N. 728 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto ordinario - Liguria - Impiego pubblico regionale - Stato giuridico - Dotazioni organiche dei livelli funzionali secondo, terzo e quarto - Variazione - Delibera amministrativa del consiglio regionale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Liguria riapprovato il 16 settembre 1981, art. 4, quinto comma). (Cost., artt. 117 e 97). Regione a statuto ordinario - Liguria - Impiego pubblico regionale - Anzianita' di servizio a fini economici - Riconoscimento - Criteri - Cessazione della materia del contendere. (Legge regione Liguria riapprovato il 16 settembre 1981, art. 14). (Cost., artt. 3 e 36)(GU n.27 del 6-7-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, quinto comma, e 14 della legge della Regione Liguria riapprovata il 16 settembre 1981 avente per oggetto: "Disposizioni sullo stato giuridico dei dipendenti della Regione Liguria", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 2 ottobre 1981, depositato in cancelleria il 9 ottobre successivo ed iscritto al n. 56 del registro ricorsi 1981; Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria; Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore Enzo Cheli; Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato, per il ricorrente, e l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione; Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso notificato in data 2 ottobre 1981 il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso la questione di legittimita' costituzionale, per contrasto con gli artt. 117, 97, 3 e 36 Cost., degli artt. 4, quinto comma, e 14 della legge della Regione Liguria recante "Disposizioni sullo stato giuridico dei dipendenti della Regione Liguria", approvata in seconda lettura dal Consiglio regionale nella seduta del 16 settembre 1981. Con la legge 16 ottobre 1979 n. 34 la Regione Liguria, nel quadro delle disposizioni sullo stato giuridico e sul trattamento economico del proprio personale, ha stabilito l'inquadramento di tale personale in otto livelli funzionali, sostituiti alle qualifiche gia' previste dalle leggi 9 aprile 1973 n. 11 e 12 e dalla legge 30 maggio 1978 n. 27. Con l'art. 4 della legge di cui e' causa la Regione ha posto, tra l'altro, alcune norme in tema di contrattazione decentrata connessa all'inquadramento del personale caratterizzato da profili professionali diversi da quelli espressamente previsti dalle norme regionali in vigore, stabilendo altresi' il ricorso alla legge regionale nell'ipotesi in cui detto inquadramento venga a rendere indispensabile una modifica delle dotazioni organiche: come eccezione a tale regola, il quinto comma dello stesso articolo ha attribuito, peraltro, al Consiglio regionale il potere di provvedere, anziche' con legge, con semplice delibera amministrativa "qualora, limitatamente ai livelli secondo, terzo e quarto, le eventuali modifiche di organico si riferiscano solo a variazioni delle dotazioni organiche dei singoli predetti livelli, restando immutata quella complessiva dei tre livelli risultante dalla legge regionale". Ad avviso della Presidenza del Consiglio quest'ultima norma e' tale da violare gli artt. 117 e 97 Cost., avendo sottratto un aspetto della organizzazione degli uffici regionali alla sfera della potesta' legislativa. Una seconda censura e' stata poi prospettata dal Governo nei confronti della norma espressa dall'art. 14 della stessa legge, posta in tema di riconoscimento dell'anzianita' pregressa. Con tale norma si e' inteso attribuire al personale regionale un'anzianita' corrispondente alla posizione giuridica acquisita alla data del 1 febbraio 1981, data da cui decorre il trattamento economico previsto dalla legge regionale 3 febbraio 1981 n. 6. Secondo la censura formulata nel ricorso, tale norma verrebbe a violare l'art. 117 Cost. in relazione all'art. 67 della L. 10 febbraio 1953 n. 62, nonche' gli artt. 3 e 36 Cost. per il fatto di aver concesso, in tema di riconoscimento dell'anzianita' pregressa, benefici di gran lunga superiori a quelli che il sistema di inquadramento previsto dall'art. 2 del D.P.R. 9 giugno 1981 n. 310 ha assicurato agli impiegati civili dello Stato. 