N. 963 SENTENZA 10 - 13 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Province di Trento e Bolzano - Sussidi agli affetti dal morbo di Hansen - Materia rientrante nelle attribuzioni degli enti locali - Mancanza di una riserva legislativa a favore dello Stato - Infondatezza - Modalita' di rimborso della spesa prevista e criteri - Invasione delle competenze in materia di assistenza e beneficenza pubblica Infondatezza. (Legge 31 marzo 1980, n. 126, artt. 2 e 3; legge 13 agosto 1980, n. 463, art. 2). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, n. 25, 9, n. 10, 16, primo comma, 18, secondo comma, e 78)(GU n.42 del 19-10-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge 31 marzo 1980,
n. 126, recante: "Indirizzo alle Regioni in materia di provvidenze a
favore degli hanseniani e loro familiari" e dell'art. 2 della legge
13 agosto 1980, n. 463, recante: "Modifiche alla legge 31 marzo 1980,
n. 126", promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e
Bolzano, notificati il 10 maggio e il 19 settembre 1980, depositati
in cancelleria il 16 maggio e il 26 settembre successivi ed iscritti
ai nn. 10, 11, 18 e 19 del registro ricorsi 1980;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e
l'avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorsi notificati il 10 maggio 1980 (reg. ric. 10 e
11/1980), le Province autonome di Trento e Bolzano hanno promosso la
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 3 della
legge 31 marzo 1980, n. 126, recante "Indirizzo alle Regioni in
materia di provvidenze a favore degli hanseniani e loro familiari".
Detta legge ha attribuito un sussidio giornaliero ai cittadini
affetti dal morbo di Hansen, riconosciuti tali da una pubblica
autorita' sanitaria e ricoverati in appositi luoghi di cura o
assistiti a domicilio. Tale sussidio viene integrato da una quota
aggiuntiva per ogni familiare a carico (art. 1). L'onere relativo
all'erogazione del sussidio compete al Comune di residenza
dell'hanseniano, mentre spetta alle Regioni ed alle Province autonome
di Trento e Bolzano provvedere alla ripartizione dei finanziamenti
tra i Comuni interessati (art. 2), nonche' alla adozione degli atti
necessari per adeguare la misura del sussidio ai limiti stabiliti
dalla stessa legge (art. 3).
Le Province ricorrenti ricordano di essere titolari di competenza
legislativa primaria in materia di assistenza e beneficenza pubblica
e della correlativa potesta' amministrativa (artt. 8, n. 25, e 16,
primo comma, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e di disporre anche
del potere di delegare funzioni proprie ai Comuni o ad altri enti
locali nonche' di avvalersi dei loro uffici (art. 18, secondo comma,
d.P.R. n. 670 del 1972), mentre le norme di attuazione dello Statuto
speciale in materia di assistenza e beneficenza, emanate con d.P.R.
28 marzo 1975, n. 469, non prevedono alcuna riserva di competenza in
favore dello Stato tale da far ritenere escluse dalle attribuzioni
provinciali le provvidenze in argomento.
Le Province stesse hanno pertanto provveduto a legiferare in
materia con la legge della Provincia di Trento 10 aprile 1980, n. 8 e
la legge della Provincia di Bolzano 21 agosto 1978, n. 46.
Rispetto a tale quadro normativo la inclusione delle Province
ricorrenti nell'ambito di applicabilita' della normativa statale
determinerebbe una lesione del precitato art. 8, n. 25, dello
Statuto, in quanto una legge statale relativa ad una materia affidata
alla competenza primaria delle Province stesse, che tale competenza
hanno puntualmente esercitato, non potrebbe conferire vigore nella
sfera provinciale a singole disposizioni a carattere operativo quali
quelle prima richiamate. Parimenti illegittima sarebbe l'attribuzione
ai Comuni di competenze proprie delle Province, alle quali
spetterebbe invece, in via esclusiva, la decisione relativa alla
delegazione delle stesse competenze.
Che i sussidi agli hanseniani ed ai loro familiari rientrino
nell'ambito della materia assistenza e beneficenza risulterebbe poi
evidente - ad avviso delle ricorrenti - dall'ampia definizione di
"beneficenza pubblica" data dall'art. 22 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, il quale esclude soltanto le prestazioni previdenziali: ma
quand'anche si volesse ritenere che la materia cui attiene
l'impugnata legge statale appartenga all'igiene e sanita' - in cui le
Province ricorrenti hanno competenza concorrente ai sensi dell'art.
9, n. 10, dello Statuto speciale - la legge statale risulterebbe pur
sempre viziata nella legittimita' in quanto non detterebbe principi
di carattere generale bensi' disposizioni concrete di carattere
operativo.
