N. 497 SENTENZA 21 - 27 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Disoccupazione involontaria - Indennita' ordinaria - Misura - Mancata previsione di un meccanismo di adeguamento del suo valore monetario Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-L. 2 marzo 1974, n. 30, art. 13, convertito in legge 16 aprile 1974, n. 114). (Cost., art. 38, secondo comma)(GU n.18 del 4-5-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 13 del
decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30, convertito, con modificazioni,
nella legge 16 aprile 1974, n. 114 (Norme per il miglioramento di
alcuni trattamenti previdenziali ed assistenziali), promosso con
ordinanza emessa il 18 aprile 1985 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra Marconi Alberto e l'I.N.P.S.,
iscritta al n. 419 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 287- bis dell'anno 1985;
Visti l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Giuseppe Li Marzi per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello
Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Il Pretore di Bologna, con ordinanza emessa il 18 aprile 1985
(R.O. n. 419/1985) nel procedimento di ingiunzione promosso da
Alberto Marconi nei confronti dell'I.N.P.S., ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38
della Costituzione, dell'art. 13 del d.-l. 2 marzo 1974, n. 30,
convertito, con modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n. 114,
recante "Norme per il miglioramento di alcuni trattamenti
previdenziali ed assistenziali", che fissa in lire 800 al giorno la
misura dell'indennita' di disoccupazione "ordinaria", in quanto
stabilita per la generalita' dei lavoratori, salvo quanto disposto da
leggi speciali per categorie determinate.
Ad avviso del giudice a quo, in presenza di identici requisiti
oggettivi e soggettivi - la cessazione di un rapporto di lavoro e
l'involontarieta' dello stato di disoccupazione - il legislatore
emanava "due norme diversificate", concedendo un ingiustificato
trattamento privilegiato ai lavoratori dell'industria rispetto a
quelli del commercio: mentre ai primi, infatti, la norma censurata
assicura, come detto, la somma di lire 800 al giorno, ai lavoratori
dipendenti da imprese industriali diverse da quelle edili le leggi
n.1115 del 1968 e 23 aprile 1981, n. 155, riconoscono, a titolo di
indennita' di disoccupazione involontaria, somme di gran lunga
superiori, legate alla retribuzione precedentemente goduta, con un
tetto di lire 600.000 mensili.
Alberto Marconi, infatti, gia' dipendente, in qualita' di
impiegato, dell'impresa commerciale "Rodinaud Italia" di Milano
presso la filiale di Bologna e quindi licenziato a seguito della
cessione della filiale, aveva richiesto al Pretore di Bologna
l'emissione di un decreto ingiuntivo, nei confronti dell'Istituto
Nazionale della Previdenza Sociale, per il pagamento della somma di
lire 3.931.920 oltre accessori, esponendo di essere privo di
occupazione - percepiva al riguardo la somma di lire 800 al giorno ai
sensi dell'art. 13 del d.-l. 2 marzo 1974, n. 30 - e di dover
provvedere al mantenimento della famiglia.
2. Osserva l'autorita' remittente che la disoccupazione, a
differenza di altri eventi (la malattia, la vecchiaia, la morte) in
funzione dei quali operano altri istituti di natura previdenziale, e'
legata non gia' a fattori biologici, ma alle condizioni del mercato
del lavoro.
Nel sistema di tutela apprestato dal legislatore, l'interesse del
lavoratore disoccupato non rileva per se stesso, ma in relazione al
tipo di scelta imprenditoriale che ha determinato la disoccupazione,
a vicende tipiche dell'impresa ufficialmente accertate dalla p. a. o
ad esigenze specifiche di determinati settori produttivi. La
distinzione tra fattispecie di disoccupazione, pur in presenza del
medesimo "tipo" economico, dipende, sul piano giuridico, dalle
caratteristiche del regime protettivo previsto dalla legge.
La disciplina dei trattamenti "speciali" di disoccupazione, per la
tutela di dipendenti delle imprese industriali, delle imprese edili e
dei lavoratori subordinati dell'agricoltura con contratto a tempo
determinato, discostandosi dalla disciplina ordinaria, che garantisce
un trattamento economico commisurato al minimo vitale, adotta, come
criterio di commisurazione delle prestazioni, il reddito
precedentemente goduto, pervendendo ad una piu' stretta attuazione
del precetto costituzionale dell'adeguatezza delle prestazioni.
