N. 303 SENTENZA 10 - 17 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Poste e telecomunicazioni - Servizio postale - Vaglia cambiari commutanti debiti dello Stato - Spedizione con raccomandata Perdita o manomissione - Esonero dell'Amministrazione dal risarcimento danni - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 48 e 93). (Cost., art. 3). Poste e telecomunicazioni - Servizio postale - Perdita di corrispondenza raccomandata - Azione giudiziaria contro l'Amministrazione previo reclamo in via amministrativa entro il termine di sei mesi dalla data di impostazione Inammissibilita'. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 20, 91 e 96, lett. éf). (Cost., artt. 3, 24 e 113)(GU n.12 del 23-3-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 6, 20, 28, 48,
91, 93 e 96, lett. f), del D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Testo unico
delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni), promossi con le seguenti ordinanze:
a) ordinanza emessa il 26 ottobre 1983 dal Tribunale di Roma
nel procedimento civile vertente tra la Banca d'Italia e il Ministero
delle Poste e Telecomunicazioni, iscritta al n. 405 del registro
ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, 1a serie speciale, dell'anno 1987;
b) ordinanze emesse il 14 giugno 1985 (n. due ordinanze) dal
Tribunale di Roma nei procedimenti civili vertenti tra la Banca
d'Italia e il Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, iscritti ai
nn. 408 e 409 del registro ordinanze 1987 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 39, 1a serie speciale, dell'anno 1987;
c) ordinanze emesse il 14 giugno 1985 (n. due ordinanze) dal
Tribunale di Roma nei procedimenti civili vertenti tra la Banca
d'Italia e il Ministero delle Poste e Telecomunicazioni iscritti ai
nn. 406 e 407 del registro ordinanze 1987 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 39, 1a serie speciale, dell'anno 1987 e
ordinanza emessa il 18 marzo 1986 dalla Corte d'Appello di Roma nel
procedimento civile vertente tra la Banca d'Italia e Losito Maria Pia
ed altro, iscritta al n. 723 del registro ordinanze 1986 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 59, 1a serie speciale,
dell'anno 1986;
Visti gli atti di costituzione della Banca d'Italia nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini e Giorgio Sangiorgio
per la Banca d'Italia e l'Avvocato dello Stato Antonio Palatiello per
il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 26 ottobre 1983, pervenuta a questa
Corte il 28 agosto 1987 (R.O. 405/87), il Tribunale di Roma ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 28 e 113 Cost., degli artt. 6, 28, 48 e 93 del D.P.R.
19 marzo 1973, n. 156, detto "codice postale" ("Testo unico delle
disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni"), "nella parte in cui stabiliscono che il
Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni non e' tenuto a
nessuna forma di risarcimento, oltre all'indennita' prevista
dall'art. 28 dello stesso D.P.R., nel caso di mancato recapito di
raccomandate con le quali siano stati spediti vaglia cambiari o, in
genere, titoli di credito commutanti titoli di spesa dello Stato".
L'incidente di costituzionalita' e' insorto nel corso di un
giudizio instaurato da Vulpiani Ovidio contro la Banca d'Italia per
sentirla condannare al pagamento della somma portata da un vaglia
cambiario non trasferibile, il quale, spedito per posta in piego
raccomandato mai recapitato al destinatario, era stato pagato dalla
stessa Banca a una persona diversa spacciatasi per il legittimato
mediante un documento di identita' falso. A sua volta la Banca
d'Italia aveva citato in garanzia il Ministero delle Poste per essere
da questo manlevata in caso di accoglimento della domanda attrice.
Costituendosi in giudizio, il Ministero replico' di essere esonerato
da responsabilita' per il risarcimento dei danni in virtu' del
combinato disposto degli artt. 6, 28, 48, 93 del D.P.R. n. 156 del
1973, a norma dei quali, in caso di perdita di corrispondenza
raccomandata, salva la prova della forza maggiore, esso e' tenuto
soltanto al versamento di una indennita' pari al decuplo dei diritti
di raccomandazione con esclusione di ogni risarcimento ulteriore.