2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria per chiedere il rigetto del ricorso, previa, occorrendo, dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 67 L. 10 febbraio 1953 n. 62. In proposito la Regione, dopo aver eccepito anche l'inammissibilita' del ricorso, contesta la fondatezza delle censure rivolte all'art. 4, quinto comma, della legge impugnata, dal momento che le variazioni della dotazione organica di cui si prevede l'attuazione con delibera amministrativa del Consiglio non riguardano i funzionari regionali (e, di conseguenza, neppure gli uffici dotati di rilievo esterno), bensi' soltanto il personale esecutivo e ausiliario, non compreso nella riserva di legge. Del pari infondate - ad avviso della Regione - sarebbero poi le censure rivolte all'art. 14, dal momento che l'art. 67 della L. n. 62 del 1953 non rappresenterebbe un "principio fondamentale" ai sensi dell'art. 117 Cost. e, ove dovesse determinare un rigido parallelismo retributivo tra personale statale e personale regionale, sarebbe tale da incorrere in un vizio di incostituzionalita' per violazione degli artt. 3 e 36 Cost. Per giunta, in tema di valutazione economica dell'anzianita' pregressa, la normativa statale non manifesterebbe caratteristiche di univocita' e chiarezza tali da consentire l'identificazione di un "principio generale" vincolante la potesta' legislativa regionale: e invero, accanto al D.P.R. 9 giugno 1981 n. 310, invocato dal Governo, andrebbe considerata anche la presenza del D.P.R. 2 giugno 1981 n. 271 che, per il personale scolastico, ha consentito la piena valutazione economica dell'anzianita' nei ruoli inferiori. 3. - In previsione dell'udienza la difesa della Regione ha prodotto una memoria, dove, con riferimento alle censure mosse nei confronti dell'art. 4, quinto comma, si sviluppano le argomentazioni gia' espresse nell'atto di costituzione e si aggiunge anche un richiamo alla norma contenuta nell'art. 2 della sopravvenuta legge-quadro sul pubblico impiego (L. 29 marzo 1983 n. 93), che - ad avviso della Regione - nel definire l'ambito della riserva di legge in materia di disciplina del pubblico impiego, sarebbe venuta a confermare la legittimita' della norma impugnata. Con riferimento all'art. 14 la Regione chiede, infine, una dichiarazione di sopravvenuta cessazione della materia del contendere, dal momento che la stessa Regione, mediante la legge n. 33 del 23 giugno 1982 si e' puntualmente adeguata, in ordine al riconoscimento degli effetti economici dell'anzianita' di servizio, alla stessa disciplina prevista per i dipendenti statali dal D.P.R. 9 giugno 1981 n. 310. Considerato in diritto 1. - Il ricorso di cui in epigrafe investe due norme della legge della Regione Liguria in tema di stato giuridico dei dipendenti regionali, approvata, in seconda lettura, il 16 settembre 1981 e piu' precisamente: a) l'art. 4, quinto comma, che si assume in contrasto con gli artt. 117 e 97 Cost. per avere affidato ad uno strumento amministrativo (deliberazione del Consiglio) una disciplina (variazione delle dotazioni organiche dei livelli funzionali secondo, terzo e quarto) ritenuta riservata alla legge regionale; b) l'art. 14, che si assume in contrasto con l'art. 117 Cost., in relazione all'art. 67 L. 10 febbraio 1953 n. 62, nonche' con gli artt. 3 e 36 Cost., per aver statuito a favore del personale regionale un meccanismo di riconoscimento della anzianita' pregressa piu' favorevole di quello previsto per i dipendenti statali. 2. - Come fatto presente dalla difesa regionale, dopo la proposizione del ricorso la Regione Liguria ha approvato la legge 23 giugno 1982 n. 33 che, in tema di riconoscimento dell'anzianita' di servizio a fini economici, ha adottato per il personale regionale gli stessi criteri posti, per i dipendenti statali, dal D.P.R. 9 giugno 1981 n. 310. Con tale disciplina la Regione si e', pertanto, puntualmente adeguata al rilievo a suo tempo mosso dal Governo in sede di rinvio della legge nonche' alla conseguente censura espressa nel ricorso. Sul punto e', dunque, venuta a cessare la materia del contendere. 