N. 830 SENTENZA 5 - 21 luglio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ambiente - Regione Friuli-Venezia Giulia e regione Sardegna Riserva orientata biogenetica foresta di Tarvisio e riserva naturale statale Fonte Monte Arcosu - Istituzione con decreti del Ministero dell'ambiente - Non spettanza allo Stato Annullamento dei provvedimenti impugnati(GU n.30 del 27-7-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia
e della Regione Sardegna, notificati rispettivamente l'11 dicembre
1987 e il 16 dicembre 1987, depositati in cancelleria il 18 dicembre
1987 e il 4 gennaio 1988 ed iscritti ai nn. 25 del registro ricorsi
1987 e al n. 1 del registro ricorsi 1988,per conflitti di
attribuzione sorti a seguito dei decreti del Ministero dell'ambiente
18 giugno 1987 n. 429 e 22 luglio 1987 n. 421 relativi alle
istituzioni di riserve naturali "Foresta di Tarvisio" e "Monte
Arcosu".
Visti gli atti di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia
e della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore
Francesco Saja;
Uditi gli avvocati Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia
Giulia, Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'Avvocato dello
Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso dell'11 dicembre 1987 (reg. confl. n. 25 del
1987) la Regione Friuli-Venezia Giulia impugnava per conflitto di
attribuzione il decreto del Ministro per l'ambiente 18 giugno 1987
(in Gazzetta Ufficiale 21 ottobre 1987 n. 246) col quale era stata
istituita la "riserva naturale orientata biogenetica Foresta di
Tarvisio".
La ricorrente lamentava la violazione degli artt. 4 nn. 2, 3 e 12
dello statuto speciale; 1 d.P.R. 26 agosto 1965 n. 1116, contenente
norme di attuazione del detto statuto in materia di agricoltura e
foreste, di caccia e di protezione dell'ambiente; 66 e 83 d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616, che attribuivano alla Regione le funzioni
amministrative in materia di parchi e riserve naturali.
La ricorrente richiamava anche la sent. n. 223 del 1984, con cui
questa Corte aveva annullato un decreto del Ministro per
l'agricoltura e foreste, reso di concerto col Ministro per l'interno
e istitutivo di una riserva di popolamento animale in alcune parti
della Foresta di Tarvisio.
2. - Mentre era in corso di approvazione il disegno di legge della
Regione Sardegna n. 326, recante "Norme per l'istituzione e la
gestione dei parchi, delle riserve, ecc.", adottato dalla Giunta,
presentato al Consiglio regionale il 7 maggio 1987, ed indicante, tre
le aree da proteggere, il Parco del Sulcis, ivi compreso il Monte
Arcosu, il Ministro dell'ambiente con decreto del 22 luglio 1987 n.
421 (in Gazzetta Ufficiale 17 ottobre 1987 n. 243) istituiva la
riserva naturale statale "Foresta di Monte Arcosu".
Con ricorso del successivo 16 dicembre la Regione impugnava il
detto decreto, cosi' sollevando conflitto di attribuzione (reg.
confl. n. 1 del 1988), e in particolare lamentando la violazione
degli artt. 3 e 6 dello statuto speciale, attributivi di competenze
primarie in materia di agricoltura e foreste, edilizia e urbanistica,
caccia e pesca, e turismo ed anche la violazione dell'art. 58 d.P.R.
19 giugno 1979 n. 348 (Norme di attuazione dello statuto cit.), che
aveva trasferito alla regione stessa le funzioni amministrative in
materia di protezione della natura, riserve e parchi naturali.
In particolare, la ricorrente notava che l'art. 5 l. 8 luglio 1986
n. 349 (istitutiva del Ministero dell'ambiente), richiamato nel
decreto impugnato, non attribuiva al Ministro poteri diversi da
quelli previsti, per le regioni ordinarie, dall'art. 83 d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616.
Inoltre, il decreto impugnato non poteva considerarsi attuativo di
obblighi internazionali, e precisamente della direttiva del Consiglio
CEE n. 79/403, concernente la conservazione degli uccelli selvatici,
nonche' della Convenzione di Berna sulla conservazione della vita
selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, ratificato con l. 5
agosto 1981 n. 503. Infatti: a) l'art. 6 cit. d.P.R. n. 348 del 1979
attribuiva alla Regione la competenza a dare attuazione alle
direttive CEE, limitando i compiti dello Stato alla sola legislazione
di principio ed agli interventi sostitutivi; b) la Convenzione di
Berna poi (art. 4) obbligava lo Stato ad emanare provvedimenti
legislativi e regolamentari e non atti amministrativi singolari.
3. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, costituitasi in
entrambi i giudizi, affermava essere stati emessi gli impugnati
decreti in esecuzione dell'art. 5 l. n. 349 del 1986, che affida
all'autorita' statale il compito di promuovere la istituzione di
parchi e riserve naturali espressivi di interessi sovraregionali e
sovranazionali, nonche' in attuazione dei suddetti obblighi
comunitari e internazionali.
4. - In prossimita' dell'udienza entrambe le ricorrenti hanno
presentato memorie, illustrando ancora gli argomenti gia' svolti nei
ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi in epigrafe, promossi per conflitto di
attribuzioni rispettivamente dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
(reg.ord. n. 25 del 1987) e dalla Regione Sardegna (n. 1 del 1988)
hanno sostanzialmente il medesimo oggetto. I relativi giudizi vanno
percio' riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - Con il primo di essi la Regione Friuli-Venezia Giulia,
richiamata la competenza attribuitale sia dalle norme statutarie
(art. 4, l.c. 31 gennaio 1963 n. 1) e di attuazione (art. 1 d.P.R. 26
agosto 1965 n. 1116) sia dall'art. 83 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616,
chiede l'annullamento del decreto del Ministero dell'ambiente 18
giugno 1987, che ha istituito la riserva naturale biogenetica della
Foresta di Tarvisio.
L'impugnazione e' fondata.
Gia' questa Corte ha esaminato analoga questione con sentenza n.
223 del 1984, in relazione ad un provvedimento del Ministero
dell'agricoltura e foreste, dichiarando non spettare allo Stato la
potesta' di istituire la riserva naturale di popolamento animale
della stessa Foresta di Tarvisio.
In detta pronuncia la Corte premise che era irrilevante
l'accertamento del diritto di proprieta' sull'immobile, osservando
che nel giudizio per conflitto di attribuzioni vengono in discussione
le sole questioni attinenti al potere di gestione funzionale del bene
ed esclusivamente in relazione ad esse va determinata la ripartizione
delle competenze dello Stato e delle regioni. Cio' chiarito, la
ricordata sentenza accolse il ricorso della Regione, fondato
sull'art. 4 n. 3 dello statuto speciale ( il ricorso in esame indica,
invece, i nn. 2, 3 e 12 di detta disposizione, ma la censura e'
sostanzialmente la medesima) nonche' sull'art. 83 d.P.R. n. 616 del
1977, il quale, nel primo comma, dispone che sono trasferite alle
regioni a statuto ordinario le funzioni amministrative concernenti
gli interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi
naturali (dei parchi nazionali e delle riserve naturali dello Stato
gia' esistenti parlano il secondo e terzo comma dello stesso art.
83). In relazione a tale norma la Corte, ribadendo l'orientamento in
precedenza seguito, aggiunse che la disciplina emanata con il cit.
d.P.R. n. 616 del 1977 per le regioni ordinarie doveva estendersi, se
piu' favorevole, a quelle a statuto speciale, non potendo, per
intuitive esigenze logiche, essere riservato alle medesime un
trattamento deteriore, in palese contrasto con lo stesso fondamento
della loro istituzione.
Lo Stato non muove alcun rilievo in ordine alla ricordata
decisione ma affida la sua difesa a due argomenti non dedotti nel
precedente giudizio.
Con il primo esso invoca l'art. 5 l. 8 luglio 1986 n. 349,
relativo all'istituzione del Ministero dell'ambiente; ma tale norma
attribuisce al detto Ministero un mero potere di proposta per
l'individuazione delle riserve naturali e di parchi e non immuta
affatto la precedente disciplina circa la ripartizione delle
competenze tra Stato e regioni. Nessun potere puo' essere dunque
riconosciuto allo stesso organo ai fini della istituzione di nuove
riserve naturali, sicche' la dedotta argomentazione si appalesa priva
di giuridico fondamento.
Lo Stato richiama, poi, il limite degli obblighi internazionali,
che legittimerebbe nella specie il suo intervento rispetto alle
attribuzioni regionali. Il richiamo concerne precisamente la
Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, ratificata in Italia, con
il conseguente ordine di esecuzione, mediante la l. 5 agosto 1981 n.
503.
Anzitutto non puo' omettersi di rilevare che tale convenzione,
gia' in vigore alla data della richiamata sentenza n. 223 del 1984,
non venne affatto invocata dallo Stato nello stesso giudizio.
Comunque, la sussistenza dell'obbligo internazionale va desunta non
gia' genericamente, ma in base ad un rigoroso procedimento
ermeneutico, trattandosi di un limite alla generale competenza
regionale nella materia trasferita, per di piu' diretto ad alterare
una ripartizione di poteri stabilita con norme di rango
costituzionale.
