N. 499 SENTENZA 21 - 27 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regioni a statuto ordinario - Pimonte - Giacimenti di cava o torbiera non ancora previsti o disciplinati dagli strumenti urbanistici - Imposizione ai comuni dell'adozione della relativa variante - Non fondatezza. (Legge regione Piemonte 22 novembre 1978, n. 69, art. 3, ultimo comma). (Cost., art. 128)(GU n.19 del 11-5-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, ultimo comma,
della legge della Regione Piemonte 22 novembre 1978, n. 69
("Coltivazione di cave e torbiere"), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 4 dicembre 1979 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto dalla
s.a.s. Immobiliare Lemie contro il Comune di Torino, iscritta al n.
458 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 222 dell'anno 1980;
2) n. 3 ordinanze emesse il 24 settembre 1980 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte sui ricorsi proposti dalla
s.r.l. Fornace Laterizi Valentia contro il Comune di Valenza,
iscritte ai nn. 1, 2 e 183 del registro ordinanze 1981 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 83, 77 e 179 dell'anno
1981;
Visti gli atti di costituzione del Comune di Torino e della
Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Franco Salvucci per il Comune di Torino e l'avv.
Alberto Predieri per la Regione Piemonte;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa in data 4 dicembre 1979 il Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte ha sollevato, in riferimento
all'art. 128 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge regionale
Piemonte 22 novembre 1978, n. 69, nella parte in cui impone ai comuni
che vengano a conoscere l'esistenza di giacimenti di cava o torbiera,
non ancora previsti o disciplinati dai vigenti strumenti urbanistici,
di adottare, a fini di salvaguardia della risorsa estrattiva, la
relativa variante secondo la procedura prevista dal secondo comma
dello stesso articolo.
Il Tribunale amministrativo regionale era stato adito da una
societa' immobiliare per ottenere l'annullamento dell'ordinanza in
data 23 agosto 1979, con la quale il sindaco di Torino aveva disposto
l'occupazione d'urgenza di alcuni immobili di proprieta' della
societa' stessa, sui quali sarebbe stata in esercizio, all'atto
dell'entrata in vigore della legge n. 69 del 1978, una cava.
La tutela e l'uso del suolo - osserva il giudice a quo - sono
affidati dal legislatore nazionale e da quello regionale alla
concorrente competenza dei comuni e della regione, che vi provvedono
cooperando alla elaborazione dei piani regolatori generali.
L'art. 128 della Costituzione - da parte sua - garantisce le
autonomie comunali nell'ambito dei principi fissati da leggi generali
della Repubblica. Sarebbe pertanto ragionevole dubitare della
legittimita' costituzionale di norme regionali che sottraessero ai
comuni il potere di darsi una normativa urbanistica a livello
amministrativo.
E' naturale - prosegue l'ordinanza - che sarebbe fuori della
realta' ipotizzare una assoluta illimitatezza dei poteri comunali in
materia urbanistica e vedere, in ogni loro condizionamento, una
violazione delle autonomie locali. Pero' qualsiasi compressione di
posizioni soggettive costituzionalmente garantite deve trovare
giustificazione e limiti nel principio di ragionevolezza.
Nel caso in esame si pone da un lato il "diritto" del comune alla
tutela ed all'uso del suolo comunale nei limiti e nelle forme
stabiliti dalla legislazione statale e regionale; dall'altro lato il
diritto-dovere dei proprietari di sfruttare le cave e le torbiere,
secondo quanto disposto dalla legge regionale n. 69/1978. Il
potenziale contrasto e' stato risolto dal legislatore piemontese con
una assoluta ed indiscriminata subordinazione dell'uso del suolo allo
sfruttamento dei giacimenti. Il che e' avvenuto imponendo ai comuni
di adeguare sempre ed in ogni caso il loro strumento urbanistico alle
suddette esigenze di sfruttamento.
Appare lesivo dell'autonomia comunale non gia' il fatto in se' che
l'autorita' locale sia tenuta a tutelare anche le risorse estrattive,
ma piuttosto il fatto che questa tutela debba avvenire sempre ed in
ogni caso, indipendentemente dalla comparazione con gli interessi
urbanistici comunali - o con altri interessi generali - da farsi in
forme e modi che non e' compito dell'ordine giudiziario individuare.