Al Tribunale le dette norme sembrano in contrasto anzitutto con
l'art. 3, primo comma Cost., in quanto conservano un privilegio
dell'Amministrazione postale spiegabile solo storicamente, ma ormai
privo di fondamento razionale di fronte al principio dello Stato di
diritto, secondo cui lo Stato, quando gestisce un pubblico servizio,
e' in linea di massima soggetto, nei rapporti con gli utenti, al
regime comune della responsabilita' contrattuale.
Le perplessita' aumentano, sempre ad avviso del giudice a quo, ove
si consideri che alcune leggi in materia di contabilita' di Stato
prevedono che i titoli di spesa dello Stato siano d'ufficio commutati
in vaglia cambiari della Banca d'Italia da inviare al domicilio del
creditore in piego raccomandato. Il collegamento di tali leggi con
quelle denunziate del codice postale delinea "un sistema che sottrae
lo Stato debitore ai rischi concernenti il mancato soddisfacimento
del creditore", accollandoli "al creditore medesimo e alla banca
incaricata di emettere il vaglia e di provvedere al suo pagamento".
Oltre che il principio di eguaglianza, dalle norme in questione
sarebbe violato anche l'art. 28 Cost., considerato che
l'Amministrazione viene esonerata da responsabilita' per il
risarcimento dei danni anche nel caso che la perdita della
raccomandata sia dovuta a un fatto criminoso commesso da suoi
dipendenti nell'esercizio delle loro mansioni, mentre la norma
costituzionale "esige che la' dove sia responsabile il funzionario o
dipendente debba esserlo negli stessi limiti lo Stato (Corte cost. n.
2 del 1968)".
"Se poi, soggiunge il Tribunale, dovesse ritenersi che
l'irresponsabilita' del Ministero delle Poste e delle
Telecomunicazioni si estenda anche ai dipendenti, sarebbe allora
prospettabile il dubbio che le norme in esame contrastino anche con
l'art. 113 Cost.", in quanto pongono limiti di responsabilita' "che
sottraggono determinati atti o comportamenti della pubblica
amministrazione al sindacato giurisdizionale".
2. - Si e' costituita in giudizio la Banca d'Italia con un atto
che richiama integralmente le deduzioni presentate in un altro
giudizio, di identico contenuto, del quale si dira' piu' avanti.
3. - E' intervenuta la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Richiamandosi a precedenti pronunce di questa Corte (sent. n. 190 del
1984; ord. n. 277 del 1986), l'Avvocatura dello Stato fa osservare,
in via pregiudiziale, che "il Tribunale, per poter esaminare il
merito della controversia sottoposta alla sua cognizione, avrebbe
dovuto preliminarmente verificare la proponibilita' dell'esperita
azione in relazione alla previsione normativa del previo reclamo in
via amministrativa da presentare nel termine decadenziale di sei mesi
dall'impostazione". Domanda, pertanto, che la questione di
legittimita' costituzionale sollevata dall'ordinanza in epigrafe sia
dichiarata inammissibile.
4. - La medesima questione e' stata nuovamente sollevata dal
Tribunale di Roma con due ordinanze in data 14 giugno 1985, pervenute
alla Corte il 28 agosto 1987 (R.O. nn. 408 e 409/87), in analoghi
giudizi promossi da Manicuti Giorgio e Anania Morelli Carmela contro
la Banca d'Italia, e integrati, su istanza di quest'ultima, dalla
chiamata in garanzia del Ministero delle Poste.
In questi due casi e' stato accertato che la Banca d'Italia non
aveva provveduto, nel termine di decadenza di sei mesi
dall'impostazione delle raccomandate, a proporre il reclamo in via
amministrativa previsto dagli artt. 20, 91 e 96 lett. f) del codice
postale come condizione di proponibilita' dell'azione giudiziaria
contro l'Amministrazione postale. Pertanto, le ordinanze ora in esame
rimettono alla Corte anche le norme appena citate del decreto n. 156
del 1973 per una verifica di costituzionalita' "nella parte in cui
stabiliscono che i reclami in via amministrativa per le
corrispondenze raccomandate devono essere presentati entro sei mesi
dalla data dell'impostazione e che l'Amministrazione delle Poste e'
liberata da ogni responsabilita' per la perdita di oggetti
raccomandati quando il mittente non abbia presentato il detto
reclamo". Esse violerebbero: a) l'art. 3 Cost., "non giustificandosi
il termine breve (sei mesi dall'impostazione) con motivi di interesse
superiore o con criteri di ragionevolezza", tenuto conto specialmente
della "natura contrattuale riconosciuta dalla piu' recente dottrina e
giurisprudenza al rapporto tra utente e Amministrazione delle Poste";
b) gli artt. 24 e 113 Cost., secondo i quali "la tutela
giurisdizionale dei diritti non puo' soffrire esclusioni o
limitazioni che ne rendano impossibile o difficile l'esercizio",
vanificando la domanda di giustizia.
