N. 747 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Istruzione pubblica - Regione Friuli-Venezia Giulia - Istruzione universitaria - Determinazione di un contingente di personale da trasferire alla regione e non sottoposto al preventivo giudizio di idoneita' per l'inquadramento nel ruolo dei professori associati e dei ricercatori universitari - Dissenso formale - Lesione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento dei propri uffici in mancanza di idonea intesa con la regione stessa - Non spettanza allo Stato - Annullamento in parte qua dei decreti impugnati. (Decreti 30 luglio 1986 e 16 febbraio 1987 del Ministro della pubblica istruzione nelle parti che si riferiscono alla regione Friuli-Venezia Giulia). (Statuto speciale regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4, n. 1)(GU n.27 del 6-7-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con n. 2 ricorsi della Regione Friuli-Venezia
Giulia notificati rispettivamente il 10 ottobre 1986 e il 14 maggio
1987, depositati in Cancelleria il 22 ottobre 1986 e il 21 maggio
1987 ed iscritti al n. 43 del registro ricorsi 1986 e al n. 10 del
registro ricorsi 1987, per conflitti di attribuzione sorti a seguito
del decreto 30 luglio 1986, con il quale il Ministro della Pubblica
Istruzione, d'intesa con "le Amministrazioni interessate", ha
determinato il contingente di personale - n. 18 docenti - da
trasferire alla Regione Friuli-Venezia Giulia, in supposta
applicazione dell'art. 120 d.P.R. 11.7.1980, n. 382 e del decreto 16
febbraio 1987, con il quale il Ministro della Pubblica Istruzione,
d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e con "le
Amministrazioni interessate", ha determinato, a modifica del
precedente d.m. 30.7.1986, in 19 docenti (invece che in 18), il
contingente di personale da trasferire alla Regione Friuli-Venezia
Giulia, in supposta applicazione dell'art. 120 del d.P.R. 11.7.1980
n. 382;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e
l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 ottobre 1986, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione al decreto 30 luglio 1986 con il
quale il Ministro della Pubblica Istruzione ha determinato il
contingente di personale - n. 18 docenti - da trasferire alla Regione
in applicazione dell'art. 120 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382
(concernente il riordinamento della docenza universitaria). Il detto
decreto era stato trasmesso alla ricorrente con lettera ministeriale
pervenuta il 12 agosto 1986, con la quale si invitava la Regione agli
ulteriori adempimenti previsti dalla citata norma del d.P.R. n. 382
del 1980.
La ricorrente premette, in punto di fatto, quanto segue.
Con lettera in data 24 giugno 1986,il Ministero della Pubblica
Istruzione invio' al Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia
uno schema di decreto - da emanarsi (sempre ai sensi del citato art.
120 del d.P.R. n. 382/80) d'intesa con la Presidenza del Consiglio
dei ministri e con i responsabili delle Amministrazioni interessate -
con il quale venivano determinati i contingenti di personale relativi
ai passaggi effettuabili per ciascuna amministrazione, da parte di
coloro che non avevano superato o che non avevano inteso sottoporsi
al giudizio di idoneita' per l'inquadramento nel ruolo dei professori
associati e dei ricercatori universitari. Il contingente previsto per
la Regione Friuli-Venezia Giulia era di 18 unita'.
In ottemperanza all'invito - contenuto nella lettera ministeriale
- a far pervenire il proprio avviso in merito al provvedimento, la
ricorrente, con telegramma del 10 luglio 1986, comunico' il proprio
dissenso sulla prevista assegnazione dei 18 docenti.
Successivamente, pervenne al Presidente della Regione una lettera
in data 29 luglio 1986 della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per la funzione pubblica -, diretta anche al Ministero
della Pubblica Istruzione, con la quale si esprimeva l'avviso che
quest'ultimo valutasse "l'opportunita' di procedere ugualmente
all'emanazione del decreto previsto dal terzo comma dell'art. 120 del
d.P.R. n. 382/80 nonostante manchi il requisito dell'intesa con
l'Amministrazione interessata". Cio' sulla base della considerazione
che il decreto de quo costituisse "un atto interno al procedimento
con funzione meramente ricognitiva" e che il citato art. 120 non
lasciasse, in quella fase procedimentale, "alcuno spazio ad
apprezzamenti discrezionali delle Amministrazioni interessate dal
procedimento", le quali avrebbero potuto esprimere le proprie
valutazioni nella fase successiva di valutazione della preparazione
professionale dei candidati.
Adeguandosi al suggerimento della Presidenza del Consiglio, il
Ministero della Pubblica Istruzione emanava il provvedimento
impugnato, asseritamente "d'intesa con le Amministrazioni
interessate".