Il detto limite e' percio' configurabile soltanto se la
convenzione internazionale imponga agli Stati contraenti una precisa
e compiuta regola di condotta di cui l'atto interno statale, che
alteri la distribuzione di competenze, costituisca il conseguente,
necessario mezzo di adempimento.
Nella fattispecie, per contro, la Convenzione di Berna, dopo aver
enunciato generalissimi principi ed intenti relativi alla necessita'
di tutelare la vita selvatica e l'ambiente naturale in Europa,
prevede espressamente una normazione interna di attuazione (secondo
la letterale formula dell'art. 6: "leggi e regolamenti"), da emanare
senza limite di tempo dagli Stati contraenti per disciplinare la
materia.
Ora, e' evidente che attraverso di tale regolamentazione nazionale
bene avrebbe potuto (e dovuto) trovare attuazione la ripartizione
delle attribuzioni prevista dalle norme interne di livello
costituzionale, salva, in caso di successiva e persistente inerzia
delle regioni, la sostituzione dello Stato, intesa ad evitare la
responsabilita' verso gli altri Stati contraenti, gravante per
principio a carico del medesimo.
Pertanto, il richiamo alla ricordata convenzione, non sembra
pertinente.
3. - Neppure vale il richiamo alla direttiva del Consiglio delle
Comunita' europee n. 79/409 in materia di protezione dell'avifauna
(modificata in minima parte con provvedimento della Commissione in
data 25 luglio 1985), la quale parimenti sussisteva gia' al momento
della piu' volte richiamata sent. n. 223 del 1984.
Invero, la competenza per l'attuazione delle direttive
comunitarie, attribuita alle regioni, nelle materie ad esse
riservate, dall'art. 6 d.P.R. n. 616 del 1977, puo' essere derogata
attraverso il potere sostitutivo dello Stato soltanto se le medesime
persistano nella loro inattivita' nonostante la sollecitazione ad
adempiere e, comunque, dopo che esse siano state sentite (cfr. al
riguardo anche la recente sent. n. 304 del 1987).
Ora, nulla di cio' e' avvenuto nel caso in esame, considerato che
lo Stato non ha rivolto alcuna sollecitazione alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, ne' ha provveduto a sentirla, ma con il
decreto impugnato ha improvvisamente istituito la riserva in
questione.
Peraltro va ricordato che da parte della Regione non vi e' stata
inerzia nella tutela ambientale della zona in questione, risultando
per contro che essa si e' ripetutamente attivata attraverso una vasta
normazione (legge urbanistica n. 23 del 1968; leggi n. 11 del 1983,
specificamente relativa ai parchi ed alla tutela ambientale; nn. 22
del 1982 e 14 del 1986, in materia di forestazione; n. 13 del 1969,
sulle riserve di caccia; n. 14 del 1987, sulla protezione della fauna
selvatica; n. 34 del 1981, sulla tutela della flora), alla quale va
aggiunto il piano urbanistico regionale approvato con decreto del
Presidente della Giunta 15 settembre 1978 ed immediatamente efficace
per le misure di salvaguardia.
4. - Analoghe considerazioni valgono per quanto riguarda il
ricorso promosso dalla Regione Sardegna relativamente all'istituzione
della riserva naturale di Monte Arcosu, dato che lo Stato formula le
medesime doglianze.
I termini della questione, infatti, sono sostanzialmente analoghi,
onde e' sufficiente richiamare gli argomenti gia' svolti sia in
ordine alla convenzione di Berna, sia rispetto alle direttive
comunitarie.
Inoltre, sotto un profilo particolare, e' da osservare che al
Consiglio regionale della Sardegna era stato gia' presentato dalla
Giunta il disegno di legge 3 maggio 1987 n. 376, relativo
all'istituzione e alla gestione dei parchi e delle riserve naturali,
riguardante anche il territorio in questione: conseguentemente
l'improvviso intervento statale, che ha inciso sull'attivita'
regionale diretta al medesimo fine, rende ancor piu' evidente
l'invasione di competenza lamentata dalla ricorrente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, accoglie i ricorsi indicati in epigrafe,
rispettivamente proposti dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla
Regione Sardegna, e dichiara che non spetta allo Stato l'istituzione
della riserva naturale orientata biogenetica Foresta di Tarvisio,
nonche' l'istituzione della riserva naturale Foresta di Monte Arcosu;
conseguentemente annulla i decreti del Ministero dell'ambiente 18
giugno 1987 n. 429 e 22 luglio 1987 n. 421.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 1988.
Il Presidente e redattore: SAJA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 21 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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