Nel merito le due ordinanze seguono una linea argomentativa
analoga a quella gia' elaborata dallo stesso Tribunale nell'ordinanza
26 ottobre 1983, sopra riferita al n. 1. Aggiungono che "non puo'
legittimamente argomentarsi, come sostiene l'Avvocatura, che la Banca
aveva la possibilita' di scelta tra la spedizione per raccomandata e
quella per assicurata, atteso che norme per essa vincolanti (...)
prescrivevano all'epoca dei fatti la spedizione raccomandata, ne' la
Banca per i principi regolatori della responsabilita' contabile
avrebbe potuto agire diversamente o recuperare le maggiori spese
della spedizione per assicurata".
5. - In entrambi i giudizi e' intervenuta la Presidenza del
Consiglio, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato.
La prima questione, con cui si mette in dubbio la legittimita'
degli artt. 20, 91 e 96 lett. f) del codice postale, e' ritenuta
infondata dall'Avvocatura. A suo avviso, l'onere di tempestivo
reclamo all'Amministrazione "soddisfa ad un tempo la comune esigenza
di non ritardare gli indispensabili accertamenti di fatto, anche per
l'eventuale recupero della corrispondenza se ancora possibile, e di
consentire all'utente l'indennizzo previsto dall'ordinamento, ove ne
ricorrano i presupposti, attraverso un procedimento semplice e non
dispendioso". Il termine di sei mesi puo' ritenersi sufficientemente
ampio per escludere che l'onere del reclamo sia tale da rendere
impossibile o difficile l'esercizio del diritto, e quindi da
offendere le garanzie costituzionali.
Quanto alla questione di merito, poiche' essa e' oggetto di
rimessione condizionata, dovrebbe reputarsi percio' solo
inammissibile. Comunque, essa e' dall'Avvocatura ritenuta infondata.
Premesso che "l'istituto della raccomandazione, a differenza di
quello dell'assicurazione, non e' volto a garantire il contenuto
degli invii, il quale rimane del tutto ignoto all'Amministrazione, ma
semplicemente a dare prova che un certo plico e' stato impostato
presso un certo ufficio postale a una certa data ed e' arrivato a
destinazione", l'Avvocatura sostiene, in linea generale, che
l'esenzione dell'Amministrazione postale da responsabilita' per danni
e' giustificata dall'"esigenza di non gravare il servizio pubblico
del costo di disservizi, ineliminabili dato l'elevatissimo numero
degli addetti e delle prestazioni da rendere (...), e dal cui rischio
l'utente ha d'altra parte deciso di non cautelarsi", come invece
potrebbe scegliendo la forma dell'assicurazione. Del resto, aggiunge
l'interveniente, la previsione della responsabilita'
dell'Amministrazione in limiti ben definiti e circoscritti e' comune
alla legislazione dei paesi aderenti all'Unione Postale Universale e
per il servizio postale internazionale e' sancita dalla vigente
Convenzione postale universale, resa esecutiva in Italia dal d.p.r.
n. 358 del 1981.
