da non porsi
in contrasto con la fisionomia costituzionale dell'organo. Sul piano
della legittimita' costituzionale, non puo' censurarsi la scelta di
collocare a tale livello un potere decisionale che e' posto a
salvaguardia di un interesse generale dello Stato cosi' come
descritto dall'art. 1 della legge n. 968 del 1977, che dichiara la
fauna selvatica patrimonio indisponibile dello Stato.
Quanto poi all'argomento che il T.A.R. ritiene di desumere dal
fatto che il provvedimento impugnato sia stato adottato su proposta
del Ministro per l'Agricoltura e Foreste, con la controfirma del
medesimo, fa rilevare l'Avvocatura che, se pure si dovesse ritenere
che l'atto emanato si discosti dal modello legale, potrebbero al piu'
trarsene conseguenze sul piano della legittimita' del provvedimento,
ma non su quello della legittimita' costituzionale della legge.
Infine, per quanto concerne il riferimento all'art. 117 Cost.,
osserva l'Avvocatura Generale che, a ben vedere, la determinazione
delle specie cacciabili non e' inscrivibile nella materia della
caccia, avendo piuttosto la funzione di delimitare dall'esterno
l'oggetto dell'attivita' venatoria demandata al governo regionale.
Invero, cosi' come non contrasta con l'art. 117 Cost. Il disposto
dell'art. 1 della legge n. 968 del 1977, dove la fauna selvatica e'
dichiarata patrimonio statale e non regionale, parimenti non invade
la competenza regionale la riserva allo Stato del potere di stabilire
quale parte di questo patrimonio e' ammesso ad un uso pubblico quale
l'esercizio venatorio.
Considerato in diritto
1 - L'ultimo comma dell'art. 11 della legge impugnata non sembra
meritare le censure d'illegittimita' costituzionale che ad esso
vengono mosse.
2 - Seguendo l'ordine stesso delle doglianze, va detto subito che
gli argomenti desunti dagli art.li 95 e 97 Cost. non hanno
consistenza.
E' evidente, infatti, che l'attribuzione ex art. 95 Cost. al
Presidente del Consiglio di funzioni costituzionali non esclude che
la legge possa assegnargli anche compiti di natura amministrativa,
specie se si riferiscono a interessi generali non facilmente
classificabili nell'ambito delle competenze dei singoli ministeri: e,
del resto, numerosissimi sono tali compiti amministrativi che tuttora
sussistono, per gran parte previsti da leggi lontanissime, anche
precedenti al rafforzamento e all'accentramento di poteri nel
Presidente introdotti dalla dittatura, e molti anzi attribuiti ex
novo da leggi della Repubblica.
Ne' rileva, ai fini del presente giudizio, che non siano state
ancora emanate le disposizioni di legge per l'organizzazione della
Presidenza del Consiglio ex art. 97 Cost. Cio' non ha, infatti,
finora impedito il funzionamento dell'Organo dello Stato, regolato da
prassi e convenzioni, anche costituzionali, e da talune vecchie leggi
interpetrate in adeguamento alla Costituzione. Mentre poi la
procedura per l'attuazione della funzione amministrativa in esame e'
specificamente prevista nel comma impugnato, ed il relativo potere
decisionale e' ben collocato a livello cosi' elevato, trattandosi di
salvaguardare un interesse generale dello Stato (art. 1 della legge).
A tale proposito, anzi, va subito respinta l'idea che si tratti di
procedura anomala per essere stato il decreto in parola emanato su
proposta del Ministro dell'Agricoltura e foreste, che lo ha
controfirmato. Non va dimenticato, infatti, che il Comitato di cui
all'art. 4 che deve essere sentito, ai sensi dell'art. 11, per
l'emanazione del Decreto da parte del Presidente del Consiglio, e' il
Comitato tecnico-venatorio nazionale, costituito appunto presso il
Ministero dell'agricoltura e foreste. E' comprensibile che il
Presidente del Consiglio non prenda spontanee iniziative in una
materia cosi' squisitamente tecnica, se non quando riceva
segnalazioni circa la necessita' di variazioni all'elenco, proprio da
parte dei due enti (Istituto nazionale di biologia della selvaggina e
Comitato venatorio nazionale) che egli comunque e' tenuto a sentire
quando intenda procedere a seguito di segnalazioni pervenutegli da
altre fonti.