2. - L'ordinanza e' stata ritualmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 222 dell'anno 1980.
3. - Nel giudizio si e' costituito il Comune di Torino il quale,
senza svolgere argomenti, chiede che la Corte dichiari illegittima la
norma impugnata.
E' altresi' intervenuta la Regione Piemonte, che conclude per
l'infondatezza della questione.
Il congegno procedimentale previsto dalla legge Piemonte n. 69 del
1978 - si osserva nell'intervento - e' imperniato sulla
autorizzazione regionale delegata ai comuni a norma dell'art. 4 della
legge stessa, sulla quale il comune si pronuncia a norma dell'art. 7.
Questa autorizzazione e' il risultato di una ponderazione
effettuata dal comune, con l'ausilio eventuale della commissione
tecnico consultiva, e solo dal comune (quindi la normativa non e'
sospettabile di lesione dell'autonomia comunale), tenendo conto dei
vari interessi affidati alla cura preminente del comune stesso, in
tema di produzione, economia, tutela della salute, ambiente,
paesaggio, condizioni idrogeologiche (art. 7 lett. e).
4. - Con tre ordinanze in data 24 settembre 1980, pronunciate in
tre distinti procedimenti promossi per l'annullamento di
deliberazioni del consiglio comunale di Valenza con cui zone
interessate ad attivita' estrattive erano state incluse nel piano di
edilizia popolare, il Tribunale amministrativo regionale per il
Piemonte ha sollevato di nuovo questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge 22 novembre
1978, n. 69, formulandola in termini e sostenendola con argomenti in
tutto identici a quelli dell'ordinanza 4 dicembre 1979.
Le ordinanze sono state ritualmente comunicate, notificate e
pubblicate nelle Gazzette ufficiali della Repubblica nn. 77, 83 e 179
dell'anno 1981.
5. - In uno dei tre procedimenti (R.O. n. 2/81) e' intervenuta la
Regione Piemonte, sostenendo la legittimita' della norma impugnata
con gli argomenti gia' svolti in relazione all'ordinanza 4 dicembre
1979.
Considerato in diritto
6. - I giudizi possono riunirsi, perche' hanno ad oggetto
questioni identiche e possono essere decisi con unica decisione.
7. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con le
ordinanze indicate in epigrafe, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge della Regione
Piemonte 22 novembre 1978, n. 69 ("Coltivazione di cave e torbiere"),
nella parte in cui impone ai Comuni che vengono a conoscere
l'esistenza di giacimenti di cava o torbiera, non ancora previsti o
disciplinati dagli strumenti urbanistici, di adottare, ai fini di
salvaguardia della risorsa estrattiva, la relativa variante.
Si realizzerebbe, con questa norma, una imposizione all'autorita'
comunale, intesa a modificare gli strumenti urbanistici ogni qual
volta le previsioni di essi siano di pregiudizio allo sfruttamento
delle risorse estrattive di nuova identificazione. Si violerebbe,
cosi', l'art. 128 Cost. che garantisce l'autonomia comunale
nell'ambito dei princi'pi fissati dalle leggi generali della
Repubblica, autonomia che trova una delle sue esplicazioni tipiche
nell'adozione degli anzidetti strumenti urbanistici. Non si afferma,
peraltro, nelle ordinanze, che siffatta autonomia concreti una
potesta' esclusiva in materia, ma si profila, alla stregua di un
consolidato insegnamento di questa Corte, l'esigenza di una
cooperazione ponderativa dei diversi interessi che - anche se puo'
limitare i poteri comunali - deve obbedire in ogni caso al principio
di ragionevolezza.
8. - Osserva la Corte che, valutata alla stregua di questi esatti
princi'pi, la norma censurata appare immune dal dedotto vizio di
costituzionalita'.
E' da premettere che, a norma dell'art. 117 Cost., la materia
delle cave e torbiere e quella urbanistica appartengono alla potesta'
legislativa concorrente della Regione; si e' in presenza di materie
omogenee, dal punto di vista del tipo della disciplina regolatrice, e
idonee, per il loro contenuto, a procedimenti di reciproca
integrazione. Questo rilievo consente di porre nella giusta
prospettiva un precetto qualificante della legge regionale del
Piemonte n. 69 del 1978, il cui art. 3, ultimo comma, viene
sospettato di illegittimita' dalle ordinanze di rimessione.