Tutto cio' premesso, la ricorrente rileva che il decreto, emanato
senza previa intesa con la Regione, anzi con il suo formale dissenso,
e' manifestamente lesivo della sfera di competenza che ad essa e'
attribuita, in materia di ordinamento dei propri uffici, dall'art. 4,
n. 1, dello statuto speciale. Inoltre, conclude la Regione, nel
sistema prefigurato dagli artt. 67 e 68 dello statuto stesso non vi
e' spazio per recepire trasferimenti d'imperio.
2. - Con ricorso, sostanzialmente identico al precedente,
notificato il 14 maggio 1987, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha
impugnato anche il successivo decreto del Ministro della Pubblica
Istruzione del 16 febbraio 1987 (trasmesso alla ricorrente con
lettera pervenuta il 20 marzo 1987), con il quale alcuni contingenti
di personale determinati con il decreto del 30 luglio 1986 sono stati
modificati: in particolare, il contingente destinato alla Regione
Friuli-Venezia Giulia e' stato aumentato da 18 a 19 docenti.
Rileva la ricorrente che anche nel secondo decreto si afferma,
inesattamente, che esso viene emanato "d'intesa con le
Amministrazioni interessate", mentre ad essa in questo caso non e'
stata nemmeno rivolta alcuna richiesta di intesa, essendosi
evidentemente ritenuto esaustivo il precedente interpello, al quale
la Regione aveva risposto con un netto dissenso.
Pertanto, conclude la ricorrente, anche il nuovo decreto e'
manifestamente lesivo della competenza ad essa attribuita dall'art.
4, n. 1, dello statuto speciale.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, si e' costituito in
entrambi i giudizi, con atti sostanzialmente identici.
Con espressa riserva di tornare, nelle ulteriori difese, sulle
questioni della idoneita' ed efficacia della manifestazione di
dissenso della Regione e della deducibilita', nel presente giudizio,
del vizio di procedimento che fosse in concreto configurabile,
l'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente l'inammissibilita'
del ricorso perche' rivolto contro atto a carattere programmatico,
inidoneo di per se' a dar luogo alla lamentata invasione delle
competenze regionali.
Che il decreto in questione abbia carattere programmatico si
desume, ad avviso dell'Avvocatura, dal quarto comma dell'art. 120 del
d.P.R. n. 382/80 e dall'art. 7 del d.l. 28 febbraio 1986, n. 49
(convertito in legge 18 aprile 1986, n. 120), che richiedono un
previo giudizio positivo demandato ad appositi organi straordinari
delle Amministrazioni interessate, ai fini del passaggio del
personale.
Ne consegue che l'atto impugnato non e' da solo idoneo a dar luogo
al lamentato trasferimento d'imperio di personale, ne' incide sulle
competenze relative all'ordinamento degli uffici della Regione, dal
momento che attraverso il previo giudizio di coerenza resta
assicurato alla ricorrente di valutare concretamente la vicenda alla
stregua dei propri criteri organizzatori.
Infine, sostiene l'Avvocatura, andrebbe escluso che il Ministro
abbia manifestato, con l'atto in questione (dovuto per legge), la
intenzione di invadere la sfera di competenza regionale, dovendo,
invece, convenirsi che il decreto e' stato adottato nell'ambito e per
la realizzazione del riordinamento della docenza universitaria: cio'
varrebbe a negare anche la fondatezza nel merito dei ricorsi
regionali.
Considerato in diritto
1. - I due conflitti sollevati nei confronti dello Stato dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia, in relazione ai decreti del Ministro
della Pubblica Istruzione del 30 luglio 1986 e 16 febbraio 1987,
hanno natura e contenuto identici. I giudizi possono quindi essere
riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Questa Corte e' chiamata a decidere se spetti allo Stato,
mediante decreti del Ministro della Pubblica Istruzione, determinare
i contingenti relativi al passaggio di personale universitario alla
Regione Friuli-Venezia Giulia in applicazione dell'art. 120 del
d.P.R. 11 luglio 1980 n. 382, in mancanza di intesa con la Regione
stessa, ed anzi in presenza di un suo formale dissenso. La ricorrente
censura il decreto del Ministro della Pubblica Istruzione 30 luglio
1986, comprendente l'assegnazione di 18 unita' del personale sopra
indicato alla Regione Friuli-Venezia Giulia, emanato nonostante che
questa avesse comunicato il proprio parere contrario con telegramma
del 10 luglio 1986. Lamenta ancora la Regione che il successivo
decreto 16 febbraio 1987, col quale il contingente assegnatole veniva
elevato da 18 a 19 unita', sia stato emanato senza alcuna richiesta
di parere.