Non puo' stupire, pertanto, che, quando il Comitato venatorio
nazionale ritenga opportuno di assumersi l'iniziativa di una
segnalazione in materia, lo faccia attraverso l'intermediazione del
Ministro, del cui Dicastero e' organo, secondo prassi amministrativa
consolidata. Del resto, e' la legge stessa che, proprio nel penultimo
comma del richiamato art. 4, prevede poteri propositivi da parte del
Comitato in tema di adeguamento della legislazione nazionale alle
norme comunitarie e alle Convenzioni internazionali concernenti
l'esercizio della caccia, come bene e' stato ricordato dalla Lega per
l'abolizione della caccia nella sua memoria: ed il contestato Decreto
del Presidente 4 maggio 1982 fa appunto riferimento alla Direttiva
comunitaria n. 79/409/CEE del 2 aprile 1979.
Parimenti corretto, comunque, in proposito e' il rilievo
dell'Avvocatura Generale, secondo cui, quand'anche si dovesse
ritenere che l'atto emanato si discosti dal modello legale,
potrebbero al piu' trarsene conseguenze sul piano della legittimita'
del provvedimento. In realta', le anomalie denunziate - ammesso che
abbiano rilevanza pregiudizievole - riguarderebbero la regolarita'
del procedimento amministrativo, ma non entrerebbero in conflitto con
alcuna norma costituzionale, considerato che, comunque, il potere e'
stato esercitato dal Presidente del Consiglio e che i due enti
tecnici hanno espresso il loro avviso.
3 - Piu' penetrante si direbbe, invece, prima facie la
preoccupazione relativa all'ampia e generica formulazione del comma
impugnato che - secondo l'ordinanza di rimessione - sarebbe tale da
consentire al Presidente del Consiglio di innovare alle scelte di
fondo operate dal legislatore per l'elencazione delle specie
cacciabili, cosi' derogando ai principi generali delineati dalla
legge.
Ma si tratta soltanto di impressioni dovute all'apparente
sommarieta' della tecnica di normazione. In realta', invece, gia' nel
corpo stesso della disposizione vi e' un elemento significativo che
ne orienta l'interpetrazione e la collega alla ratio della legge. Si
vuol alludere al parere obbligatorio, anche se non vincolante, di due
organi tecnici che sta alla base del provvedimento del Presidente: il
parere dell'Istituto nazionale di biologia della selvaggina e quello
del Comitato tecnico venatorio nazionale. Pareri che vanno messi in
relazione ad uno dei principi fondamentali dettati dalla legge in
esame, quello di cui al primo comma dell'art. 8, secondo cui
"l'esercizio della caccia e' consentito purche' non contrasti con
l'esigenza di conservazione della selvaggina e non arrechi danno
effettivo alle produzioni agricole". E' evidente a questo punto che
l'obbligo del Presidente del Consiglio di sentire i due citati
Istituti prima di emettere qualunque provvedimento di variazione
delle specie cacciabili, e' voluto dal legislatore proprio in
funzione della specifica competenza di quegli Enti in materia di
biologia della selvaggina e di problemi venatori, da cui il
Presidente attinge gli elementi per esprimere le valutazioni del caso
nell'ambito del principio generale di cui al primo comma dell'art. 8.
Cio' dimostra che si tratta di valutazioni tecniche e fattuali, di
cui la legge ha perentoriamente segnato i criteri, e che, per cio'
stesso, escludono il temuto ampio potere discrezionale, ed ogni
possibilita' di innovare o di derogare alle scelte di fondo operate
dal legislatore per l'elencazione delle specie cacciabili.
4 - Il decreto impugnato innanzi al Giudice amministrativo e'
esemplare di tali limiti.
La premessa fa innanzitutto riferimento alle indicazioni - come
gia' si e' accennato - della direttiva comunitaria che suggerisce la
riduzione della pressione venatoria nei confronti di alcune specie
dell'avifauna minore, ma anche alla documentazione in campo
scientifico relativa alla diminuzione di talune specie su quasi tutta
l'area europea da esse interessata: documentazione che evidentemente
proviene dagli Enti competenti. Cosi' come dagli stessi Enti e' data
attestazione circa la potenziale nocivita' per l'agricoltura e per
altre specie selvatiche, della cornacchia grigia, della ghiandaia e
della gazza, o della rarita' in Italia della Limosa lapponica
(Pittima minore).