Secondo la Provincia di Bolzano, infine, anche le modalita' di
rimborso della spesa previste dalle norme impugnate contrasterebbero
con l'art. 78 dello Statuto, in base al quale a ciascuna Provincia
autonoma deve essere devoluta una quota di gettito tributario
determinata annualmente d'intesa tra il Governo e il Presidente della
Giunta Provinciale.
Le ricorrenti chiedono pertanto a questa Corte di dichiarare
l'illegittimita' della normativa impugnata in riferimento agli artt.
8, n. 25, 16, primo comma, 18, secondo comma, 78 e, se del caso,
anche all'art. 9, n. 10 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale del Trentino-Alto Adige).
2. - Con successivi ricorsi notificati il 19 settembre 1980 (Reg.
ric. nn. 18 e 19/1980) le Province autonome di Trento e Bolzano hanno
impugnato - esclusivamente in via cautelare e per gli stessi motivi
sopra illustrati - l'art. 2 della legge 13 agosto 1980, n. 463, che
ha sostituito il corrispondente articolo della legge n. 126 del 1980,
modificando, peraltro, soltanto gli oneri di spesa.
3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, si e' costituito nei
quattro giudizi per sostenere l'infondatezza dei ricorsi.
Secondo l'Avvocatura la normativa in contestazione dovrebbe essere
inquadrata non nella materia "assistenza e beneficenza", bensi' in
quello della "assistenza sanitaria e ospedaliera". Cio' risulterebbe
evidente in relazione al fatto che il morbo di Hansen (lebbra) e'
malattia a carattere infettivo con decorso cronico e che gia' con
legge 6 luglio 1962, n. 921, era stato previsto un sussidio
giornaliero per i soggetti colpiti da tale morbo, al fine di
stimolare la cura e l'effettuazione degli accertamenti cui gli
hanseniani debbono sottoporsi per evitare il contagio. La
finalizzazione del sussidio a tale scopo preventivo risulterebbe del
resto confermata - secondo l'Avvocatura - dalla previsione dell'art.
3 della medesima legge n. 921/1962, dove si stabilisce la sospensione
del sussidio qualora l'hanseniano si allontani dal luogo di cura
contro il parere del sanitario oppure non si sottoponga ai periodici
accertamenti ambulatoriali necessari per il controllo di eventuali
recrudescenze della malattia.
L'assegno in questione non presupporrebbe, inoltre, una
invalidita' lavorativa intesa come incapacita' fisica o psichica di
espletare un proficuo lavoro, cio' che farebbe venir meno una delle
condizioni per riferire lo stesso ad un intervento in materia di
"assistenza pubblica".
Carattere preventivo avrebbe anche il sussidio concesso ai
familiari a carico degli hanseniani, in quanto sarebbe volto al fine
di consentire le terapie necessarie ad evitare il contagio.
In coerenza con tali elementi - conclude l'Avvocatura - le
previste provvidenze sono state fatte gravare sul "Fondo sanitario
nazionale", cio' che confermerebbe l'infondatezza dei ricorsi
proposti contro due leggi che stabiliscono principi in materia di
assistenza sanitaria e che non sono tali da ledere la competenza
concorrente spettante alle Province ricorrenti.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica le Province ricorrenti
hanno presentato una memoria unica, al fine di ribadire le tesi
enunciate nei ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi di cui e' causa investono questioni analoghe e
possono pertanto essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - La legge 31 marzo 1980, n. 126, recante "Indirizzo alle
Regioni in materia di provvidenze a favore degli hanseniani e loro
familiari" conferisce (art. 1) il diritto ad un sussidio giornaliero
ai "cittadini italiani affetti dal morbo di Hansen, riconosciuti tali
da una pubblica autorita' sanitaria individuata dalle Regioni e
ricoverati in appositi luoghi di cura o assistiti a domicilio". Lo
stesso art. 1 prevede, ai commi secondo e sesto, l'integrazione del
sussidio giornaliero con una quota aggiuntiva per ogni familiare a
carico, quota che viene corrisposta fino a ventiquattro mesi dopo la
morte dell'hanseniano. E' ancora l'art. 1 a stabilire, all'ultimo
comma, che l'erogazione del sussidio debba essere temporaneamente
sospesa "qualora l'hanseniano non si sottoponga agli accertamenti e
ai trattamenti profilattici e terapeutici prescritti dall'autorita'
sanitaria competente e conformi alle norme previste dalla legge 23
dicembre 1978, n. 833". L'art. 2 affida poi ai Comuni l'erogazione
del sussidio, demandando alle Regioni ed alle Province autonome di
Trento e Bolzano il compito di provvedere annualmente alla
ripartizione, tra i Comuni interessati, dei finanziamenti previsti
dalla legge stessa, i cui oneri gravano sullo stanziamento dello
stato di previsione del Ministero del tesoro relativo al "Fondo
sanitario nazionale".