La Regione sostiene che i decreti sopra citati sarebbero
manifestamente lesivi della propria sfera di competenza che, in
materia di ordinamento degli uffici e di stato giuridico ed economico
del personale, e' primaria ed esclusiva ai sensi dell'art. 4 n. 1
dello statuto speciale; vi sarebbe inoltre una violazione degli artt.
67 e 68 dello statuto stesso, che non consentirebbero in alcun modo
trasferimenti d'imperio.
3. - Prima di valutare nel merito le questioni prospettate dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia, e' d'uopo esaminare la eccezione di
inammissibilita' sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
L'Avvocatura dello Stato sostiene che i decreti impugnati, in quanto
prefigurano "la pianta dei passaggi effettuabili per ciascuna
Amministrazione sulla base anche delle preferenze espresse dagli
aspiranti", sarebbero atti "a contenuto programmatico", cui deve
seguire per l'effettivo passaggio il giudizio positivo di "coerenza",
demandato alle apposite commissioni previste dal quarto comma
dell'art. 120 del d.P.R. citato; ne risulterebbe - secondo
l'Avvocatura - che gli atti in questione non sarebbero idonei a
provocare il "lamentato trasferimento d'impero di personale", ne'
inciderebbero sulle competenze relative all'ordinamento degli Uffici
e degli Enti dipendenti di cui all'art. 4 n. 1 dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia.
La tesi dell'Avvocatura non puo' essere condivisa. Questa Corte ha
piu' volte affermato che, affinche' sia possibile un conflitto
attuale di attribuzione fra Stato e regione, e' sufficiente qualsiasi
comportamento dello Stato o di una regione "che possa configurare un
atto invasivo dell'altrui sfera di competenza o tale da menomare la
possibilita' di esercizio di altrui potesta'" puo' pertanto essere
oggetto di conflitto anche un atto che non invada direttamente la
sfera del ricorrente, purche' esso "consista in una chiara
manifestazione di volonta' in ordine all'affermazione della propria
competenza" (vedi sentt. n. 120 del 1979, n. 123 del 1980, n. 187 del
1984).
Ora, non puo' esservi dubbio che i due decreti impugnati, seppure
non concludono il procedimento che da' luogo al trasferimento del
personale universitario di cui all'art. 120 del d.P.R. n. 382/80,
determinano di per se' i contingenti attribuiti alle diverse
amministrazioni: nella fase successiva ha luogo soltanto il giudizio
di coerenza sui singoli candidati, ai sensi del quarto comma del
predetto art. 120 e dell'art. 7 del d.l. 28/2/1986 n. 49 convertito
in l. 18/4/1986, n. 120, ma il passaggio del "contingente" non e'
piu' in discussione. Ne consegue che, essendo i ricorsi della Regione
Friuli-Venezia Giulia diretti contro atti statali potenzialmente
idonei ad invadere la sua sfera di competenza, l'eccezione
dell'Avvocatura va disattesa.
4. - Nel merito le censure della ricorrente sono fondate. E'
pacifico che il Ministro della Pubblica Istruzione ha emanato sia il
decreto 30/7/1986 come il successivo 16/2/87, con i quali vengono
determinati i contingenti relativi al passaggio di personale
universitario ad altre amministrazioni pubbliche, secondo quanto
previsto dall'art. 120 del d.P.R. n. 382, senza l'intesa della
Regione Friuli-Venezia Giulia, compresa fra le amministrazioni
assegnatarie. In ordine al primo decreto, che determina per la
Regione anzidetta un contingente di 18 persone, il Ministero della
Pubblica Istruzione aveva chiesto al Presidente della Regione di
esprimere il proprio avviso (a mezzo telegramma ed entro dieci
giorni), ed in termini era stato espresso parere contrario; tale
parere e' stato non solo disatteso, ma addirittura ribaltato,
giacche' l'ultimo comma del preambolo del decreto recita
testualmente: "d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri
e le Amministrazioni interessate". Tale formula e' ripetuta nel
secondo decreto che, per quanto riguarda la Regione Friuli-Venezia
Giulia, modifica il contingente da 18 a 19 unita', mentre, questa
volta, la Regione non e' stata nemmeno interpellata.