Passando a trattare la questione nella piu' ristretta dimensione
in cui e' proposta dal giudice a quo, l'Avvocatura nega rilevanza al
fatto che la forma della raccomandazione postale sia in certi casi
prevista dalla legge come unico modo di invio agli aventi diritto di
vaglia cambiari commutanti titoli di spesa dello Stato. In questi
termini la questione sarebbe male impostata. Non le disposizioni del
codice postale, che esentano l'Amministrazione da responsabilita' per
i danni derivati dall'inadempimento dell'obbligazione di trasporto
assunta verso l'utente, dovevano essere impugnate, bensi', semmai, le
norme della contabilita' di Stato o di altre leggi le quali prevedono
la novazione di debiti dello Stato mediante emissione di vaglia
cambiari della Banca d'Italia e a questa prescrivono di avvalersi del
servizio postale nella forma della raccomandazione per l'invio dei
vaglia agli aventi diritto, riversando sulla banca il rischio del
furto o dello smarrimento del titolo. Pertanto, a detta
dell'Avvocatura, la questione, cosi' come e' stata posta, sarebbe
irrilevante prima ancora che infondata. In ogni caso, quanto al
merito, vengono richiamate le precedenti osservazioni generali circa
la ragionevolezza della disciplina speciale di cui si discorre.
In relazione all'art. 28 Cost., l'Avvocatura rimprovera al
tribunale di dimenticare "che la normativa in esame non esclude ma
limita la responsabilita'", cosi' che, entro il limite di legge, e'
rispettato il principio di responsabilita' civile dello Stato per i
fatti illeciti compiuti dai suoi funzionari e dipendenti
nell'esercizio delle loro funzioni.
Infine, l'Avvocatura ritiene ultroneo il richiamo dell'art. 113
Cost., sul riflesso che "la questione dei limiti di responsabilita'
attiene al piano dei diritti sostanziali, come tale estraneo all'area
di incidenza delle garanzie assicurate dall'anzidetta norma".
6. - In entrambi i giudizi si e' costituita la Banca d'Italia con
un atto di contenuto identico a quello menzionato sotto al n. 8.
7. - La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 6,
28, 48, 93 del d.P.R. n. 156 del 1973 e' stata sollevata, sempre in
riferimento agli artt. 3, 28 e 113 Cost., da altre due ordinanze del
Tribunale di Roma in data 14 giugno 1985 (esse pure pervenute alla
Corte solo il 28 agosto 1987, e iscritte nel R.O. del 1987, ai nn.
406 e 407), nonche' dalla Corte d'appello di Roma con ordinanza 18
marzo 1986 (R.O. n. 723 del 1986), in riferimento agli artt. 3 e 28
Cost.: ordinanze emesse nel corso di giudizi analoghi ai precedenti,
instaurati rispettivamente da Di Gilio Rita, Finocchi Aleandro e
Losito Maria Pia contro la Banca d'Italia, e integrati, su istanza di
quest'ultima, mediante chiamata in garanzia del Ministero delle
Poste.
In questi tre casi la Banca aveva fornito la prova di avere
proposto tempestivo reclamo all'Amministrazione postale, cosi' che
non si e' posta la pregiudiziale sopra riferita ai nn. 3, 4 e 5 in
punto di rilevanza della questione. Un'altra pregiudiziale,
concernente la legge n. 1575 del 1962, e' stata sciolta dalla Corte
d'appello nel senso dell'applicabilita' di tale legge nonostante la
mancata emanazione del decreto del Ministro del Tesoro che avrebbe
dovuto stabilire i limiti e le modalita' della commutazione dei
debiti dello Stato in vaglia cambiari non trasferibili della Banca
d'Italia.
Nel merito le argomentazioni svolte nelle tre ordinanze, e cosi'
pure le controdeduzioni dell'Avvocatura dello Stato, intervenuta in
rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sono del
tutto analoghe a quelle sopra esposte ai nn. 1 e 3.
8. - In tutti i giudizi si e' costituita la Banca d'Italia,
precisando anzitutto che le norme denunziate non prevedono una
limitazione di responsabilita', cosi' che si possa dire che "una
responsabilita'" pur sempre esiste, bensi' prevedono un esonero
(totale) dell'Amministrazione postale da responsabilita' per danni
nei confronti dell'utenza, non potendosi riconoscere natura di
risarcimento (limitato) alla "forma anomala di riparazione"
rappresentata dal pagamento di un'indennita' fissa pari a dieci volte
l'importo dei diritti di raccomandazione.
In secondo luogo, la Banca afferma la mancanza di ogni
giustificazione razionale dell'esenzione da responsabilita' per danni
dell'Amministrazione postale, esenzione che non si puo' intendere "se
non come un privilegio del fisco, che risale a tempi passati, quando
le amministrazioni dello Stato avevano l'abitudine diffusa di non
pagare". Conclude chiedendo che pure questo privilegio venga fatto
cadere.
