N. 306 SENTENZA 10 - 17 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Acque superficiali destinate alla produzione di acque potabili - Attuazione di direttiva C.E.E. - Pretesa invasione di competenze provinciali - Non fondatezza. (D.P.R. 3 luglio 1982, n. 515, éin toto, e artt. 2, 3, 8, secondo comma, e 9). (Cost., art. 107)(GU n.12 del 23-3-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale del d.P.R. 3 luglio 1982,
n. 515, recante: "Attuazione della direttiva CEE n. 75/440
concernente la qualita' delle acque superficiali destinate alla
produzione di acqua potabile", promossi con ricorsi dei Presidenti
delle Giunte provinciali di Trento e Bolzano, notificati il 3
settembre 1982, depositati in cancelleria il 9 settembre successivo
ed iscritti ai nn. 37 e 38 del registro ricorsi 1982;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province Autonome di Trento e
Bolzano e l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 settembre 1982 la Provincia
autonoma di Trento ha proposto in via principale questione di
legittimita' costituzionale del d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515, nel suo
complesso, ed in particolare degli artt. 2, 3, 8, primo comma, e 9
dello stesso, per violazione degli artt. 8, nn. 6, 17 e 24, 9, nn. 9
e 10, 14, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione,
nonche' dell'art. 76 Cost.
Il decreto impugnato, emanato in base alla delega conferita dalla
legge 9 febbraio 1982, n. 42, detta norme volte ad attuare la
direttiva CEE n. 75/440 del 16 giugno 1985 in materia di acqua
potabile.
Il decreto nel suo complesso, in particolare con le disposizioni
degli artt. 2, 3, 8, primo comma, e 9, sarebbe lesivo della
competenza legislativa ed amministrativa concorrente della provincia
in materia di "utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi
derivazioni a scopo idroelettrico" (art. 9, n. 9, dello Statuto e
art. 1 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante norme di attuazione in
materia di urbanistica ed opere pubbliche).
Inoltre, per quel che concerne il demanio idrico passato in
proprieta' alle province (art. 68 dello Statuto e art. 8, lett. e),
del d.P.R. 20 gennaio 1979, n. 115), il decreto impugnato
interferisce con la competenza legislativa ed amministrativa primaria
della provincia (art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1979, n. 381) per le
attribuzioni concernenti la polizia idraulica e la difesa delle acque
dall'inquinamento; cio' tanto piu' in quanto l'art. 14 dello Statuto
prevede un piano generale di utilizzazione delle acque da elaborare
d'intesa tra rappresentanti della provincia e dello Stato.
Ed ancora, a giudizio della provincia ricorrente, il decreto
impugnato interferisce con la competenza legislativa ed
amministrativa esclusiva statutariamente attribuite alla provincia in
materia di "tutela del paesaggio", di "viabilita', acquedotti e
lavori pubblici di interesse provinciale" e di "opere idrauliche di
terza, quarta e quinta categoria" (art. 8, nn. 6, 17 e 24 dello
Statuto).
Infine, il decreto impugnato sarebbe illegittimo in quanto la
normativa sull'acqua potabile, essendo finalizzata alla prevenzione
delle malattie causate dall'acqua cattiva, incide sulla materia della
sanita', attribuita alla competenza concorrente della provincia (art.
9, n. 10, dello Statuto e art. 8 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,
che assegna alla provincia competenza legislativa in ordine alla
"profilassi delle malattie infettive o diffusive per le quali sia
imposta la vaccinazione obbligatoria").
La provincia ricorrente osserva, infatti, che il decreto delegato
- che pure, ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge di
delega 9 febbraio 1982, n. 42, avrebbe dovuto mantenere ferme le
competenze attribuite alle Regioni a Statuto speciale e alle Province
autonome - lede le competenze statutariamente attribuite alle
Province in quanto:
a) attribuisce allo Stato funzioni che competono alle province
(artt. 2, 8, comma primo, e 9; l'art. 3, poi, elenca i compiti
attribuiti alla provincia, escludendone, peraltro, alcuni di grande
rilevanza, mentre in materia la provincia e' titolare di una
competenza amministrativa totale);
b) autorizza l'emanazione di disposizioni tecniche dettagliate
delle quali nella direttiva CEE non vi e' traccia (art. 9);
c) viola il criterio direttivo contenuto nella legge di delega
secondo cui le competenze attribuite alle Regioni a Statuto speciale
e alle province autonome dovevano rimanere ferme.