Si introduce cosi', ad avviso del giudice a quo, una
discriminazione determinata unicamente dal settore produttivo di
originaria appartenenza del lavoratore senza che, peraltro, ad alcuni
trattamenti previdenziali corrisponda un onere contributivo maggiore
di quello richiesto per le generalita' dei soggetti protetti.
La disposizione impugnata si pone quindi in contrasto:
con l'art. 2 della Costituzione che sancisce solennemente e
tutela i diritti individuali e sociali dell'uomo;
con l'art. 3 Cost., in quanto, in presenza di eguali requisiti
oggettivi e soggettivi, non appare giustificato il trattamento
privilegiato concesso dal legislatore ai lavoratori dell'industria
rispetto a quelli del commercio;
con l'art. 38 Cost., che dispone siano assicurati ai lavoratori
"mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di...
disoccupazione involontaria", in quanto "la eccessiva esiguita' del
trattamento erogato dimostra che la norma... ha privato... il
ricorrente di mezzi adeguati alle sue esigenze di vita, e la vigente
disciplina comporta sicuramente l'attribuzione di un trattamento
insufficiente a garantire la sua liberta' del bisogno".
La questione - secondo il giudice a quo - e' rilevante in quanto
il Marconi dimostrava documentalmente il pregresso rapporto di lavoro
ed il suo stato di disoccupazione; e' indubitabile che sussista
l'interesse del ricorrente a sollevare l'eccezione di
costituzionalita' nel giudizio instaurato per l'emissione di un
decreto ingiuntivo, in quanto l'art. 24 Cost. riconosce il diritto a
far valere le proprie pretese in giudizio.
L'ordinanza veniva notificata all'I.N.P.S.
3. Si e' costituito l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
contestando la fondatezza della questione.
Preliminarmente ha eccepito la insussistenza del "giudizio", che
rende ammissibile il giudizio incidentale di costituzionalita', per
difetto dei presupposti e delle condizioni di ammissibilita' del
procedimento monitorio, in quanto Alberto Marconi, avendo ricevuto
tempestivamente dall'I.N.P.S. la somma di lire 146.400 a titolo di
indennita' ordinaria di disoccupazione, non era "creditore di una
somma liquida di denaro".
Contesta che il regime ordinario e quello speciale disciplinino
situazioni identiche, in quanto i due elementi di fatto - la
cessazione del rapporto di lavoro e l'involontarieta' della
disoccupazione - vanno integrati con le cause che hanno determinato
detta cessazione e con le ragioni che hanno spinto il legislatore a
regolare diversamente la materia. Esse risiedono nella rilevanza
collettiva degli interessi dei lavoratori in quanto, nei trattamenti
speciali, la disoccupazione non e' determinata da eventi che
riguardano il singolo lavoratore, ma da fatti, come il licenziamento
collettivo, espressamente e tassativamente previsti dalla legge.
Alla base di tale disciplina, diretta a contemperare l'interesse
collettivo al mantenimento in attivita' delle imprese industriali in
difficolta' con la tutela dei lavoratori minacciati da tali
difficolta', sono quindi ragioni di politica industriale: adeguare il
personale alle ridotte esigenze della produzione mantenendo i costi
competitivi.
Neppure e' esatto, osserva l'I.N.P.S., che a fronte delle
prestazioni vi siano contributi eguali, in quanto le leggi speciali
per l'industria e l'edilizia pongono a carico dell'imprenditore un
ulteriore, specifico onere.
In ordine alla "inadeguatezza" della misura dell'indennita'
giornaliera di disoccupazione, rileva che tale prestazione non va
considerata isolatamente ma come una delle componenti dell'"intero ed
articolato sistema di previdenze esistenti nei confronti del
lavoratore disoccupato" che comprende, altresi', una serie di
prestazioni accessorie e l'attribuzione di taluni "vantaggi": il
diritto agli assegni familiari, le maggiorazioni dell'indennita' nei
particolari casi di calamita' naturali, l'assegno speciale per la
ricorrenza natalizia, l'attribuzione di una tutela preferenziale per
il collocamento e, di particolare rilievo, l'accreditamento dei
contributi figurativi.