Considerato in diritto
1. - I giudizi promossi dalle sei ordinanze in esame hanno analogo
contenuto, e pertanto devono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 6,
28, 48 e 93 del d.P.R. n. 156 del 1973 e' fondata.
Secondo una formula tralaticia, ricorrente nella giurisprudenza
meno recente e ripresa dall'Avvocatura dello Stato, l'esenzione
dell'Amministrazione delle Poste da responsabilita' per danni verso
l'utenza si giustificherebbe per la necessita' "di garantire
all'Amministrazione la piu' ampia discrezionalita'
nell'organizzazione del pubblico servizio", ponendola "al riparo da
sanzioni risarcitorie per inconvenienti e imperfezioni
nell'adempimento delle prestazioni, inseparabili dalle scelte
organizzative da essa fatte, le quali possono anche tradursi nel
mancato rispetto di regole di servizio da parte del dipendente, delle
quali, per la complessita' dell'organizzazione e la difficolta' dei
controlli, non e' possibile garantire l'assoluta e costante
osservanza". Ma una simile giustificazione, improntata a una
concezione del servizio postale come servizio puramente
amministrativo, non regge di fronte all'art. 43 Cost., che ha
istituito uno stretto collegamento tra la nozione di servizio
pubblico essenziale e la nozione di impresa. Se ne deduce che tutti i
servizi pubblici essenziali devono essere organizzati e gestiti in
forma di impresa, ossia, come dispone l'art. 2 della legge 17 maggio
1985 n. 210 per il servizio ferroviario, "con criteri di
economicita'", i quali comportano la conformazione dei rapporti con
gli utenti come rapporti contrattuali, fondamentalmente soggetti al
regime del diritto privato. A questo regime, che tende a convertirsi
in "diritto comune a pubblici e privati operatori", indifferente alla
diversa natura degli interessi in gioco, e' stata ricondotta, in
ossequio alla direttiva costituzionale, la responsabilita' per
inadempimento dell'Amministrazione ferroviaria dalla legge 7 ottobre
1977, n. 754. Solo una discrezionalita' organizzativa
responsabilizzata secondo criteri di economicita' puo' assicurare,
tra l'altro, una seria politica delle assunzioni improntata
esclusivamente a rigorosi requisiti di professionalita'.
L'eccezione confermata dal d.P.R. n. 156 del 1973 in favore
dell'Amministrazione delle Poste, la cui discrezionalita'
organizzativa non e' correlata col principio di responsabilita', si
spiega solo come retaggio storico di un privilegio risalente alle
origini del servizio postale. Questo e' nato agli inizi del secolo
XVII come servizio "aulico", affidato a privati ai quali il monarca
concedeva, in compenso, la licenza di svolgere un servizio analogo
per i sudditi, in regime di monopolio. Piu' tardi, quando lo Stato
moderno si riservo' il servizio postale come strumento di
acquisizione di un'entrata, i privilegi precedentemente accordati dal
sovrano ai Mastri delle sue Poste, si consolidarono in un privilegio
del fisco, comprendente anche l'immunita' da responsabilita' per
danni verso l'utenza. La sua conservazione non ha alcuna
giustificazione nell'ordinamento attuale, dove il servizio postale
non puo' essere piu' considerato un bene patrimoniale dell'erario e
si configura invece, secondo il criterio organizzativo impartito
dall'art. 43 Cost., come un'impresa gestita dallo Stato in regime di
monopolio, ossia come una forma di partecipazione dello Stato
all'attivita' economica.
