N. 961 SENTENZA 10 - 13 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Corte dei conti - Regione Sicilia - Controllo successivo sui consuntivi degli enti locali - Violazione delle competenze regionali - Funzione di controllo - Conoscenza strumentale ai poteri decisionali delle Camere - Infondatezza. (D.-L. 22 dicembre 1981, n. 786, art. 13, quarto, quinto e sesto comma, come modificato dalla legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51). (Cost., artt. 100, secondo comma, e 130; statuto regione Sicilia, artt. 15, terzo comma, e 23; d.-l. 6 maggio 1948, n. 655, art. 10)(GU n.42 del 19-10-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo unico della
legge 26 febbraio 1982, n. 51, che ha convertito in legge, con
modificazioni, il d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, avente ad oggetto:
"Disposizioni in materia di finanza locale", promosso con ricorso
della Regione Sicilia notificato il 30 marzo 1982, depositato in
cancelleria il 7 aprile successivo ed iscritto al n. 24 del registro
ricorsi 1982;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Giuseppe Fazio per la Regione Sicilia e l'Avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Sicilia ha proposto ricorso in via principale
contro l'art. 13 (quarto, quinto e sesto comma) del d.l. 22 dicembre
1981 n. 786 (Disposizioni in materia di finanza locale), nel testo
modificato dalla legge di conversione 26 febbraio 1982 n. 51.
Le disposizioni impugnate prevedono l'obbligo, per le province e i
comuni con popolazione superiore a ottomila abitanti, di trasmettere
i propri conti consuntivi alla Corte dei conti, insieme alle
relazioni dei revisori e ad ogni altro documento e informazione
richiesta dalla Corte medesima. E' previsto il termine del 31 luglio
per la comunicazione al Parlamento (da parte della Corte) dell'elenco
dei conti consuntivi pervenuti e del piano delle rilevazioni che la
Corte si propone di compiere, con l'indicazione dei criteri cui
intende attenersi nell'esame dei conti medesimi. E' previsto, infine,
che, in ogni caso, la Corte dei conti esamini la gestione finanziaria
degli enti che abbiano registrato il maggior aumento della spesa
negli ultimi tre anni e la cui spesa pro-capite sia superiore alla
media, riferendo annualmente al Parlamento i risultati dell'esame
compiuto sulla gestione finanziaria e sul buon andamento dell'azione
amministrativa degli enti.
2. - La ricorrente lamenta che una legge ordinaria abbia affidato
alla Corte dei conti il controllo successivo sui consuntivi degli
enti locali, violando cosi' l'art. 100 Cost. che prevede il controllo
successivo solo sulla gestione del bilancio dello Stato.
Sarebbero inoltre violate, sempre secondo la Regione Sicilia, le
competenze regionali in materia di controllo sugli enti locali: in
particolare, l'art. 130 Cost., che prevede controlli sugli enti
locali solo da parte di un organo regionale (il Comitato regionale di
controllo); l'art. 15, terzo comma, dello Statuto, che prevede una
potesta' legislativa regionale (definita esclusiva, nel quadro dei
principi generali contenuti nei due precedenti commi) in materia di
"ordinamento e controllo degli enti locali"; ed infine l'art. 23
dello Statuto e l'art. 10 delle relative norme di attuazione,
contenute nel D. Lgs. 6 maggio 1948 n. 655 (Istituzione di Sezioni
della Corte dei conti per la Regione siciliana),che prevedono una
Sezione regionale della Corte dei conti con funzioni, fra l'altro, di
controllo amministrativo e contabile, composta da magistrati nominati
d'accordo fra Governo e Regione.
Nella memoria depositata la ricorrente insiste su quest'ultimo
motivo, ritenendo che l'esame sulla gestione finanziaria affidato
dalle disposizioni impugnate alla Corte dei conti non possa non
rientrare nel concetto di controllo, il quale e' affidato, in
Sicilia, alla Sezione decentrata della Corte dei conti.
Conseguentemente, secondo la Regione Sicilia, solo se dovesse essere
dimostrato che la nuova Sezione enti locali della Corte dei conti non
e' organo di controllo potrebbe essere consentito al legislatore
nazionale di attribuire a quest'ultima il potere di svolgere la sua
funzione (non di controllo) sui conti consuntivi, senza violare lo
Statuto siciliano.
3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi
tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, chiede che sia dichiarata
la inammissibilita' del primo motivo e l'infondatezza degli altri.