Ne' i suddetti profili di illegittimita' costituzionale possono
essere esclusi, ad avviso della provincia ricorrente, per il fatto
che il decreto impugnato attua una direttiva comunitaria, in quanto,
secondo i principi affermati dalla Corte in materia (sent. n. 81 del
1979), l'attuazione in via legislativa delle direttive comunitarie
non prescinde dall'osservanza dei fondamentali principi
dell'autonomia e del decentramento.
Il decreto impugnato, si osserva, tratta le Province autonome alla
stregua delle Regioni ordinarie pur se per queste ultime vigono, in
materia di attuazione di direttive CEE, norme particolari non
applicabili alle province autonome, dovendosi queste ultime attenere
solo alle prescrizioni dettate dallo Statuto speciale. D'altra parte,
la pretesa dello Stato che le Regioni a Statuto speciale e le
Province autonome non possano conformarsi alle direttive CEE
indipendentemente da una legge statale di attuazione e debbano
rispettare di tale leggi le norme di princi'pio o addirittura
disposizioni di dettaglio difformi dalla direttiva, e' priva di
fondamento.
La provincia ricorrente, infine, prospetta un profilo di
illegittimita' costituzionale in riferimento all'art. 76 Cost., in
quanto la legge di delega prevedeva l'attuazione delle direttive nel
rispetto delle competenze attribuite alle Regioni a Statuto speciale
e alle Provincie autonome di Trento e di Bolzano dai rispettivi
ordinamenti statutari.
2. - Identiche censure sono rivolte al d.P.R. 3 luglio 1982, n.
515, nel suo complesso, ed in particolare agli artt. 2, 3, 8, primo
comma, e 9 dello stesso, dalla provincia di Bolzano, in riferimento
alle medesime disposizioni statutarie.
3. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimita'
costituzionale siano dichiarate non fondate.
L'Avvocatura contesta, in primo luogo, il riferimento fatto dalle
Province ricorrenti alle competenze in materia di paesaggio ed opere
idrauliche, in quanto il decreto impugnato non riguarda in alcun modo
la tutela paesistica o il pubblico interesse al buon regime delle
acque, al quale provvedono le opere idrauliche. Parimenti non
pertinente e', a giudizio dell'Avvocatura, il riferimento alle
competenze in materia di utilizzazione delle acque e di acquedotti,
in quanto la disciplina posta dal decreto impugnato (art. 1) non
interferisce con la disciplina ed i poteri, di competenza
provinciale, che stabiliscono l'uso delle acque.
La destinazione di un corpo idrico all'approvigionamento di acqua
potabile decisa dalle competenti autorita' e' assunta a presupposto
della disciplina del decreto impugnato, che e' soltanto volto a
provvedere alla classificazione delle acque a tale utilizzazione
destinate secondo determinati requisiti di qualita'.
Il decreto impugnato, in sostanza, prevede solo un piano generale
di risanamento delle acque destinate alla potabilizzazione, che e'
cosa diversa dalla pianificazione delle scelte circa l'uso delle
acque prevista dall'art. 14, terzo comma, dello Statuto T.-A.A.
Non pertinente e' poi, ad avviso dell'Avvocatura, il riferimento
alla competenza provinciale in materia di acquedotti, in quanto il
decreto impugnato non concerne la realizzazione di opere pubbliche di
tal genere, ma controlli ed interventi esclusivamente riconducibili
alla materia "sanita' ed igiene".
Cosi' delimitata la materia alla quale la normativa impugnata e'
riferibile, l'Avvocatura osserva che le deduzioni delle Province
ricorrenti concernono la difformita' del ruolo riservato da questa
normativa alle province rispetto a quello loro riservato dalla legge
n. 352 del 1976. Ma trattasi di rilievi non condivisibili in quanto,
nel caso di specie, la competenza legislativa ed amministrativa delle
ricorrenti e' concorrente e non esclusiva, e come tale soggetta ai
princi'pi della legislazione statale al pari delle regioni a Statuto
ordinario. Inoltre la direttiva CEE che il decreto impugnato e' volto
ad attuare presenta profili di particolare rigidita' che rendono solo
teorico il riferimento fatto dalle province, sulla base della
giurisprudenza costituzionale, alla liberta' nella scelta dei mezzi
per il perseguimento di un certo obiettivo.