3. - L'ingiustificatezza del privilegio si accentua nei casi ai
quali i giudici remittenti hanno circoscritto la sollevata questione
di legittimita' costituzionale. In questi casi la forma della
raccomandazione postale non e' liberamente scelta ne' dai creditori
(destinatari), ne' dalla Banca d'Italia (mittente) come mezzo di
trasmissione dei vaglia cambiari, cosi' che si possa dire, come
afferma l'Avvocatura, che gli utenti assumono un rischio cui possono
sottrarsi optando per la forma dell'"assicurazione". Invero, la legge
23 ottobre 1962 n. 1575, rovesciando l'impostazione del precedente
d.P.R. 25 gennaio 1962, n. 71 (alla quale e' tornato il d.P.R. 10
febbraio 1984, n. 21, lasciandone fuori pero' i rimborsi IRPEF, che
continuano ad essere regolati dalla legge 31 maggio 1977, n. 247),
attribuiva agli Uffici ordinatori della spesa la facolta' di disporre
d'ufficio la commutazione dei titoli di spesa dello Stato in vaglia
cambiari non trasferibili emessi dalla Banca d'Italia,
indipendentemente da una richiesta del creditore: e cio', come e'
scritto nella relazione al disegno di legge, allo scopo di ottenere
una "semplificazione del sistema di pagamento dello Stato". Il
secondo e il terzo comma dell'articolo unico della legge n. 1575 del
1962, da integrare col primo comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 71 dello
stesso anno, prescrivevano che i vaglia fossero spediti dalle
Tesorerie di Stato all'indirizzo dei creditori in piego raccomandato,
a spese delle Amministrazioni interessate. Disponeva, infine, il
quinto comma che "l'emissione dei vaglia cambiari estingue il debito
dello Stato".
Dal complesso di questa disciplina risulta che: a) lo Stato e'
autorizzato a novare unilateralmente il proprio debito sostituendolo
con una obbligazione pecuniaria di pari ammontare incorporata in un
vaglia cambiario emesso dalla Banca d'Italia; b) il servizio di
corrispondenza raccomandata, esercitato dall'Amministrazione postale,
e' indicato obbligatoriamente alla Banca d'Italia come mezzo di
adempimento dell'obbligo di trasferire al creditore il possesso del
vaglia, necessario per ottenere il pagamento della somma da esso
portata.
L'integrazione del meccanismo approntato dalla legge n. 1575 del
1962 con le norme del codice postale relative all'istituto della
"raccomandazione" fa emergere una irrazionale disparita' di
trattamento in contrasto con l'art. 3 Cost.: mentre nel rapporto tra
Banca d'Italia e creditore l'inadempimento dell'obbligo di consegna
del vaglia e' regolato dalla norma generale dell'art. 1218 cod. civ.,
onde la Banca si libera da responsabilita' solo con la prova del caso
fortuito, invece nel rapporto tra Banca d'Italia e Amministrazione
delle Poste l'obbligo di trasporto e di consegna del vaglia al
destinatario, assunto dalla seconda verso la prima, e' regolato da
norme speciali che esonerano l'amministrazione da responsabilita' per
il risarcimento dei danni, con la conseguenza, non coerente con la
ratio della legge n. 1575, di far ricadere il rischio dell'operazione
sulla Banca.
4. - L'Avvocatura obietta che, diversamente dal servizio della
corrispondenza assicurata, l'Amministrazione postale, cui la Banca
d'Italia affida la raccomandata contenente il vaglia cambiario, non
si obbliga a consegnare al destinatario il vaglia, ma soltanto un
plico chiuso, del quale ignora il contenuto. Si puo' replicare
anzitutto che la distinzione tra raccomandazione e assicurazione
attiene propriamente alla prova del danno derivato dalla perdita del
plico, ma non rileva sul piano del diritto sostanziale: in entrambi i
casi, salvi per le raccomandate i divieti di cui all'art. 83 del
d.P.R. n. 156 del 1973, l'Amministrazione postale assume
contrattualmente l'obbligazione di trasportare e consegnare al
destinatario il plico intatto nella sua originaria consistenza. In
secondo luogo non va trascurato il rilievo che nel caso di specie il
modello delle buste usate dalla Banca d'Italia per la spedizione dei
vaglia cambiari commutanti debiti dello Stato e' corredato di segni
esteriori che rendono chiaramente riconoscibili il contenuto della
busta e la funzione cui la raccomandata - secondo legge - e'
deputata.
5. - Infine l'Avvocatura eccepisce che, in ogni caso, non le norme
del codice postale che sollevano l'Amministrazione da responsabilita'
per danni dovevano essere impugnate, bensi' le norme della
contabilita' di Stato o di altre leggi, le quali prevedono la
commutazione d'ufficio dei debiti dello Stato in vaglia cambiari da
spedire ai creditori in piego raccomandato, cosi' ponendo a carico
della Banca d'Italia e/o dello stesso creditore il rischio dello
smarrimento o della sottrazione del titolo. Da questo punto di vista
la questione sarebbe male impostata, e quindi inammissibile.