Si tratta dell'art. 2 che prevede la predisposizione ad opera
della Regione di un piano regionale di sfruttamento dei giacimenti di
cave e di torbiere, le cui indicazioni e previsioni, inserite nei
piani territoriali, con l'osservanza delle procedure previste dalla
legge regionale 19 agosto 1977, n. 43 e dall'art. 4 della legge
regionale 5 dicembre 1977, n. 56 ("Tutela dell'uso del suolo"),
concorrono a disciplinare la materia insieme con la specifica
normativa regionale relativa al settore estrattivo.
Si realizza, cosi', per espressa disposizione della legge
regionale censurata, un efficace coordinamento tra i piani
territoriali e il piano di sfruttamento delle cave e delle torbiere.
Inoltre, l'art. 1, secondo comma, della legge n. 69, sottoponendo
ad autorizzazione regionale l'attivita' di coltivazione delle cave e
delle torbiere, ne delega il rilascio al Comune (art. 4, primo
comma). Disciplinando, poi, il procedimento, che si avvia con la
domanda di autorizzazione, l'art. 7 della legge dispone che,
provvedendo su questa, il comune deve tener conto non soltanto dei
profili specificamente inerenti all'attivita' estrattiva, ma anche di
quelli concernenti la tutela della salubrita' della zona circostante,
l'ambiente ed il paesaggio (lett. c), nonche' gli altri preminenti
interessi generali (lett. e).
Tale coordinamento delle esigenze estrattive con quelle del
governo del territorio e' ribadito in linea generale dallo stesso
art. 3 della legge regionale n. 69, che, come si e' visto,
nell'ultimo comma prescrive, a fini di salvaguardia della risorsa
estrattiva, l'obbligatorieta' dell'adozione della variante
urbanistica.
9. - Le descritte attivita' di coordinamento corrispondono
all'indirizzo normativo generale relativo alla proiezione dei piani
regolatori al di fuori dello stretto assetto edilizio (e, dunque, con
possibilita' di riferimento alle cave). Con la ridefinizione
dell'"oggetto" dell'urbanistica si e' consolidato il principio della
confluenza nell'assetto del territorio di molteplici e diversificati
interessi (anche storici, ambientali, paesaggistici), affidati ad
istanze statali e regionali (cfr. soprattutto art. 1 legge 6 agosto
1967, n. 765; art. 7, n. 5 legge 19 novembre 1968, n. 1187; artt. 1
e 17 legge 28 gennaio 1977, n. 10; artt. 80 e 81 d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616; artt. 10, ultimo comma, e 29 primo comma legge 28
febbraio 1985, n. 47).
In verita' questo processo era stato accolto e, per taluni
aspetti, anticipato dalla legislazione regionale (nella quale si
inscrive la legge piemontese n. 69 impugnata), che aveva direttamente
o indirettamente annoverato tra le funzioni dei piani urbanistici la
tutela ambientale, paesaggistica e storica del territorio in genere.
Ad essa si accompagno' la svolta giurisprudenziale, segnata dalla
netta presa di posizione del Consiglio di Stato (Ad. plen. 9 marzo
1982, n. 3).
Il giudice amministrativo sanci' la legittimita' del divieto di
coltivazione delle cave, contenuto in un piano regolatore generale,
anche per il periodo anteriore all'entrata in vigore della legge n.
10 e del d.P.R. n. 616 del 1977 - che incisero sull'individuazione
del concetto di urbanistica -, in quanto tale divieto fosse fondato
sulla indicazione di ragioni specifiche e particolarmente gravi,
connesse alla salvaguardia dell'ambiente.
E' fuori dell'ambito del presente giudizio stabilire se le
anzidette prescrizioni normative e giurisprudenziali debbano
intendersi come inclusive dei beni storico-ambientali nei profili
della disciplina del territorio a fini edilizi ovvero come oggetto di
nuovi specifici limiti devoluti ai piani urbanistici.
