N. 775 SENTENZA 22 giugno - 7 luglio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Edilizia - Opere dell'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni da realizzarsi nei territori delle province di Trento e Bolzano - Edificazione su suoli non demaniali Direttive impartite dalla Presidenza del Consiglio dei ministri agli organi dell'amministrazione - Concessione edilizia del sindaco - Obbligo di richiesta - Esclusione - Ricorso della provincia di Bolzano - Inammissibilita'(GU n.28 del 13-7-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Bolzano
notificato il 19 dicembre 1986, depositato in Cancelleria il 23
dicembre successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1986,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota della
Presidenza del Consiglio dei ministri del 3 luglio 1975 n.
200/17750/119.7 T.A.A., relativa alla "disciplina urbanistica
applicabile alle opere dell'Amministrazione delle Poste e
Telecomunicazioni da realizzarsi nei territori delle Province di
Trento e di Bolzano";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Renato Dell'Andro;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e
l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 23 dicembre 1986 la provincia di Bolzano ha
sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato, in
relazione alla nota della presidenza del consiglio dei ministri del 3
luglio 1975, n. 200/17750/119.7 T.A.A., per violazione delle
competenze in materia urbanistica e di piani regolatori previste
dagli artt. 8, n. 5, e 16 dello statuto per il Trentino-Alto Adige e
dalle relative norme di attuazione.
La difesa della provincia ricorda, in primo luogo, che l'art. 24
del testo unico delle norme sull'ordinamento urbanistico provinciale,
approvato con decreto del presidente della giunta provinciale 23
giugno 1970, n. 20, dopo avere stabilito, al primo comma, che
"chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare
quelle esistenti o modificare la struttura o l'aspetto deve chiedere
apposita concessione al sindaco del Comune", dispone, al secondo
comma, che "la concessione e' richiesta anche per l'esecuzione di
opere di urbanizzazione del terreno. Per le opere da eseguirsi su
terreni demaniali, ad eccezione delle opere destinate alla difesa
nazionale, e' pure richiesta la concessione". Pertanto, prosegue la
ricorrente, chiunque (anche l'amministrazione statale) intenda
edificare deve richiedere al sindaco la concessione; e quest'ultima
va richiesta anche quando l'amministrazione statale intenda edificare
su suoli demaniali (eccezion fatta per le opere destinate alla difesa
nazionale).
Con nota del 13 ottobre 1986, ricevuta dall'amministrazione
provinciale il giorno 20 ottobre 1986, l'amministrazione provinciale
delle poste e telecomunicazioni ha richiesto al competente ufficio
della provincia di Bolzano l'accertamento preventivo di conformita'
alle prescrizioni urbanistiche, previsto, per le costruzioni statali,
dall'art. 29 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e divenuto di
competenza della giunta provinciale ai sensi dell'art. 18 del d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381.
Alla citata nota dell'amministrazione delle poste era allegata la
nota della presidenza del consiglio dei ministri del 3 luglio 1975
(non indirizzata originariamente alla provincia, che, pertanto, l'ha
conosciuta solo in data 20 ottobre 1986) diretta a chiarire la
disciplina urbanistica applicabile alle opere dell'amministrazione
delle poste e telecomunicazioni da realizzarsi nei territori delle
province autonome di Trento e Bolzano.
Per quanto attiene, in particolare, alla provincia di Bolzano, la
citata nota e' dell'avviso che le opere edilizie riguardanti
l'amministrazione delle poste e telecomunicazioni, se eseguite su
terreno demaniale, necessitino della concessione edilizia (ai sensi
dell'art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del 1970) mentre, se eseguite
su terreno non demaniale, necessitino del solo accertamento
preventivo di conformita' previsto dall'art. 29 della legge
urbanistica del 1942.
La provincia di Bolzano, nel contestare l'assunto sostenuto dalla
presidenza del consiglio dei ministri (se si ritiene la concessione
edilizia necessaria quando l'opera statale sia da realizzarsi su
terreno demaniale, a maggior ragione, essa deve ritenersi necessaria
quando l'opera sia da realizzarsi su area non demaniale) dichiara lo
stesso assunto palesemente illegittimo in quanto lesivo delle
competenze costituzionalmente attribuite alla provincia ricorrente.