Ma nemmeno tale eccezione appare plausibile. Come si e' detto, la
disciplina della commutazione dei debiti dello Stato secondo la legge
n. 1575 del 1962 e' integrata dalle norme del codice postale (r.d. n.
645 del 1936, vigente all'epoca di emanazione della legge, poi
sostituito dal d.P.R. n. 156 del 1973), concernenti la
responsabilita' dell'Amministrazione per la perdita della lettera
raccomandata con cui il vaglia cambiario e' stato spedito al
creditore. Percio' la questione di costituzionalita', in riferimento
all'art. 3 Cost., e' stata posta correttamente dai giudici remittenti
con riguardo non alle norme che prevedono la commutazione e impongono
all'Amministrazione delle Poste un servizio di raccomandate in favore
delle Tesorerie di Stato ai fini della trasmissione dei vaglia
cambiari agli aventi diritto, ma appunto alle norme del codice
postale nella parte in cui mantengono il privilegio di
irresponsabilita' per danni dell'Amministrazione anche quando essa e'
chiamata dalla legge al detto servizio.
6. - Le questioni di costituzionalita' in riferimento agli artt.
28 e 113 Cost. rimangono assorbite.
7. - Le ordinanze del Tribunale di Roma indicate in epigrafe sub
b) hanno sollevato anche la questione di costituzionalita', in
riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., degli artt. 20, 91 e 96
lett. f) del codice postale, nella parte in cui, in caso di perdita
di una corrispondenza raccomandata, subordinano l'azione giudiziaria
contro l'Amministrazione postale alla previa presentazione di un
reclamo in via amministrativa entro il termine decadenziale di sei
mesi dalla data di impostazione: reclamo di cui l'Amministrazione ha
eccepito la mancata tempestiva presentazione da parte della Banca
d'Italia.
La questione, nella specie, e' irrilevante, e pertanto va
dichiarata inammissibile. Invero le norme impugnate si riferiscono
all'azione giudiziaria esercitata in via principale dal mittente
contro l'Amministrazione, mentre nei due casi in esame l'azione
principale e' esercitata, contro il mittente (Banca d'Italia), dal
destinatario dei vaglia cambiari, il quale pretende che il pagamento
sia ripetuto a sue mani. Nel processo l'Amministrazione e' stata
chiamata in garanzia, su istanza della Banca, la quale intende
esercitare nel medesimo processo l'azione di regresso (o rivalsa) per
l'eventualita' che sia accolta la domanda principale (art. 106 cod.
proc.civ.). A questa azione, la quale trova ingresso in conseguenza
della dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle norme del
codice postale che la escludono, la condizione di procedibilita'
prevista dagli artt. 20, 91 e 96 lett. f) del codice postale non e'
evidentemente applicabile, trattandosi di un'azione che accede a una
causa principale promossa contro il mittente da un terzo il cui
diritto di agire non e' soggetto alla detta condizione.
Per la ragione svolta nel numero precedente risulta assorbita
l'eccezione di inammissibilita' opposta dall'Avvocatura dello Stato
nel giudizio promosso dall'ordinanza indicata in epigrafe sub a):
poiche' l'azione di rivalsa della Banca non e' soggetta alla
condizione del previo tempestivo reclamo in via amministrativa, non
ha rilevanza il fatto che il giudice a quo abbia omesso di accertare
se tale condizione sia stata o no osservata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93
del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 ("Testo unico delle disposizioni
legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni") nella parte in cui dispongono che
l'Amministrazione delle Poste e delle Telecomunicazioni non e' tenuta
al risarcimento dei danni, oltre all'indennita' di cui all'art. 28,
in caso di perdita o manomissione di raccomandate con le quali siano
stati spediti vaglia cambiari emessi in commutazione di debiti dello
Stato;
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 20, 91 e 96 lett. f) del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dal Tribunale
di Roma con le ordinanze indicate in epigrafe sub b).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0412