4. E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo che il princi'pio di eguaglianza non e' violato con
l'emanazione di norme differenziate in relazione a situazioni
obbiettivamente diverse.
Il trattamento speciale di disoccupazione, previsto per
l'industria dall'art. 8, legge 5 novembre 1968, n. 1115, trova
giustificazione nell'esigenza, sorta nello scorcio degli anni '60 "di
agevolare il processo di recupero di competitivita' dell'industria
italiana, attraverso intensi processi di ristrutturazione e
riconversione, concedendo particolari benefici alla manodopera
esuberante licenziata".
Per i settori dell'edilizia e dell'agricoltura, ove viene
prevalentemente impiegata "manodopera fluttuante", occorreva invece
"garantire ed agevolare le frequenti risoluzioni del rapporto che si
verificano nel corso di brevi periodi di tempo".
Contesta infine che vi sia per i vari settori equivalenza
contributiva, come affermato dal Pretore di Bologna.
Considerato in diritto
1. L'ordinanza del Pretore di Bologna in epigrafe pone in dubbio
la legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38
Cost., dell'art. 13 del decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30,
convertito, con modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n. 114
(Norme per il miglioramento di alcuni trattamenti previdenziali ed
assistenziali), nella parte in cui fissa in lire 800 al giorno
l'indennita' "ordinaria" di disoccupazione.
2. Va anzitutto disattesa l'eccezione di inammissibilita'
sollevata dall'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) in
relazione a cio', che, mancando i presupposti per la esperibilita'
del procedimento monitorio, nel corso del quale il Pretore ha
sollevato in via incidentale le questioni suindicate (esistenza di un
credito di somma determinata), sarebbe inesistente lo stesso giudizio
a quo. Infatti, a prescindere dalla considerazione che la domanda di
ingiunzione aveva ad oggetto una somma determinata (in quanto
l'istante chiedeva un importo pari alla differenza tra l'ammontare
dell'indennita' speciale di disoccupazione e la somma percepita a
titolo di indennita' ordinaria, sicche' l'esistenza o no del diritto
sarebbe stata questione di merito), in ogni caso la denunciata
mancanza non avrebbe comportato l'inesistenza del giudizio a quo.
Alla decisione del merito non e' di ostacolo neppure l'emanazione
del d.-l. 21 marzo 1988, n. 86, con il quale e' stata introdotta una
nuova regolamentazione della materia, disponendosi fra l'altro (art.
7, comma primo) che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del
decreto stesso, l'importo dell'indennita' e' fissato in una misura
percentuale della retribuzione. La nuova regolamentazione, infatti,
non e' retroattiva, e quindi non e' applicabile all'area temporale
cui si riferisce il giudizio a quo.
3. Secondo l'ordinanza di rimessione la norma denunciata si pone
in contrasto, oltre che con l'art. 2 Cost., con:
a) l'art. 3 Cost., in quanto opera una discriminazione
sfavorevole per i lavoratori in generale - in presenza delle stesse
condizioni oggettive e soggettive: la cessazione del rapporto di
lavoro e la involontarieta' dello stato di disoccupazione - rispetto
ai lavoratori dell'industria (l. 5 novembre 1968, n. 1115, l. 24
febbraio 1980, n. 33), dell'edilizia e dei settori affini (l. 6
agosto 1975, n. 427, cit. legge n. 33 del 1980) ed, in parte,
dell'agricoltura (l. 8 agosto 1972, n. 457, l. 16 febbraio 1977, n.
37), per i quali l'indennita' di disoccupazione - disciplinata come
indennita' "speciale" -, e' sensibilmente piu' elevata ed e'
commisurata al reddito precedentemente goduto dal lavoratore;
b) con l'art. 38 Cost., in quanto non assicura ai lavoratori in
generale mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di
disoccupazione involontaria.
4. Sotto il primo profilo la questione non e' fondata.
Vige - e' vero - una particolare disciplina dell'indennita' per la
disoccupazione involontaria dovuta ai lavoratori dell'industria.