Il decreto impugnato, d'altronde, coinvolge profili della materia
sanitaria che sono riservati alla competenza statale. Ai sensi
dell'art. 3 del d.P.R. n. 474 del 1975, infatti, sono di competenza
statale le funzioni inerenti agli aspetti igienico-sanitari della
produzione di sostanze alimentari e bevande, tra le quali,
certamente, vanno ricomprese le acque destinate ad uso potabile.
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno impugnato il
d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515 (Attuazione della direttiva CEE n.
75/440 concernente la qualita' delle acque superficiali destinate
alla produzione di acqua potabile), nel suo complesso, e
specificamente gli artt. 2, 3, 8, comma primo, e 9 dello stesso
decreto, per violazione degli artt. 8, nn. 6, 17 e 24, 9, nn. 9 e 10,
14, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione.
I due giudizi, per l'identita' della normativa impugnata e dei
parametri invocati, si prestano ad essere riuniti e definiti con
unica decisione.
2. - Il d.P.R. n. 515 del 1982 e' stato emanato in base alla legge
di delega 9 febbraio 1982, n. 42, per attuare la direttiva CEE n.
75/440 in materia di qualita' delle acque potabili, direttiva la cui
dichiarata finalita' e' quella di "fissare in comune" i requisiti
qualitativi minimi per le acque superficiali destinate alla
produzione di acque potabili in ragione della necessita' di tutelare
la salute umana.
Muovendosi in tale specifico e ben definito ambito, il decreto
impugnato ha per oggetto i requisiti di qualita' delle acque dolci
superficiali destinate alla potabilizzazione (art. 1); dispone la
suddivisione delle acque in tre categorie (A1, A2 e A3)
qualitativamente decrescenti, alle quali corrispondono, per le
caratteristiche fisiche, chimiche e microbiologiche, determinati
valori-limite, suscettivi di deroghe in casi particolari, purche' da
queste non derivi danno per la salute pubblica (artt. 4 e 5); prevede
distinti trattamenti di potabilizzazione delle acque di intensita'
proporzionata al livello qualitativo della categoria di appartenenza
(art. 4); riserva allo Stato l'approvazione di nuove utilizzazioni di
acque di qualita' inferiore alla categoria A3 (art. 8); assegna al
Ministro della sanita' l'emanazione delle disposizioni tecniche di
rilevamento e analisi (art. 9); ripartisce tra Stato e Regioni le
funzioni amministrative in materia (artt. 2 e 3).
3. - Avuto riguardo all'obbiettivo conseguito dalla direttiva CEE
(tutela della salute umana) ed alla conseguenziale sfera di
operativita' del d.P.R. n. 515 del 1982, ristretta alla
classificazione e al trattamento delle acque per esigenze di ordine
igienico-sanitario, del tutto incongruo appare il riferimento,
operato dalle Province ricorrenti, alle rispettive competenze
esclusive in tema di "tutela del paesaggio", di "viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale" e di "opere
idrauliche" (art. 8, nn. 6, 17 e 24, dello Statuto). Infatti, la
normativa censurata non interferisce in alcun modo sulla
realizzazione di opere pubbliche attinenti alla distribuzione delle
acque (acquedotti) o di altre opere concernenti il buon regime dei
corsi d'acqua per esigenze di sicurezza, ne' prevede interventi che
possano riflettersi sull'assetto del paesaggio. Ne' la normativa in
questione prevede interventi di difesa delle acque dall'inquinamento
al di fuori delle specifiche esigenze della potabilita', sicche' e'
incongruo anche il riferimento all'art. 5 d.P.R. n. 381 del 1974,
recante norme di attuazione dello Statuto in materia urbanistica e di
opere pubbliche.
4. - L'indagine va pertanto limitata alla dedotta violazione delle
competenze, di tipo concorrente, delle Province concernenti le
materie dell'"igiene e sanita'" (art. 9, n. 9, dello Statuto) e della
"utilizzazione delle acque pubbliche" (art. 9, n. 10, dello Statuto
stesso), questa, peraltro, toccata dalla normativa impugnata in
stretta connessione con le specifiche esigenze della potabilita' e
quindi con la materia dell'igiene e sanita'.
Al riguardo deve anzitutto osservarsi che, venendo in esame
competenze non primarie delle province, le stesse subiscono non
soltanto il limite del rispetto degli obblighi internazionali dello
Stato - fra i quali devono ritenersi compresi, a tale effetto, quelli
comunitari - ma anche quello dei princi'pi stabiliti dalle leggi
dello Stato (art. 5 dello Statuto).