A sostegno della richiesta di inammissibilita' del motivo fondato
sulla presunta violazione dell'art. 100 Cost., l'Avvocatura si
richiama al consolidato orientamento di questa Corte, che nega alle
regioni il potere di far valere nel giudizio di costituzionalita' in
via principale il mancato rispetto di norme costituzionali diverse da
quelle poste a garanzia delle competenze regionali.
L'infondatezza degli altri motivi del proposto ricorso e' invece
motivata, sempre dall'Avvocatura, con la considerazione che la nuova
attivita' della Corte dei conti non da' vita ad un controllo (ne'
preventivo, ne' successivo), trattandosi di mera attivita' di
conoscenza, volta essenzialmente alla acquisizione di dati ed
elementi sull'andamento della finanza locale, che non riguarda i
singoli conti consuntivi di ciascun ente locale, gia' assoggettati al
controllo dei rispettivi competenti organi regionali.
Considerato in diritto
1. - La Regione Sicilia dubita della legittimita' costituzionale
dell'articolo unico della legge 26 febbraio 1982 n. 51, che ha
convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 22 dicembre 1981 n.
786 (Disposizioni in materia di finanza locale), nella parte in cui
assoggetta anche le Province e i Comuni siciliani con popolazione
superiore a ottomila abitanti all'obbligo di trasmettere i propri
conti consuntivi alla speciale Sezione della Corte dei Conti,
istituita, per l'apppunto, con la disposizione impugnata. I dubbi di
legittimita' costituzionale prospettati dalla ricorrente si basano
sul preteso contrasto della legge impugnata con:
a) l'art. 100 Cost., perche' una legge ordinaria ha affidato
alla Corte dei conti funzioni ulteriori rispetto a quelle assegnatele
dalla Costituzione;
b) l'art. 130 Cost., perche' la legge impugnata attribuisce un
controllo sugli enti locali ad organo diverso da quello previsto dal
suddetto articolo;
c) l'art. 15 dello Statuto, perche' sarebbe violata la
competenza esclusiva della regione in materia di controllo degli enti
locali;
d) l'art. 23 dello Statuto e l'art. 10 delle relative norme di
attuazione (D. Lgs. n. 655 del 1948), perche' verrebbe elusa la
competenza della Sezione regionale della Corte dei conti e la
prerogativa della regione di partecipare alla scelta dei magistrati
della Corte medesima, chiamati ad operare su atti e provvedimenti che
si formano nel territorio della regione.
2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione di inammissibilita'
sollevata dall'Avvocatura dello Stato in relazione al profilo
d'illegittimita' costituzionale della legge impugnata in riferimento
all'art. 100 della Costituzione.
Secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri,
l'inammissibilita' della questione ora menzionata deriverebbe dal
rilievo che la norma costituzionale invocata come parametro non
sarebbe diretta a determinare competenze regionali e, pertanto, ne
sarebbe precluso l'esame in quanto il ricorso per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale puo' essere validamente proposto da una
regione soltanto a difesa dell'integrita' delle proprie competenze.
Non vi puo' essere il minimo dubbio che, come questa Corte ha
affermato con giurisprudenza da tempo costante, una regione puo'
validamente proporre ricorso nel giudizio di legittimita'
costituzionale soltanto se esso e' sorretto dall'esistenza di un
interesse a ricorrere della regione stessa, qualificato dalla
prospettazione di una lesione dell'autonomia costituzionalmente
garantita alla regione medesima. Tuttavia, come questa Corte ha piu'
volte precisato (v., ad es., sent. n. 32 del 1960 e, da ultimo,
sentt. nn. 64 e 183 del 1987, 302 del 1988), tale requisito di
ammissibilita' non puo' essere inteso formalisticamente, nel senso
che una regione puo' validamente prospettare la violazione delle sole
disposizioni costituzionali che contengono una diretta determinazione
delle competenze regionali, ma va concepito in modo sostanziale, vale
a dire con riferimento alla concreta definizione dell'autonomia
costituzionale delle regioni, sicche' queste possono validamente
prospettare la violazione di qualsiasi norma costituzionale avente il
diretto effetto di comportare un'effettiva e attuale lesione della
propria autonomia costituzionalmente garantita.
Poiche' nel caso viene prospettato un vizio di costituzionalita'
che, anche se riferito a una disposizione collocata al di fuori del
titolo V della Costituzione, comporterebbe tuttavia, ove fosse
riconosciuto come fondato, una diversa configurazione in concreto
della sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla regione
ricorrente, nel senso che quest'ultima si vedrebbe riconosciuta
l'inesistenza dell'obbligo previsto dalle norme impugnate, non si
puo' negare la sussistenza di un interesse a ricorrere della Regione
Sicilia, qualificato dalla esigenza di tutelare l'integrita'
dell'effettiva consistenza dell'autonomia statutariamente garantita
alla ricorrente.