2. - Si e' costituito in giudizio il presidente del consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello
Stato, richiedendo la dichiarazione d'inammissibilita' del predetto
ricorso per la sua tardivita' e per il riferirsi esso ad un atto
interno tra amministrazioni dello Stato.
Nel merito l'avvocatura generale contesta l'assunto in base al
quale, nell'ipotesi di opere da eseguirsi da parte di amministrazioni
dello Stato, si renderebbe necessario, oltre alla concessione
edilizia, anche il preventivo accertamento di conformita' ai sensi
degli artt. 29 della legge n. 1150 del 1942 ed 81 d.P.R. n. 616 del
1977. A parere dell'avvocatura tale interpretazione della normativa
vigente nella provincia di Bolzano e' intrinsecamente
contraddittoria, non solo e non tanto perche' riserva alle opere
statali un trattamento ingiustificatamente e inspiegabilmente piu'
gravoso di quello applicabile a qualsiasi intervento edilizio di
altri soggetti, pubblici o privati, ma soprattutto perche' implica
un'abnorme duplicazione di attivita' amministrative che, se anche
formalmente diverse, tendono nondimeno al medesimo risultato.
L'accertamento di conformita' dell'opera ai vigenti strumenti
urbanistici, previsto e regolato dai citati artt. 29 e 81, assolve,
invece, sempre a parere dell'avvocatura generale, ad un ruolo
sostitutivo della concessione edilizia. L'intendimento della legge e'
quello di sottrarre le opere pubbliche, alle quali sono applicabili
le citate disposizioni speciali, al controllo autorizzatorio del
sindaco nella forma della concessione: conseguentemente, laddove e'
previsto l'accertamento di conformita' non e' necessario richiedere
la concessione edilizia, di competenza sindacale.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica la provincia di Bolzano
ha prodotto memoria nella quale, mentre contesta che il ricorso sia
tardivo, assume che lo stesso non "attiene ad un atto interno tra
amministrazioni dello Stato" bensi' ad un atto avente "rilevanza
esterna". Nel merito, la provincia di Bolzano si oppone a quanto
addotto dall'avvocatura dello Stato in ordine all'inutilita' - per le
opere delle amministrazioni dello Stato da realizzarsi su terreni non
demaniali - delle procedure tendenti ad ottenere sia il preventivo
accertamento di conformita' sia la concessione edilizia. Infatti,
anche ammettendo che la duplicazione sia inutile, non verrebbe meno
la necessita' di richiedere la concessione ma, tutt'al piu',
l'obbligo di richiedere l'accertamento preventivo di conformita'. Il
ricorso e' stato infatti proposto non gia' per sostenere la
necessita' dell'accertamento preventivo di conformita' bensi' per
affermare la necessita' della concessione edilizia. E' la pretesa
dello Stato di non sottostare alla disciplina della concessione
edilizia che viene a ledere le attribuzioni della provincia
ricorrente, atteso che la normativa stabilita dalla provincia,
nell'esercizio della sua competenza primaria, stabilisce
espressamente che anche le amministrazioni statali, per qualsiasi
costruzione - tranne che per le opere militari su terreni demaniali -
debbano ottenere la concessione edilizia (senza nulla prescrivere,
invece, in ordine all'accertamento preventivo di conformita').
Considerato in diritto
1. - Va premesso che, con il ricorso di cui in narrativa, la
provincia autonoma di Bolzano, non ha denunciato un concreto atto
dell'amministrazione statale invasivo della sfera delle attribuzioni
della predetta provincia: la richiesta, da parte dell'amministrazione
delle poste e telecomunicazioni, sezione autonoma di Bolzano (ufficio
lavori e patrimonio) all'ufficio centrale d'urbanistica della stessa
provincia, dell'accertamento preventivo di conformita' alle
prescrizioni urbanistiche (ex artt. 29 della legge 17 agosto 1942, n.
