N. 768 SENTENZA 22 giugno - 7 luglio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ferrovie dello Stato - Istituzione dell'Ente - Disciplina organizzativa e rapporto di lavoro del personale dipendente Tutela delle minoranze linguistiche e istituto della proporzionale etnica nella organizzazione dei pubblici uffici Applicazione della normativa vigente in materia per la provincia autonoma di Bolzano - Omessa previsione - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 17 maggio 1985, n. 210, artt. 20 e 21). (Cost., art. 6; statuto speciale Trentino-Alto Adige, art. 89). Ferrovie dello Stato - Istituzione dell'Ente - Provincia autonoma di Bolzano - Gestione dei trasporti di interesse provinciale e acquisizione dei relativi beni - Addestramento e formazione professionale del personale - Accordi per le linee insistenti sul territorio della provincia - Non fondatezza. (Legge 17 maggio 1985, n. 210, artt. 1, 2, 14, 15, 18, 22 e 25). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 3, 8, nn. 5, 18 e 29, 14, 16, 68 e 107)(GU n.28 del 13-7-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, Dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge 17 maggio
1985, n. 210, in toto o in particolare relativamente agli artt. 1, 2,
14, 15, 18, 20, 21, 22 e 25 (Istituzione dell'ente Ferrovie dello
Stato), promosso con ricorso della Provincia di Bolzano notificato il
29 giugno 1985, depositato in cancelleria l'8 luglio successivo ed
iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1985.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il Giudice relatore
Giuseppe Borzellino;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia
di Bolzano e l'avv. dello Stato Emilio Sernicola per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 28 giugno 1985 la Provincia autonoma di
Bolzano ha proposto questione di legittimita' costituzionale della
"legge 17 maggio 1985 n. 210 (Istituzione dell'ente Ferrovie dello
Stato), in toto, ed in particolare relativamente agli artt. 1, 2, 14,
15, 18, 20, 21, 22 e 25, per violazione degli artt. 2; 3, terzo
comma; 8, numeri 5, 18 e 29; 14; 16, primo comma; 68; 89; 100 e 107
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972 n. 670) e relative norme d'attuazione; nonche' per violazione
dell'art.10 della Costituzione (in relazione all'accordo di Parigi
del 5 settembre 1946)".
La Provincia richiama i princi'pi fondamentali stabiliti dalla
legge n. 210 del 1985, relativa alla trasformazione dell'Azienda
statale autonoma delle Ferrovie dello Stato in ente pubblico distinto
dallo Stato: in particolare, gli artt.1, sulla personalita' giuridica
e l'autonomia dell'ente; 14, concernente delegificazione di materie e
norme per l'adozione di regolamenti tecnici da parte del Consiglio di
amministrazione; 15, relativo al patrimonio; 18, che disciplina gli
obblighi di servizio pubblico nei confronti dell'ente; 20,
riguardante la sua organizzazione in "strutture funzionalmente
articolate e territorialmente decentrate" mediante "adeguati
strumenti di collegamento con le regioni e gli enti territoriali";
21, relativo alla disciplina del rapporto di lavoro del personale
dipendente da regolarsi su base contrattuale collettiva ed
individuale; 22, concernente la formazione e qualificazione del
personale, cui provvede lo stesso Ente "anche previe intese con le
regioni interessate e le province autonome di Trento e Bolzano"; 25,
avente per oggetto (secondo, terzo e quarto comma) norme relative
alla verifica di conformita' dei progetti di opere ferroviarie
rispetto ai piani urbanistici, con la possibilita' per il Ministro,
in caso di non conformita', di promuovere un accordo di programma fra
le "parti interessate".
Tale disciplina legislativa sarebbe "gravemente lesiva delle
competenze costituzionali della Provincia ricorrente".
2.1. - La legge impugnata, per effetto della delegificazione della
preesistente disciplina organizzativa nonche' della natura
privatistica del rapporto di lavoro dei dipendenti, sottrarrebbe il
personale del nuovo ente all'istituto della proporzionale etnica
andando invalidamente ad abrogare (o modificare apportandovi una
deroga) decreti di attuazione dello Statuto speciale.
Con l'abrogazione della tabella allegata alle norme di attuazione
(relativa al personale delle ferrovie) oltre alla violazione degli
artt. 2; 3, secondo comma; 16; 89; 100 e 107 dello Statuto si
profilerebbe anche un contrasto con l'art.10 Cost. (in relazione al
principio pacta sunt servanda) poiche' le norme statutarie e di
attuazione costituirebbero, si osserva, la necessaria esecuzione
delle clausole dell'accordo di Parigi del 1946.
