N. 512 SENTENZA 21 aprile - 5 maggio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione Valle d'Aosta - Acquisti di beni immobili, deliberati dalla regione e accettazioni di lasciti o donazioni Autorizzazione - Spettanza allo Stato(GU n.19 del 11-5-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Valle d'Aosta
notificato il 7 luglio 1979, depositato in Cancelleria il 27 luglio
successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 1979, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della Circolare della
Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio Regioni, in data 27
aprile 1979, Rep. n. 200/3054/R 2.33.4, avente per oggetto: "Acquisti
di beni immobili - Accettazione di lasciti e donazioni da parte delle
Regioni";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e
l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Con atto notificato il 7 luglio 1979 la Regione Autonoma Valle
d'Aosta ha proposto ricorso per conflitto di attribuzioni contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, impugnando la circolare di
detta Presidenza - Ufficio Regioni in data 27 aprile 1979, rep. n.
200/3054/R2.33.4, con la quale il governo centrale comunicava di
ritenere che "in occasione di acquisti di immobili (che non vengano
effettuati attraverso atti legislativi) ovvero di accettazioni di
lasciti o di donazioni, anche le Regioni dovranno promuovere le
procedure previste dalla legge 5 giugno 1850 n. 1037, dall'art. 17
del codice civile e dagli artt. 5 e 7 delle norme di attuazione del
codice civile".
La circolare e' stata emanata in seguito a un parere formulato in
data 19 maggio 1978 dalla prima sezione del Consiglio di Stato,
interpellato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri dopo avere
raccolto sul punto pareri contrastanti del Ministero dell'interno e
del Ministero di grazia e giustizia. Nel citato parere il Consiglio
di Stato ha ritenuto che l'autorizzazione governativa agli acquisti
e' "un istituto a carattere generale applicabile a tutte le persone
giuridiche, sia pubbliche che private, e fondato su ragioni
essenziali di ordine pubblico derivanti dalla necessita' di
esercitare una permanente vigilanza e un controllo sistematico in
relazione all'eventualita', potenzialmente dannosa, della
costituzione di manomorte".
La circolare e' ritenuta dalla ricorrente "gravemente lesiva
dell'autonomia regionale, e in modo particolare dell'autonomia
spettante alle Regioni a statuto speciale" per due motivi.
Col primo motivo si denuncia la violazione degli artt. 1, 2, 3, 4
e 43 dello statuto speciale della Valle d'Aosta, anche in relazione
all'art. 15 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. Si sostiene che gli
acquisti immobiliari delle Regioni devono essere assoggettati a un
regime analogo a quello degli acquisti dello Stato, per i quali lo
Stato stesso valuta l'opportunita' in relazione all'esigenza di
impedire "l'eventualita', potenzialmente dannosa, della costituzione
di manomorte". In questo senso si trae argomento dall'art. 15 del
d.P.R. n. 616 del 1977 che ha trasferito alle regioni a statuto
ordinario l'esercizio delle funzioni amministrative concernenti
l'acquisto di immobili e l'accettazione di lasciti e donazioni da
parte degli enti amministrativi dipendenti dalla regione, e ha
delegato le medesime funzioni riguardo alle persone giuridiche
private: "Se le Regioni hanno competenza ad assentire
l'autorizzazione degli acquisti immobiliari di enti locali e di
persone giuridiche private, appare incongruo - secondo la ricorrente
- e privo di razionalita' che si neghi ad esse la competenza a
valutare l'opportunita' dei propri acquisti immobiliari".
Col secondo motivo si deduce ulteriormente la violazione degli
artt. 2, 3 e 4 dello statuto regionale, nonche' degli artt. 5 e 6.
Sarebbero lese in particolare la competenza regionale relativa
all'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione,
attribuita dall'art. 2 lett. a), "incidendo la prevista
autorizzazione sul potere di autoorganizzazione della Regione", e la
competenza di cui all'art. 3 lett. c) in materia di espropriazione
per pubblica utilita' per opere non a carico dello Stato, considerato
che "l'espropriazione conduce inevitabilmente alla realizzazione di
un acquisto immobiliare".
Si aggiunge che, avendo la circolare impugnata escluso il
requisito dell'autorizzazione governativa per gli acquisti
immobiliari mediante leggi regionali, questa riserva in favore
dell'autonomia della Regione configura in pari tempo una violazione
ulteriore dello statuto speciale, e precisamente dell'art. 4 dal
quale risulta il principio di coincidenza tra competenza
amministrativa e competenza legislativa.