Conclusione sicura e', in ogni caso, che la convergenza in materia
di territorio di rilevanti e diversificati interessi, affidati a
specifiche competenze, giustificano l'ampliarsi della istanza
partecipativa o di intesa o di leale collaborazione o, piu'
semplicemente, di coordinamento. Tale istanza richiede, accanto alla
presenza della Regione, quella dello Stato e di enti e comunita'
minori in funzione della tutela degli interessi, di cui essi sono
portatori (cfr. Corte cost. 27 giugno 1986, n. 151; 25 febbraio 1988,
n. 221; 29 dicembre 1982, n. 239; 14 luglio 1976, n. 175).
10. - La legge regionale n. 69 del 1978 si ispira chiaramente a
questa esigenza collaborativa; essa non soltanto appare rispettosa
dell'autonomia del comune, nelle materie di competenza propria di
questo, ma ne consente interventi efficaci anche in materia di cave.
Il primo comma dell'art. 3 cit. introduce, infatti, una disciplina
transitoria (operante fino all'entrata in vigore dei piani
territoriali), riconoscendo a questi strumenti il valore di fonte
regolatrice anche in materia estrattiva.
I momenti di questo regime transitorio sono indicati, poi, dal
secondo e terzo comma dell'art. 3, che inseriscono il Comune nel
procedimento di adozione della variante connessa ai nuovi giacimenti
di cava o torbiera.
Nei comuni dotati di piano regolatore generale, qualora la
destinazione dell'area sia difforme dalla attivita' estrattiva,
l'autorizzazione rilasciata per tale attivita' costituisce atto di
avvio del procedimento di variante.
E qui il collegamento del regime estrattivo con la pianificazione
comunale e' reso evidente dalla disciplina in caso di non conformita'
dell'attivita' di escavazione alla destinazione del piano regolatore.
Questa circostanza costituisce la ragione giustificativa della
variante, e, rispetto ad essa, l'autorizzazione estrattiva - delegata
al comune, in base all'art. 4 della legge n. 69, in ossequio al terzo
comma dell'art. 118 Cost. - costituisce "atto di avvio" del
procedimento di variazione. In tal guisa, l'inizio del procedimento
di modifica del piano regolatore viene a connettersi ad un atto
proprio dell'autorita' comunale.
Nei comuni carenti di piano regolatore generale, il sindaco
provvede a norma dell'art. 55 della legge regionale 5 dicembre 1977,
n. 56, al di fuori delle perimetrazioni, salva l'esistenza di
specifici divieti previsti per l'attivita' estrattiva. Il rinvio
all'art. 55 della legge n. 56 ("Tutela e uso del suolo") salda,
ancora una volta, in una visione unitaria le attivita' di
pianificazione territoriale con quella estrattiva. Da tale norma il
sindaco viene inoltre legittimato a rilasciare la concessione
estrattiva "all'avente titolo munito dell'autorizzazione prevista
dalla legge regionale": autorizzazione che, come si e' visto,
compete, per delega, al sindaco stesso.
Si attua, cosi', un armonico confluire delle diverse competenze,
caratterizzato da un'accentuazione di quella comunale, che viene
pienamente legittimata ad operare anche nel settore estrattivo ed e'
quindi in condizione (con il rilascio dell'atto di autorizzazione) di
assicurare in concreto la ponderazione tra le esigenze
dell'escavazione e quelle urbanistiche.
Concludendo, la disciplina della legge n. 69 del 1978 non
determina una sovrapposizione della Regione all'autonomia del comune,
ne' appone ad essa vincoli lesivi; di conseguenza, l'art. 3, ultimo
comma, di tale legge non vulnera l'art. 128 della Costituzione.
Appare pertinente, infine, ricordare - in riferimento alle
suindicate incombenze che la legge affida al sindaco in materia
estrattiva - che questa Corte ha precisato essere non lesiva
dell'autonomia del comune la legge regionale che, nel delegare
determinate funzioni amministrative al comune stesso, individui quale
fra gli organi comunali debba esercitarle senza alterare la
titolarita' della organizzazione (sent. 20 ottobre 1983, n. 319).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge
della Regione Piemonte 22 novembre 1978, n. 69 ("Coltivazione di cave
e torbiere"), in riferimento all'art. 128 della Costituzione,
sollevata dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte con le
ordinanze 4 dicembre 1979 (R.O. n. 458 del 1980) e 24 settembre 1980
(R.O. nn. 1, 2 e 183 del 1981).
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 aprile 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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