L'indennita', corrisposta per un periodo successivo alla cessazione
del rapporto di lavoro, e', infatti, pari all'80 per cento della
retribuzione ordinaria percepita nell'ultimo mese di lavoro, con un
tetto di lire 600.000 mensili, che viene peraltro di anno in anno
rivalutato in relazione all'80 per cento dell'aumento dell'indennita'
di contingenza dei lavoratori dipendenti maturata, nell'anno
precedente, con effetto dal primo gennaio di ogni anno (cfr. legge n.
33 del 1980).
Deve anche riconoscersi che il descritto trattamento e' piu'
favorevole rispetto a quello previsto per la generalita' dei
lavoratori dalla norma impugnata.
Tuttavia e' noto che l'attribuzione dell'indennita' speciale ai
lavoratori dell'industria rientra in un insieme di misure del
legislatore dirette a sollevare il settore produttivo in argomento,
in ragione dell'importanza ad esso attribuita nell'economia
nazionale, dalle conseguenze dei fenomeni di crisi, cui il settore
medesimo era particolarmente esposto.
Ed altrettanto deve ritenersi dell'analogo trattamento riservato
ai lavoratori agricoli a tempo determinato e ai lavoratori
dell'edilizia e di settori affini (cfr. leggi sopra richiamate),
trattamento di favore connesso al carattere delle lavorazioni svolte
in tali settori, contrassegnate da periodi di inattivita' legati, per
l'agricoltura, al ciclo stagionale e, per l'edilizia, alla
discontinuita' della produzione di opere.
Si e' in presenza, dunque, di interventi che, per essere
giustificati dalla considerazione di date situazioni occupazionali
nel quadro di valutazioni di politica economica generale, non si
prestano quali termini per un'utile comparazione ai sensi dell'art. 3
Cost.
5. Sotto il secondo profilo la questione e' invece fondata.
La norma impugnata mira a dare attuazione all'art. 38, comma
secondo, Cost., il quale riconosce ai lavoratori il diritto sociale a
che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita in caso di disoccupazione involontaria. La protezione cosi'
garantita ai lavoratori postula requisiti di effettivita', tanto piu'
che essa si collega alla tutela dei diritti fondamentali della
persona sancita dall'art. 2 Cost.
Ora non puo' ritenersi rispondente ai richiamati precetti
costituzionali una norma che, come quella impugnata, mentre fa
consistere nella corresponsione di una somma di danaro (indennita')
quell'apprestamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita che e' il
contenuto della protezione costituzionale in argomento, non
stabilisca, di fronte al fenomeno in atto della notevole diminuzione
del potere di acquisto della moneta, un meccanismo diretto ad
assicurare anche in prospettiva temporale l'adeguatezza nei sensi
suindicati dell'indennita' e quindi del trattamento di disoccupazione
involontaria.
Non vi e' dubbio, d'altra parte, che, come e' del resto confermato
dalla adozione della nuova regolamentazione suindicata, il
trattamento stabilito con la norma impugnata sia da ritenere
inadeguato, quanto meno a causa dell'incidenza - non considerata
dalla norma impugnata - della svalutazione monetaria sull'indennita',
che di esso costituisce, in quanto modo prescelto dalla legge per la
realizzazione della garanzia costituzionale, il nucleo essenziale
(non rileva la concorrenza, opposta dall'INPS, di "prestazioni
accessorie" alcune delle quali neppure previste in modo esclusivo per
l'ipotesi di disoccupazione involontaria, come l'assistenza
sanitaria, l'accreditamento della contribuzione figurativa). Di cio'
questa Corte deve trarre le conseguenze, nell'esercizio dei propri
poteri, dichiarando l'illegittimita' costituzionale della norma
impugnata stessa (cfr. per valutazioni analoghe, la sentenza n. 560
del 1987).
Compete quindi al legislatore l'adeguamento dell'importo
dell'indennita' come determinato dalla norma che si dichiara
costituzionalmente illegittima.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 13 del
decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30 (Norme per il miglioramento di
alcuni trattamenti previdenziali ed assistenziali), convertito, con
modificazioni, nella legge 16 aprile 1974, n. 114, per la parte in
cui non prevede un meccanismo di adeguamento del valore monetario ivi
indicato.
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 aprile 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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