1150 e 18 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381) dell'opera statale che la
citata sezione intendeva costruire, lasciava, infatti, pienamente
liberi da un canto l'ufficio adito di respingere la predetta
richiesta e dall'altro i competenti organi della stessa provincia
d'impedire, in mancanza della concessione del sindaco (ex art. 24 del
t.u. provinciale n. 20 del 1970) la realizzazione, in Bolzano, della
citata opera statale; ove, s'intende, tale impedimento, ai sensi del
citato art. 24 del t.u. n. 20 del 1970, ritenendosi esclusa
l'applicabilita', nella specie, di superiori principi costituzionali
e dell'ordinamento giuridico dello Stato ecc., ex art. 4 del d.P.R.
31 agosto 1972 n. 670, fosse risultato legittimo nel merito. Tanto
piu' che non avrebbe avuto adeguata motivazione assumere che non un
errore interpretativo ma una decisa volonta' di contestare la
competenza primaria, in materia urbanistica e di piani regolatori,
della provincia autonoma di Bolzano (ex artt. 8, n. 5 e 16 del d.P.R.
n. 670 del 1972) avesse mosso l'ufficio lavori e patrimonio della
sezione autonoma di Bolzano dell'amministrazione delle poste e
telecomunicazioni a richiedere alla stessa provincia il citato nulla
osta di conformita' alle prescrizioni urbanistiche dell'opera da
realizzare.
E la provincia di Bolzano non ha, per vero, censurato, per se'
solo, il comportamento dell'organo locale dell'amministrazione delle
poste e telecomunicazioni (consistente nella piu' volte citata
richiesta, all'ufficio d'urbanistica della stessa provincia, del
ricordato accertamento preventivo di conformita') ma lo stesso
comportamento in quanto esecutivo della nota della presidenza del
consiglio dei ministri, del 3 luglio 1975, allegata alla stessa
richiesta, con la quale s'impartivano direttive agli organi
dell'amministrazione delle poste e telecomunicazioni in ordine alle
procedure da seguire per realizzare opere statali nelle province di
Trento e Bolzano, essendo alle stesse province conferita, ai sensi
dell'art. 8, n. 5 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
competenza legislativa primaria in materia urbanistica e di piani
regolatori.
Ma e' anche, e specificamente, la citata nota della presidenza del
consiglio dei ministri che non consente di entrare nell'esame del
merito del proposto ricorso: tale nota, infatti, come si chiarira'
tra breve, non e' idonea ad integrare la situazione di conflitto di
attribuzioni.
2. - L'avvocatura generale dello Stato, per il presidente del
consiglio dei ministri, ha richiesto la dichiarazione
d'inammissibilita' del ricorso della provincia di Bolzano sotto i
profili della tardivita' e della natura di atto interno della citata
nota della presidenza del consiglio dei ministri.
Nell'esame dei predetti profili va anzitutto osservato che, se e'
vero che la nota presidenziale in esame e' stata diramata in data 3
luglio 1975, mentre il ricorso e' stato proposto in data 18 dicembre
1986, e' anche vero che la difesa della provincia di Bolzano ha
dichiarato che la predetta nota, non indirizzata originariamente alla
stessa provincia, e' stata da quest'ultima conosciuta soltanto in
data 20 ottobre 1986, in quanto allegata alla richiesta, di pari data
(protocollo n. 5030) da parte dell'ufficio lavoro e patrimonio della
sezione autonoma di Bolzano dell'amministrazione delle poste e
telecomunicazioni, del nulla osta di conformita' dell'opera da
realizzare agli "strumenti" urbanistici. E, d'altra parte, il ricorso
e' stato notificato in data 19 dicembre 1986, ossia nel sessantesimo
giorno dell'avvenuta conoscenza, secondo l'assunto della provincia di
Bolzano, della nota presidenziale piu' volte ricordata. Ne' il
predetto assunto (d'aver appreso dell'esistenza della stessa nota
soltanto in data 20 ottobre 1986) e' stato smentito dall'avvocatura
dello Stato attraverso l'indicazione di circostanze dalle quali si
possa almeno dubitare della verita' della preindicata dichiarazione
della provincia di Bolzano.