2.2. - La legge impugnata (artt.1 e 2) avrebbe dovuto "far salve
le linee di interesse provinciale affidandole non gia' al nuovo ente
pubblico, ma alla stessa Provincia", con violazione degli artt. 3; 8,
n.18; 16; 68 e 107 dello Statuto; avrebbe dovuto altresi' (artt. 1 e
15) " far salvo il trasferimento dei beni in favore della Provincia
per le linee di sua competenza, in relazione agli artt. 8 e 68
Statuto".
2.3. - Si assume ancora la violazione degli artt. 3; 8, n. 29; 16
e 107 dello Statuto (e relative norme di attuazione di cui al d.P.R.
1 novembre 1973 n. 689) che ricomprendono la materia di
"addestramento e formazione professionale" tra quelle di competenza
legislativa esclusiva. L'art. 22 della legge impugnata non
rispetterebbe tali norme relativamente al personale delle ferrovie
riguardante il territorio della Provincia.
2.4. - Viene rilevata, infine, la violazione degli artt. 3; 8, n.
5; 14; 16 e 107 dello Statuto, e relative norme di attuazione (d.P.R.
22 marzo 1974 n. 381), concernenti la competenza legislativa
esclusiva della Provincia in materia di 'urbanistica e piani
regolatori". L'art. 20 d.P.R. n. 381/1974 prevede che gli interventi
dello Stato in materia di linee ferroviarie debbano essere effettuati
previa intesa con la provincia interessata.
Senonche' l'art. 25, secondo, terzo e quarto comma, della legge
impugnata, avrebbe previsto accordi di programma riguardanti solo le
regioni (e non anche le province autonome), nonche' l'applicabilita'
dell'art. 81 d.P.R. n. 616/1977, concernente le regioni ad autonomia
ordinaria.
3. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri che, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, ha concluso
le proprie deduzioni chiedendo che la Corte voglia respingere il
ricorso, riconoscendo la infondatezza delle proposte questioni.
Quanto all'assunto mancato rispetto delle disposizioni concernenti
la proporzionale etnica degli uffici siti in provincia di Bolzano,
viene rilevato che le norme invocate "non potrebbero in alcun modo
limitare i poteri dello Stato di regolare in modo diverso
l'organizzazione e la gestione del propri servizi per assicurarne un
piu' efficiente funzionamento".
Invero, si osserva, gli interessi particolari di cui sono
portatrici le singole Regioni (nonche' la Provincia autonoma) si
devono condizionare e conciliare con il preminente interesse generale
del Paese del quale e' portatore lo Stato; la ripartizione delle
competenze legislative preclude alle Province, come alla Regione, di
interferire nelle materie riservate alla potesta' legislativa dello
Stato.
In ordine al secondo motivo del ricorso si osserva che il
trasferimento di beni alla ricorrente, "in corrispondenza delle
materie" alla competenza della medesima attribuite era gia' stato
integralmente eseguito con le norme di attuazione dello Statuto
emanate con d.P.R. 20 gennaio 1973, n.115; onde rimarrebbe del tutto
estraneo alla disciplina attuata con la predetta legge n. 210 del
1985 il trasferimento di ulteriori beni utilizzati per l'esercizio di
linee ferroviarie facenti parte della rete ferroviaria nazionale,
alle quali percio' non potrebbe attribuirsi il carattere di linee di
interesse provinciale.
Relativamente all'assunta violazione dell'art. 8, n. 29 dello
Statuto (concernente la materia di addestramento e formazione
professionale) si rileva che la impugnata disposizione avente per
oggetto la formazione e la qualificazione professionale del personale
operativo, tecnico e amministrativo deve necessariamente avere
riferimento a tutto il territorio nazionale, in modo che
l'uniformita' dei criteri sia tale da consentire un efficiente
esercizio del servizio ferroviario, di competenza del nuovo ente,
come gia' dell'Azienda autonoma.
Peraltro sono previste anche "previe intese" (secondo comma
dell'art. 22 l. 210 del 1985) con le regioni e province autonome
interessate.
In ordine al quarto motivo si rileva che l'"accordo" di cui
all'art. 25 l. n. 210 del 1985 sarebbe equivalente all'intesa di cui
all'art. 20 d.P.R. n. 381 del 1974 (e all'art. 81 d.P.R. n. 616 del
1977).
A seguito dell'udienza del 12 gennaio 1988 la Corte ha emesso una
ordinanza istruttoria, richiedendo l'acquisizione in atti del
provvedimento di ratifica da parte del Consiglio provinciale della
delibera di Giunta relativa al ricorso.
Eseguito l'incombente, la discussione e' stata fissata all'udienza
odierna, in prossimita' della quale la ricorrente ha prodotto memoria
con cui si insiste nelle richieste di accoglimento.
Considerato in diritto
1. - La legge 17 maggio 1985, n. 210 istituisce l'ente "Ferrovie
dello Stato", dotato di personalita' giuridica ai sensi dell'art.