Infine, un indice contrario all'assoggettamento degli acquisti
immobiliari della Regione ad autorizzazione governativa e' ravvisato
dalla ricorrente anche negli artt. 5 e 6 dello statuto, che
trasferiscono alla Regione rispettivamente i beni demaniali
(eccettuata una categoria) e i beni patrimoniali dello Stato situati
nel territorio della Regione stessa.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Secondo l'Avvocatura il parere del Consiglio di Stato, al quale si
e' uniformata la circolare impugnata, costituisce applicazione di
principi piu' volte affermati dalla giurisprudenza di questa Corte, e
precisamente dalle sentenze n. 139 del 1972, n. 62 del 1973 e n. 140
del 1977. L'istituto dell'autorizzazione "risponde all'esigenza di
tutelare pubblici interessi facenti capo allo Stato e all'intera
collettivita' nazionale", e cio' giustifica il mantenimento di tale
requisito anche nei confronti delle Regioni, senza che possa dirsi
violata la particolare autonomia politica ad esse costituzionalmente
garantita.
In particolare non basta a escludere il requisito
dell'autorizzazione governativa la generica previsione statutaria
relativa all'"ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
Regione", essendo le attribuzioni regionali di cui all'art. 2 lett.
a) limitate alle autorizzazioni aventi un contenuto di controllo e di
tutela degli interessi del singolo ente; e quanto all'art. 3 lett.
c), che attribuisce alla regione potesta' legislativa in materia di
"espropriazione per pubblica utilita' per opere non a carico dello
Stato", integrata dalle funzioni amministrative corrispondenti a
norma dell'art. 5, si tratta di una "deroga precisa e speciale
rispetto alla regola generale che prescrive l'autorizzazione per gli
acquisti immobiliari anche delle regioni".
Infine, sempre ad avviso dell'Avvocatura, non v'e' contraddizione
tra l'assoggettamento anche degli acquisti immobiliari delle regioni
all'autorizzazione governativa e la possibilita' di escludere tale
requisito deliberando l'acquisto mediante legge regionale. In questo
secondo caso interviene pur sempre un controllo governativo a tutela
dell'interesse della collettivita' generale attraverso il
procedimento previsto dall'art. 127 Cost.
Considerato in diritto
1. - Occorre precisare preliminarmente che l'assoggettamento delle
regioni al requisito dell'autorizzazione governativa per gli acquisti
di immobili a titolo oneroso e per l'accettazione di liberalita' puo'
fondarsi soltanto sulla legge 5 giugno 1850 n. 1036 (c.d. legge
Siccardi), applicabile a tutti i "corpi morali", ossia come precisa
l'art. 1 del regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 giugno
1864 n. 1817, a "qualunque istituzione". Non sono applicabili alle
regioni ne' la legge 21 giugno 1896 n. 218 e il regolamento di
esecuzione approvato con r.d. 26 luglio 1896 n. 361, che riguardano
le province, i comuni e le istituzioni pubbliche di beneficenza, ne'
l'art. 17 cod. civ. e l'art. 5 delle disposizioni di attuazione,
concernenti le sole persone giuridiche private (arg. ex art. 11 cod.
civ.).
Pertanto, nei confronti delle regioni l'istituto
dell'autorizzazione agli acquisti - ritenuto applicabile dal
Consiglio di Stato nel parere in data 19 maggio 1978, cui si e'
conformata l'impugnata circolare della Presidenza del Consiglio dei
Ministri - non implica la funzione tutoria di controllo della
convenienza dell'acquisto e della disponibilita' dei mezzi
occorrenti, che per gli altri enti pubblici e le persone giuridiche
private l'art. 2 n. 5 del r.d. n. 361 del 1896 e, rispettivamente,
l'art. 5 disp. att. cod. civ. hanno aggiunto e quasi sovrapposto alla
funzione originaria, identificata dalla sentenza n. 62 del 1973 di
questa Corte nell'"esigenza fondamentale e sempre attuale di
contenere nei limiti del necessario gli acquisti patrimoniali
destinati a mero scopo di investimento e di reddito". In questi
termini il requisito dell'autorizzazione governativa e' compatibile
con l'autonomia riconosciuta alle regioni dall'art. 115 Cost., e
anche con l'autonomia riconosciuta alla Valle d'Aosta dall'art. 1
dello statuto speciale. L'autonomia delle regioni, che, pur avendo
carattere politico, "non e' da confondere con la sovranita'" (C.
cost. n. 143 del 1968), e' limitata alla valutazione e al
perseguimento degli interessi specifici della regione.