In ordine alla natura di atto interno all'amministrazione dello
Stato della nota presidenziale in esame (in particolare, di atto
diretto al ministero delle poste e telecomunicazioni e da
quest'ultimo diramato agli organi periferici) v'e' da osservare che,
se e' vero che la predetta nota dispone in ordine a comportamenti da
tenere, da parte di organi dell'amministrazione statale, nei
confronti di terzi (in particolare, ufficio centrale di urbanistica
della provincia di Bolzano) e' anche vero che la stessa nota, come
non tende a vincolare questi ultimi, cosi' non puo' produrre alcun
effetto giuridico per i medesimi: infatti, nella specie, i competenti
organi della provincia di Bolzano, rimanevano e rimangono
completamente liberi, come s'e' gia' osservato, di respingere la
richiesta di nulla osta di conformita' e di pretendere, come
condizione per l'esecuzione dell'opera progettata (dimostrata la
legittimita', nel merito, della pretesa della provincia) la
concessione del sindaco ex art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del
1970.
3. - Senonche', anche le predette osservazioni in ordine alla
natura della citata nota della presidenza del consiglio dei ministri
e cioe' i dubbi relativi alla qualita' della predetta nota di atto
esterno, produttivo di effetti per terzi estranei all'amministrazione
statale, vengono assorbiti dal piu' pregnante motivo
d'inammissibilita' del ricorso dovuto all'inidoneita' della nota in
discussione, per se' (a prescindere da caratterizzazioni attinenti
alla natura o qualita' della stessa nota) ad integrare un conflitto
di attribuzioni.
La nota in discussione si rivela, anche ad un superficiale esame,
esclusivamente quale interpretazione della normativa vigente, in tema
di opere statali da realizzare, su terreni demaniali e non demaniali,
nei territori delle province di Trento e Bolzano.
Gia' rende quanto meno perplessi leggere, all'inizio di una nota
(che, secondo il ricorso della provincia di Bolzano, costituirebbe
violazione delle attribuzioni in materia urbanistica e di piani
regolatori, riconosciute alla citata provincia dagli artt. 8, n. 5 e
16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) il rinvio
appunto all'art. 8, n. 5 dello stesso statuto. La nota in esame
ricorda anzitutto che, come rilevato dal ministero delle poste e
telecomunicazioni, alle province di Trento e Bolzano e' stata
conferita, a termini dell'art. 8, n. 5 dello statuto di autonomia,
competenza legislativa primaria in materia di "urbanistica e piani
regolatori"; ed espressamente aggiunge che "cio' comporta, come
previsto anche dall'art. 21 della legge 6 agosto 1967, n. 765, che le
norme statali in materia possano trovare applicazione, nelle
menzionate province, solo in quanto non incidano nelle competenze
legislative ed amministrative attribuite a tali Enti in forza dello
statuto e delle norme di attuazione". Or e' quanto meno strano che
direttive tendenti a violare attribuzioni costituzionali derivanti
alla provincia di Bolzano dall'art. 8, n. 5 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige, tengano a sottolineare, in premessa, che,
appunto in virtu' del citato art. 8, n. 5 e dell'art. 21 della legge
6 agosto 1967, n. 765, le norme statali, in materia urbanistica e di
piani regolatori, allorche' incidano sulla competenza legislativa
primaria spettante, nelle stesse materie, alla provincia di Bolzano,
non trovano applicazione per le opere statali da costruire nel
territorio di quest'ultima provincia.
A chi, tuttavia, obiettasse che non in base alle predette
dichiarazioni formali, contenenti rinvio espresso all'art. 8, n. 5
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (e che potrebbero
anche costituire clausole, fuorvianti, "di stile") va dimostrata la
non violazione delle speciali attribuzioni legislative conferite alla
provincia di Bolzano bensi' in virtu' dei contenuti delle
disposizioni emanate con la nota in esame, va risposto che, appunto,
i predetti contenuti, letti nel quadro dell'interpretazione della
vigente normativa provinciale e statale, in tema di opere statali da
costruire nel territorio della provincia di Bolzano, dimostrano che
le disposizioni emanate dalla presidenza del consiglio dei ministri,
con la nota in discussione, discendono da un'interpretazione (esatta
od erronea, non importa in sede d'ammissibilita' del ricorso) di
norme ordinarie statali e di norme provinciali e mai investono
l'interpretazione di norme di rango costituzionale (artt. 8, n. 5 e
16 dello statuto speciale sopra circordato) e tanto meno la
titolarita' di attribuzioni che da tali ultime norme derivano alla
provincia di Bolzano.