3. - Nel merito, comunque, le questioni sono infondate.
Presupposto comune di tutte le censure prospettate dalla Regione
Sicilia nel presente giudizio e' che il potere della Corte dei conti
di richiedere alla province e ai comuni con popolazione superiore a
ottomila abitanti i conti consuntivi, insieme alle relazioni dei
revisori e ad ogni altro documento e informazione utile, rientri
nelle nozioni di controllo (di legittimita', di merito o contabile)
recepite dalle norme costituzionali assunte come parametro della
supposta illegittimita' (artt. 100 e 130 Cost.; 15 e 23 St. Sic.).
Ma, come risulta chiaramente dalla disciplina positiva contenuta
nelle norme impugnate, tale presupposto si rivela errato.
L'obbligo ricadente sui predetti enti locali di trasmettere alla
Corte dei conti i propri consuntivi, insieme alla relazione dei
revisori e a ogni altra informazione o documento richiesti dalla
Corte stessa, e' in realta' previsto dall'art. 13, quarto, quinto e
sesto comma, del d. l. 22 dicembre 1981 n. 786, come modificato dalla
legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51, al fine di porre la
Corte dei conti in grado sia di comunicare al Parlamento, entro il 31
luglio di ogni anno, l'elenco dei conti consuntivi pervenuti e del
piano di rilevazioni che la stessa Corte si propone di compiere, con
l'indicazione dei criteri cui intende attenersi nell'esame dei conti
medesimi, sia di provvedere essa stessa all'esame della gestione
finanziaria degli enti che abbiano registrato il maggior aumento
della spesa negli ultimi tre anni e la cui spesa pro-capite sia
superiore alla media, per poi riferire annualmente al Parlamento i
risultati dell'esame compiuto sotto il profilo della gestione
finanziaria e del buon andamento dell'azione amministrativa dei
predetti enti.
Si tratta, com'e' evidente, di un'attivita' di conoscenza e di
informazione che e' imputata alla Corte dei conti come organo
ausiliario delle Camere e che e' prevista al fine di permettere lo
svolgimento di una funzione di controllo politico da parte del
Parlamento, segnatamente quella concernente il c.d.
controllo-conoscenza, vale a dire un'attivita' parlamentare
strumentalmente collegata ai poteri decisionali delle Camere e, in
particolare, al potere legislativo. Come tale, l'attivita' prevista
dalle disposizioni impugnate e i correlativi obblighi non soltanto
sono pienamente compatibili con la posizione e le funzioni
costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti (art. 100, comma
secondo, Cost.), ma rispondono anche a un principio costituzionale
positivo che, imponendo al Parlamento nazionale di coordinare la
finanza statale con quella regionale e locale (art. 119 Cost.),
suppone logicamente che il legislatore sia messo in grado di
conoscere, attraverso un organo imparziale e competente, qual'e' la
Corte dei conti, l'efettiva situazione e le eventuali disfunzioni
della gestione finanziaria delle province e dei comuni.
Del resto, che i poteri della Corte dei conti previsti nelle
disposizioni impugnate esulino da qualsiasi funzione di controllo
prevista nelle norme costituzionali assunte come parametro del
presente giudizio (artt. 100 e 130 Cost.; artt. 15 e 23 Stat. Sic.)
deriva anche dalle caratteristiche della corrispondente attivita'.
In particolare, va sottolineato che l'esame dei consuntivi e di
ogni altra informazione utile e' svolto dalla Corte dei conti sulla
base di parametri che non sono prefissati dalla legge al fine di
sanzionarne l'eventuale violazione con l'annullamento o la
caducazione dell'atto controllato, ma al solo scopo di informare sia
il Parlamento sia i soggetti agenti (province e comuni) sullo stato
reale della finanza locale nella sua globalita' (concernente circa
1300 enti) e sulle eventuali disfunzioni affinche' si determini una
migliore gestione finanziaria degli enti controllati o modifiche
della legislazione nazionale orientate nel medesimo senso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, quarto, quinto e sesto comma, del d. l. 22 dicembre
1981, n. 786 ("Disposizioni in materia di finanza locale"), come
modificato dalla legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51,
sollevata, in riferimento agli artt. 100, secondo comma, e 130 Cost.,
nonche' agli artt. 15, terzo comma, e 23 St. Sic. e relative norme di
attuazione (art. 10, D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655), dalla Regione
Sicilia con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1531