3. - L'esame va, quindi, circoscritto alla censura mossa, con riferimento agli artt. 117 e 97 Cost., nei confronti dell'art. 4, quinto comma, della stessa legge. Tale censura risulta fondata. Con la legge 16 ottobre 1979 n. 34 la Regione Liguria, nel porre la disciplina dello stato giuridico e del trattamento economico dei propri dipendenti, ha istituito otto livelli funzionali, che sono venuti a sostituire le qualifiche gia' previste con le leggi 9 aprile 1973 n. 11 e 12 e con la legge 30 maggio 1978 n. 27. Con l'art. 4 della legge di cui e' causa, la Regione, nel regolare la contrattazione decentrata, dopo aver previsto (al comma quarto) la possibilita' di variare, con legge regionale, le dotazioni organiche dei diversi livelli - quando tale variazione si renda indispensabile per l'inquadramento del personale caratterizzato da profili professionali diversi da quelli previsti nelle norme regionali - ha anche sanzionato (al comma quinto) la possibilita' per il Consiglio regionale di provvedere con propria deliberazione alle modifiche di organico dei livelli secondo (ausiliario qualificato), terzo (operatore) e quarto (coadiutore), a condizione di lasciare immutata la dotazione complessiva dei tre livelli. Cosi' operando la legge regionale ha sicuramente violato la riserva di legge posta anche nei confronti dell'amministrazione regionale dall'art. 97 Cost., secondo cui la disciplina degli aspetti fondamentali dell'organizzazione dei pubblici uffici va affidata alla legge, in modo da garantire il buon andamento e l'imparzialita' della pubblica amministrazione. In questa prospettiva, la dotazione complessiva di un livello funzionale del personale regionale rappresenta, infatti, un aspetto fondamentale dell'organizzazione amministrativa la cui valutazione - in vista del perseguimento di un rapporto equilibrato tra dotazione organica e servizi indispensabile per il "buon andamento" dell'amministrazione - va riservata al legislatore regionale: e questo quand'anche il livello da considerare attenga a uffici ausiliari o, comunque, non dotati di rilevanza esterna. Questa linea interpretativa e' stata, del resto, recepita e affermata dalla legge-quadro sul pubblico impiego (L. 29 marzo 1983 n. 93) che, pur essendo intervenuta successivamente all'approvazione della legge regionale di cui e' causa, non puo' non esprimere criteri di orientamento rilevanti e vincolanti per l'intera area del pubblico impiego regionale, indipendentemente dalla data della disciplina intervenuta nei vari settori. L'art. 2 di tale legge-quadro, nel definire l'area della riserva legislativa, statale e regionale, in materia di pubblico impiego, ha infatti, incluso in tale area anche "i ruoli organici, la loro consistenza e la dotazione complessiva delle qualifiche",: in contrasto con tale disposizione, l'art. 4, quinto comma, della legge di cui e' causa, nel regolare le possibili variazioni nella dotazione di tre livelli funzionali dell'impiego regionale (corrispondenti alle qualifiche in precedenza previste) ha ritenuto, invece, di poter affidare al potere amministrativo del Consiglio regionale la possibilita' di variare la dotazione organica di ciascuno di questi tre diversi livelli alla sola condizione di far salva la loro consistenza complessiva. Cosi' disponendo, la norma impugnata e' venuta, dunque, a forzare il confine della riserva legislativa concernente la quantificazione complessiva di ciascuno dei tre livelli richiamati, incorrendo nel vizio contestato.
PER QUESTI MOTIVI LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, quinto comma, della legge della Regione Liguria, approvata il 16 settembre 1981, recante "Disposizioni sullo stato giuridico dei dipendenti della Regione Liguria", Dichiara cessata la materia del contendere con riferimento all'art. 14 della stessa legge. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988. Il Presidente: SAJA Il redattore: CHELI Il cancelliere: MINELLI Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988. Il direttore della cancelleria: MINELLI 88C1063