Ora, pur non volendosi affrontare la problematica relativa alla
figura dell'"intesa", va comunque tenuto per fermo che essa
costituisce una partecipazione alla determinazione del contenuto di
un atto; vale a dire, l'ente o l'organo che deve esprimere il proprio
consenso affinche' l'intesa intervenga e' titolare di un potere di
codeterminazione e quindi di partecipazione effettiva all'esercizio
di una determinata competenza. Cio' e' tanto piu' vero nel caso in
esame: non soltanto l'intesa con "i responsabili delle
amministrazioni interessate" e' richiesta dall'art. 120, terzo comma,
del d.P.R. n. 382 del 1980, ma, per quanto riguarda la Regione
Friuli-Venezia Giulia, essa appare come la condizione necessaria per
salvaguardare nella misura minima irrinunciabile la competenza
esclusiva in materia di ordinamento degli Uffici e degli Enti
dipendenti e stato giuridico ed economico del personale ad essi
addetto (art. 4 n. 1 dello statuto speciale), competenza che
altrimenti verrebbe ad essere del tutto vanificata.
5. - Peraltro questa Corte si e' piu' volte pronunciata in materia
di intese e in genere di raccordi fra Stato e regioni, nel senso che
l'intesa o l'intervento costituiscono un "meccanismo costituzionale
di collaborazione fra Stato e Regione che non puo' essere eluso
quando e' espressamente previsto. La sua inosservanza comporta
l'annullamento del provvedimento viziato" (sent. n. 39 del 1984);
tale inosservanza "puo' essere fatta valere come lesione delle dette
competenze mediante il conflitto di attribuzione, indipendentemente
dalla circostanza che, dal punto di vista morfologico o strutturale,
l'inosservanza stessa si configuri anche come vizio del procedimento"
(sent. n. 206 del 1985); e ancora: il conflitto di attribuzione "e'
ammissibile non soltanto se ricorra l'invasione di competenza ma
anche quando, come nella specie, l'ordinamento richieda la
collaborazione di una pluralita' di enti e, per contro, uno di essi
provveda autonomamente, senza tener conto della potesta' altrui"
(sent. n. 286 del 1985).
Sussiste dunque da parte dello Stato una violazione della
competenza regionale costituzionalmente garantita, tanto piu'
rilevabile in quanto - come e' stato detto - i decreti statali
incidono nella sfera di attribuzioni della Regione, in una materia
nella quale essa gode di una competenza esclusiva che, riducendosi
attraverso l'intesa ad una forma di codeterminazione, gia' viene ad
essere limitata e compressa.
6. - Accertata la violazione dell'art. 4 n. 1 dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, e' superfluo esaminare
il riferimento agli artt. 67 e 68 dello statuto stesso, che puo'
considerarsi assorbito.
7. - Da ultimo sembra opportuno esaminare il comportamento della
Regione Friuli-Venezia Giulia, da un lato, e dell'Amministrazione
statale dall'altro, sotto il profilo di quel dovere di collaborazione
cui Stato e regione devono attenersi, in base al principio di "leale
cooperazione" (sentt. nn. 359 del 1985 e 151 del 1986). La Regione
non puo' certo andare immune da critiche, per essersi limitata a
manifestare un parere contrario globale e immotivato sulla richiesta
del Ministero della Pubblica Istruzione. Ma ben piu' censurabile
appare la condotta del Ministero anzidetto: alla Regione e' stato
chiesto di "far pervenire il proprio avviso a mezzo telegramma" in
ordine allo schema del primo decreto, con l'avvertenza che se
l'avviso non fosse pervenuto entro dieci giorni, il silenzio sarebbe
stato considerato come assenso. Ricevuto il parere contrario, il
Ministero non ha chiesto alla Regione di motivarlo o di riesaminarlo,
ne' ha esperito alcun tentativo di accordo; e' passato oltre, dando
per avvenuta nel testo del decreto quell'intesa che era stata
espressamente negata. Il successivo decreto di modifica e' stato poi
emanato con la prescritta formula "d'intesa", omettendo perfino di
interpellare o avvertire la Regione.
In conclusione, tutta la vicenda in esame e' stata certamente
condotta discostandosi dal principio di leale cooperazione; ma la
responsabilita' di cio' non puo' non attribuirsi esclusivamente, o
almeno prevalentemente, allo Stato.
8. - I ricorsi vanno pertanto accolti, e di conseguenza i decreti
impugnati devono essere annullati in parte qua.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara che non spetta allo Stato determinare il contingente
relativo al passaggio effettuabile per la Regione Friuli-Venezia
Giulia del personale di cui all'art. 120 del d.P.R. 11 luglio 1980 n.
382 in mancanza di intesa con la Regione stessa;
annulla conseguentemente i decreti 30 luglio 1986 e 16 febbraio
1987 del Ministro della Pubblica Istruzione di cui in epigrafe, nelle
parti che si riferiscono alla Regione Friuli-Venezia Giulia.
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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