La presidenza del consiglio dei ministri, infatti, soltanto dopo
aver rilevato che nulla, in tema di preventivo esame di conformita'
ai regolamenti edilizi od ai piani regolatori comunali, e' stato
disposto dalla provincia di Bolzano, ha ritenuto ancora in vigore
l'art. 29 della legge 17 agosto 1942, n. 1150.
La difesa della provincia di Bolzano eccepisce che le varie leggi
sull'ordinamento urbanistico provinciale sono state riunite nel t.u.
n. 20 del 1970 e che l'art. 24 di detto testo unico, dopo aver
prescritto, nel primo comma, che "chiunque intenda eseguire nuove
costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificare la
struttura o l'aspetto, deve chiedere apposita concessione al sindaco
del Comune", ribadisce, nel secondo comma, che anche per le
costruzioni da eseguirsi su terreni demaniali, ad eccezione delle
opere destinate alla difesa nazionale, e' richiesta la ricordata
concessione; la stessa difesa e' dell'avviso che, pertanto, anche per
le opere statali (da realizzarsi, perdippiu', come nella specie, su
terreno non demaniale) e' necessaria la citata concessione del
sindaco.
E' agevole sottolineare che, in tal modo, la difesa della
provincia di Bolzano eccepisce una, a suo avviso, erronea
interpretazione, da parte della presidenza del consiglio dei
ministri, dell'art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del 1970: anche per
le opere statali, tanto piu' se da costruire su terreno non
demaniale, sempre secondo l'assunto della provincia di Bolzano, e'
necessaria la concessione del sindaco del Comune, ex primo comma
dello stesso articolo. La presidenza del consiglio dei ministri (a
parte quanto sostenuto, nel merito, in questa sede dall'avvocatura
generale dello Stato) e senza tener conto del rilievo per il quale
nella nota in discussione nulla si afferma in ordine alla predetta
concessione, da parte del sindaco del Comune, anche per le opere
statali da realizzare nel territorio della provincia di Bolzano,
interpreta, invece, lo stesso articolo 24 del t.u. n. 20 del 1970 nel
senso che esso articolo nulla disponga in ordine alle opere statali
da costruire in quest'ultimo territorio e che, pertanto, debba esser
chiesta ai competenti organi della provincia di Bolzano il rilascio
dell'accertamento preventivo di conformita', dell'opera statale da
eseguire, alle prescrizioni del piano regolatore e del regolamento
edilizio vigente nel comune di Bolzano, ex artt. 29, primo comma,
della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e 18 del d.P.R. 22 marzo 1974, n.
381.
La controversia, pertanto, s'incentra su due diverse esegesi
dell'art. 24 del t.u. provinciale n. 20 del 1970: la provincia di
Bolzano ritenendo la norma ivi prevista diretta anche
all'amministrazione statale in relazione alle opere statali da
costruire su terreni demaniali (salve le opere destinate alla difesa
nazionale) e non demaniali (lo Stato dovrebbe richiedere la
concessione al sindaco del comune anche per le opere statali)
nell'ambito della provincia di Bolzano e la presidenza del consiglio
dei ministri ritenendo silente la stessa norma, in relazione alle
opere statali da eseguire nell'ambito della predetta provincia e,
conseguentemente, ritenendo, in relazione alle stesse opere, ancora
in vigore l'art. 29, primo comma, della legge 17 agosto 1942, n.
1150, come modificato dall'art. 18 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381.
Dalle sopra ricordate diverse interpretazioni degli artt. 24 del
t.u., approvato con decreto del presidente della giunta provinciale
di Bolzano il 24 giugno 1970, n. 20 e 29 della legge 17 agosto 1942,
n. 1150, non puo', pertanto, desumersi l'esistenza d'un attuale
conflitto di attribuzioni tra Stato e provincia di Bolzano. Il
proposto ricorso va conseguentemente dichiarato inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzioni,
proposto dalla provincia di Bolzano con atto 18 dicembre 1986, nei
confronti dello Stato, in relazione alla nota del 3 luglio 1975 n.
200/17750/119.7 T.A.A. emanata dalla presidenza del consiglio dei
ministri.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: DELL'ANDRO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1109