Invece l'autorizzazione agli acquisti, secondo la configurazione
della legge Siccardi, e' ordinata alla tutela di un interesse della
collettivita' generale, della quale e' esponente lo Stato, e
precisamente dell'interesse a "ridurre nella misura dello stretto
indispensabile i mezzi patrimoniali destinati ad attivita' non
produttive, affinche' la maggiore quantita' possibile delle risorse
economiche del paese possa concorrere ad aumentare la produzione e
quindi la ricchezza nazionale". Alla stregua di questa ratio legis
appare infondata la pretesa della Regione ricorrente che gli acquisti
immobiliari delle regioni siano "assoggettati a un regime analogo a
quello dei beni statali, per i quali lo Stato stesso valuta
l'opportunita' dell'acquisto in relazione all'esigenza di evitare la
costituzione di manomorte". D'altra parte non e' esatto che
l'alternativa sia l'assoggettamento delle regioni "a un regime
analogo a quello degli enti locali": come si e' gia' sottolineato,
nei confronti delle regioni rimane estranea all'autorizzazione
l'ulteriore funzione tutoria che essa svolge nei rapporti con gli
altri enti, cioe' la funzione di un sindacato governativo
sull'opportunita' dell'acquisto dal punto di vista dell'interesse
dell'ente, e di tutela degli eredi legittimi del testatore o del
donante.
Cade di conseguenza anche l'argomento che la ricorrente ritiene
offerto dall'art. 15 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, nel senso che
"se le regioni hanno competenza ad assentire agli acquisti di enti
locali e di persone giuridiche private, appare incongruo e privo di
razionalita' che si neghi ad esse la competenza di valutare
l'opportunita' dei propri acquisti immobiliari". Anzitutto il
trasferimento delle funzioni amministrative previsto dalla norma
citata riguarda soltanto gli "enti pubblici locali operanti nelle
materie di cui al presente decreto", restando esclusi in primo luogo
le province e i comuni, i cui acquisti continuano ad essere soggetti
all'autorizzazione governativa. Secondariamente, tra l'autorizzazione
agli acquisti immobiliari degli enti locali e l'autorizzazione agli
acquisti della regione non vi e' simmetria, perche' per quest'ultima
il controllo non si estende all'opportunita' dell'acquisto.
2. - Non sussistono nemmeno le altre violazioni dello statuto
regionale lamentate dalla Valle d'Aosta.
Non e' violato l'art. 2 lett. a), che attribuisce alla Regione
potesta' legislativa (esclusiva) in materia di "ordinamento degli
uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed
economico del personale". Come ha osservato la sentenza di questa
Corte n. 140 del 1977, richiamata dall'Avvocatura dello Stato,
generiche previsioni statutarie di questo tipo "da un lato non
valgono e dall'altro non bastano a definire la sorte del potere
autorizzativo in esame".
Non e' violato l'art. 3 lett. c), che attribuisce alla Regione
potesta' legislativa (concorrente) in materia di "espropriazione per
pubblica utilita' per opere non a carico dello Stato". E' vero che
"l'espropriazione conduce inevitabilmente alla realizzazione di un
acquisto immobiliare", ma cio' significa soltanto che, alla
condizione indicata, la norma statutaria estende, in via eccezionale,
agli acquisti immobiliari mediante espropriazione per pubblica
utilita' l'esonero dalla necessita' dell'autorizzazione governativa
previsto dall'art. 5, primo comma, del r.d. n. 1817 del 1864 per gli
acquisti a seguito di procedimenti di esecuzione forzata immobiliare.
Altrettanto inconsistente e' la pretesa violazione degli artt. 5 e
6 dello statuto regionale. Il trasferimento al demanio o al
patrimonio della Regione dei beni del demanio o del patrimonio dello
Stato, disposto dalla legge costituzionale n. 4 del 1948, non esclude
che atti successivi di acquisto di beni immobili, destinati a far
parte del demanio o del patrimonio regionali, siano soggetti
all'autorizzazione governativa richiesta per tutte le pubbliche
istituzioni dalla legge n. 1037 del 1850.
3. - Non sussiste, infine, la lamentata violazione del principio
di coincidenza tra competenza amministrativa e competenza legislativa
della Regione, risultante dall'art. 4 dello statuto speciale. Con
questo principio contrasterebbe, secondo la ricorrente, "la
possibilita' di evitare la richiesta di autorizzazione governativa
attraverso l'emanazione di una legge regionale", riconosciuta dalla
circolare impugnata, la quale limita la necessita'
dell'autorizzazione governativa agli acquisti delle regioni "che non
vengano effettuati attraverso atti legislativi".
Il detto principio non e' richiamato a proposito. L'autorizzazione
governativa di cui si discute non si sovrappone alla competenza
amministrativa della Regione in una materia inclusa nella sua
competenza legislativa, bensi' si aggiunge alla delibera
dell'amministrazione regionale come modalita' del procedimento di
formazione dell'atto negoziale col quale la Regione acquista un bene
immobile o accetta un lascito o una donazione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato il potere di autorizzare le regioni,
e in particolare la Regione Autonoma Valle d'Aosta, ad acquistare
beni immobili e ad accettare lasciti o donazioni, quando l'acquisto
sia deliberato con atto amministrativo della regione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 aprile 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 5 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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