2093, secondo comma, del codice civile (art.1).
L'ente succede in tutti i rapporti attivi e passivi di pertinenza
dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, avendo per fine
specifico l'esercizio delle linee della rete in precedenza gestita
dalla Azienda stessa (art. 2, lett. a).
2.1. - La Provincia autonoma di Bolzano assume lesi dalla
normativa il principio della tutela delle minoranze linguistiche e
l'istituto della proporzionale etnica nella organizzazione dei
pubblici uffici, in conseguenza - prospetta - della "delegificazione
della preesistente disciplina organizzativa e la natura privatistica
del rapporto di lavoro del personale dipendente".
2.2. - La questione e' fondata.
La Corte ha avuto modo di considerare, nel recente passato, che la
tutela delle minoranze linguistiche costituisce principio
fondamentale dell'ordinamento, in quanto espressione delle garanzie
all'uopo indicate dall'art. 6 Cost. (sentenza n. 289 del 1987).
Sicche' il nuovo ente, sottentrato integralmente nelle pregresse
situazioni, proprie al riguardo della estinta azienda statale, e'
venuto ad assorbire attribuzioni che lungi dall'apparire
incompatibili sono, all'incontro, costituzionalmente tutelate.
Ne' puo' aver rilievo specifico che l'ente agisca a titolo
imprenditoriale e in virtu' della sua configurazione sulla base
(paritetica), nel rapporto di lavoro, della contrattazione: restano
salvi infatti, per effetto di quanto esposto, i dettati dell'art.89
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, con la riserva nei
posti dei ruoli, cosi' come attuato con d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752
(e successive modifiche) a tenor del quale il requisito del
bilinguismo assume, poi, ovvia incidenza nella fase delle conseguenti
assunzioni.
Va disposta pertanto, cosi' assorbita ogni altra questione,
declaratoria di illegittimita' costituzionale in tali sensi degli
artt. 20 e 21 della legge in esame.
3.1. - La ricorrente prospetta l'illegittimita' della normativa
per violazione, in ordine alle competenze primarie provinciali, dello
Statuto speciale d'autonomia, con riferimento:
alla gestione dei trasporti di interesse provinciale e alla
acquisizione dei relativi beni;
all'addestramento e alla formazione professionale del personale;
agli accordi per le linee insistenti sul territorio della
provincia.
3.2. - Le questioni non sono fondate.
La legge impugnata e' destinata ad organizzare, pur con contenuti
globali, i servizi gia' gestiti dalla Azienda statale ferroviaria
comunque insistenti su tutto il territorio nazionale, con una
disciplina uniforme per strutturazione e funzionamento, che nulla
aggiunge alla preesistente situazione dei servizi ferroviari e che si
prospetta aderente ai princi'pi contenuti nell'art. 64 dello speciale
Statuto. Talche' non ne rimane incisa, in alcun modo, la competenza
primaria quanto a linee di pertinenza provinciale e relativi beni.
Nel descritto quadro gestorio va realizzata la coeva esigenza di
uniformita' in ordine alla formazione e alla qualificazione del
personale. Queste non possono che spettare di necessita' (come del
resto nella precedente struttura aziendale: art. 55 l. 26 marzo 1958,
n. 425) all'ente medesimo cui compete adottare, in concreto, le
misure tecniche occorrenti per la regolarita' e per la sicurezza
della circolazione (cfr. sent. n.131 del 1985).
D'altronde, per il raggiungimento di convergenti risultati
ottimali, la legge prevede le opportune intese con le regioni e le
province interessate (art. 22).
Infine, cosi' come prevista dall'art. 25, la disciplina degli
accordi per la realizzazione di opere ferroviarie nella loro
incidenza con i piani urbanistici non appare costituzionalmente
illegittima: l'intesa con le province interessate e' aderente,
infatti, ai dettati dell'art. 20 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381,
nella concorrenza di quella molteplicita' di interessi, tutti di
rilievo costituzionale, la cui composizione - come gia' altra volta
considerato - abbraccia - con l'intesa appunto - un campo piu' vasto
di quello segnato dal solo art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 (sent.
n. 286 del 1985).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 20 e 21 della
legge 17 maggio 1985, n. 210 (Istituzione dell'ente "Ferrovie dello
Stato"), nella parte in cui non prevedono l'applicazione della
disciplina normativa vigente per la provincia autonoma di Bolzano, in
materia di proporzionale etnica e di parita' linguistica;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, 2, 14, 15, 18, 22 e 25 legge 17 maggio 1985, n. 210
(Istituzione dell'ente "Ferrovie dello Stato"), sollevata dalla
Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso in epigrafe, in
relazione agli artt. 3; 8, nn.5, 18 e 29; 14; 16; 68 e 107 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670.
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BORZELLINO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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