Ora, poiche', come or ora rilevato, il decreto n. 515 del 1982
concerne la regolamentazione delle acque potabili quale bene
essenziale per l'alimentazione umana, come tale meritevole di
particolari cautele sotto il profilo igienico-sanitario, non vi e'
dubbio che il decreto, nel fissare i requisiti minimi di qualita'
delle acque potabili, attua non soltanto la direttiva CEE, ma anche
il princi'pio fissato, in riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.,
dall'art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del
servizio sanitario. Tale princi'pio ha per oggetto l'uniformita' di
condizioni e garanzie di salute nell'intero territorio della
Repubblica, e prevede, a tal fine, l'emanazione, mediante legge dello
Stato, di norme di coordinamento dirette ad assicurare condizioni e
garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale, ed
inoltre l'emanazione, mediante decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, di misure di coordinamento volte a fissare ed a
rivedere periodicamente i limiti di tollerabilita' relativi alla
concentrazione di fattori inquinanti e alla esposizione ai medesimi.
Il decreto impugnato costituisce, per un verso, normativa di
attuazione di obblighi comunitari e, per altro verso, atto di
coordinamento mediante legge in materia di igiene e sanita', ed anzi,
sotto questo secondo profilo, realizza una ulteriore garanzia
rispetto a quella richiesta dall'art. 4 della legge n. 833 del 1978,
in ragione dello strumento adottato (la legge in luogo dell'atto
amministrativo).
Infondatamente, pertanto, le Province ricorrenti ritengono invasa
la propria competenza concorrente in tema di "igiene e sanita'", che,
al contrario, la normativa impugnata limita legittimamente.
Quanto alla disposizione (art. 9) che assegna allo Stato la
determinazione delle norme tecniche di rilevamento ed analisi, essa
si pone in stretta correlazione con il suindicato princi'pio di
uniformita' risultante dall'art. 4 della legge n. 833 del 1978,
poiche' solo l'uniformita' delle metodiche di indagine puo' condurre
ad uniformita' di risultati e quindi ad assicurare la omogeneita' di
condizioni igienico-sanitarie.
Ne' puo' ritenersi lesiva della competenza provinciale in tema di
"utilizzazione delle acque pubbliche" la disposizione (art. 8, comma
primo) che subordina all'approvazione dello Stato le nuove
utilizzazioni di acque con caratteristiche inferiori a quelle
minimali (proprie della categoria A3), poiche' anche in tale
evenienza viene in risalto una specifica esigenza di salute pubblica,
da valutare secondo criteri di tendenziale uniformita' di livello di
condizioni igienico-sanitarie (al di fuori, quindi, degli obbiettivi
programmatori del piano generale di utilizzazione delle acque di cui
all'art. 14, comma terzo, dello Statuto).
Infine, quanto al censurato riparto di funzioni tra Stato e
Province (artt. 2 e 3), sara' sufficiente notare come le funzioni
attribuite allo Stato siano strettamente correlate all'attuazione -
necessariamente unitaria - del piu' volte richiamato princi'pio
dell'uniformita' delle condizioni di salute sull'intero territorio
(predisposizione di criteri e metodiche di rilevamento; redazione del
piano generale di risanamento delle acque destinate alla
potabilizzazione; modifica e adeguamento dei valori limite), nonche'
funzioni di indirizzo e coordinamento rese indispensabili da esigenze
inerenti all'osservanza della direttiva comunitaria (impegno degli
Stati a migliorare, entro dieci anni, la qualita' delle acque),
sicche' nessuna invasivita' e' prospettabile.
5. - Del pari infondata si palesa la dedotta violazione dell'art.
76 Cost., per asserita inosservanza del criterio della salvezza delle
competenze delle Province autonome fissato dalla legge di delega
(art. 3, comma secondo), in quanto il decreto, per quanto sopra
esposto, non ha deviato dal criterio stesso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi; dichiara non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale del d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515
(Attuazione della direttiva CEE n. 75/440 concernente la qualita'
delle acque superficiali destinate alla produzione di acque potabili)
nel suo complesso e degli artt. 2, 3, 8, comma secondo, e 9 dello
stesso decreto, sollevate dalle Province di Trento e Bolzano con i
ricorsi indicati in epigrafe, per violazione degli artt. 8, nn. 6, 17
e 24, 9, nn. 9 e 10, 14, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
e relative norme di attuazione dello Statuto, nonche' dell'art. 76
Cost.
Cosi' deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0415