Ne' e' esatto che il legislatore abbia cancellato dalla legge la
nozione di nocivita' per talune specie, che' anzi, da una parte, ha
conferito proprio al Comitato venatorio nazionale compiti di studio e
di ricerca, fra l'altro, per "la tutela delle produzioni agricole",
(art. 4, comma terzo) e, dall'altra, ha attribuito alle Regioni il
controllo delle specie di cui all'art. 11 per il caso che
"moltiplicandosi eccessivamente, arrechino danni gravi alle colture
agricole e al patrimonio faunistico..." (art. 12, secondo comma).
Proprio, dunque, quella nocivita' "in particolare per l'agricoltura e
per altre specie selvatiche" che il Decreto ha preso in
considerazione al comma quinto, dietro suggerimento degli enti
specializzati.
5 - Appare chiaro, allora, a questo punto, che la funzione
attribuita al Presidente del Consiglio ha quello stesso carattere
amministrativo di aggiornamento, in relazione a dati tecnici e di
fatto forniti dai competenti istituti, che possiedono analoghi atti
dell'Esecutivo diretti all'aggiornamento o all'approvazione o
addirittura alla formazione di tabelle contenenti elenchi relativi ad
altre materie. Cosi' per le sostanze stupefacenti (cfr. sent. 13
gennaio 1972 n. 9), per i giochi non d'azzardo (sent. 20 giugno 1972
n.113) o per le malattie professionali (sent. 24 giugno 1981 n. 127).
In tali casi, questa Corte ha avvertito che si tratta di "atti
amministrativi" nei quali "non si configura alcuna delega da parte
del legislatore": ha precisato, anzi, la Corte che "nel nostro
ordinamento e' riscontrabile una certa proclivita' del legislatore a
collocare in un testo legislativo, in aggiunta alla parte normativa,
anche dati della realta', individuati in base a criteri tecnici.
Accade sovente in tali casi che il legislatore demandi poi
all'Esecutivo, o all'organo dell'Esecutivo competente per materia, di
apportare a quei dati gli aggiustamenti che l'esperienza, una piu'
matura riflessione, il progresso tecnico rendono consigliabili"
(sent. n. 127 del 1981). In altri termini, si tratta di elementi o di
situazioni che non possono essere tutti e compiutamente
predeterminati nella normazione primaria. In tal caso, il legislatore
formula un elenco, di per se stesso ampiamente indicativo di un certo
orientamento nella scelta della selvaggina cacciabile, e detta
principi rigorosi, in relazione ai quali, ed entro l'ambito dei
quali, conferisce poi all'Esecutivo o ad un suo organo il potere di
adeguarli ai mutamenti inevitabili che la realta' subisce nel tempo.
Da tutto cio' appare anche evidente che l'art. 117 Cost. non viene
in causa, perche' allo Stato resta ferma la competenza per
l'emanazione di principi e disposizioni generali concernenti l'intero
territorio nazionale, mentre le Regioni (salvo le competenze
esclusive stabilite dagli Statuti speciali di talune Regioni e
province autonome - art. 5, ultimo comma) provvedono ai piani annuali
o pluriennali territoriali, e intervengono con atti normativi a
vietare o a ridurre la caccia per periodi prestabiliti e per
determinate specie sulla base delle importanti e motivate ragioni
indicate nell'art. 12.
La competenza amministrativa del Presidente del Consiglio e'
estranea a tutto questo, essendo prevista esclusivamente nei limiti
di aggiornamento e di adeguamento degli elenchi nazionali, suggeriti
dagli organi tecnici nello stretto ambito dei rigorosi criteri
fissati dalla legge.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, ultimo comma, della l. 27 dicembre 1977 n. 968
(Principi generali per la protezione e la tutela della fauna e la
disciplina della caccia) sollevata dal T.A.R. del Lazio con ordinanza
8 novembre 1982 con riferimento agli articoli 95, 97 e 117 Cost.
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0365