Infine, l'art. 3 stabilisce che le Regioni e le Province autonome
di Trento e Bolzano adottano gli atti necessari ad adeguare la misura
del sussidio ai limiti stabiliti dall'art. 1.
La successiva legge 13 agosto 1980 n. 463, oltre a elevare il
limite di reddito indicato dall'art. 1 della legge n. 126 del 1980
quale condizione per la corresponsione del sussidio, ha operato la
formale sostituzione dell'intero art. 2 con un nuovo testo, il quale
peraltro differisce dal precedente solo in quanto provvede ad
adeguare l'onere di spesa.
Ad avviso delle Province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 2
e 3 della legge 31 marzo 1980, n. 126, e l'art. 2 della legge 13
agosto 1980, n. 463, risulterebbero invasivi della competenza
legislativa primaria ad esse spettante in materia di assistenza e
beneficenza, e verrebbero, di conseguenza, a violare gli artt. 8, n.
25 e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, nonche' l'art. 18, secondo comma, dello stesso Statuto, che
riconosce alle Province autonome il potere di delegare funzioni
proprie ai Comuni.
Secondo le ricorrenti le norme impugnate sarebbero altresi' in
contrasto con l'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale - che
attribuisce alle stesse Province la competenza legislativa
concorrente in materia di igiene e sanita' - dal momento che la
normativa in esame, anche nell'ipotesi in cui si volesse ritenerla
afferente a tale materia, non si sarebbe limitata a porre principi ma
avrebbe adottato disposizioni di dettaglio e di carattere operativo.
La Provincia di Bolzano denunzia infine un ulteriore profilo di
incostituzionalita' determinato dalle disposizioni concernenti le
modalita' di rimborso della spesa, che violerebbero l'art. 78 dello
Statuto.
3. - I ricorsi non sono fondati.
Le censure mosse dalle Province autonome di Trento e Bolzano si
fondano principalmente sul presupposto che i rapporti e le situazioni
disciplinate dalle leggi 31 marzo 1980, n. 126 e 13 agosto 1980, n.
463 rientrino nella materia dell'assistenza e beneficenza pubblica,
cioe' in un ambito attribuito alla competenza legislativa primaria
delle stesse Province.
Tale assunto risulta, peraltro, erroneo, come puo' apparire chiaro
ove si consideri che le leggi oggetto del presente giudizio si
inseriscono, conferendo ad esso coerente continuita', in un indirizzo
normativo a suo tempo avviato dalla legge 6 luglio 1962, n. 921 e da
ultimo ripreso e sviluppato dalla legge 24 gennaio 1986, n. 31. Le
norme poste da tali testi risultano, infatti, tutte egualmente
ispirate all'intento di determinare, sull'intero territorio della
Repubblica, condizioni idonee a minimizzare, per quanto possibile, i
rischi di contagio di un morbo, qual'e' appunto quello di Hansen, di
fronte al quale la scienza medica non dispone ancora di strumenti
terapeutici decisivi.
Tale finalita', nella legislazione richiamata, emerge chiaramente
attraverso la presenza di norme che prevedono la sospensione del
sussidio qualora il malato abbandoni volontariamente il luogo di
cura, oppure rifiuti di sottoporsi ai prescritti controlli ed
accertamenti clinici e batteriologici, ovvero rifiuti l'applicazione
delle misure profilattiche nei confronti della prole o, infine, non
si sottoponga ai trattamenti profilattici e terapeutici prescritti
dall'autorita' sanitaria competente (cfr. art. 3 l. 6 luglio 1962, n.
921; art. 1 l. 31 marzo 1980, n. 126; art. 1 l. 24 gennaio 1986, n.
31). Le norme di cui e' causa perseguono dunque finalita' non
meramente assistenziali, bensi' legate in maniera precipua alla
profilassi: cio' puo' trovare ulteriore conferma nel carattere
cronico del morbo di Hansen, col quale non sarebbe in alcun modo
compatibile la previsione della sospensione - nei casi predetti - del
sussidio, se questo dovesse avere una funzione esclusivamente
assistenziale. A conclusioni non diverse induce, d'altro canto,
un'attenta lettura delle norme che dispongono l'integrazione del
sussidio per ogni familiare a carico e la corresponsione di tale
integrazione sino a ventiquattro mesi dopo la morte dell'hanseniano:
esse sono, infatti, volte a favorire gli accertamenti e la profilassi
necessari per eliminare o quanto meno ridurre i rischi di un contagio
eventualmente avvenuto, anche dopo la morte dell'hanseniano.
Un'ulteriore riprova che le leggi nn. 126 e 463 del 1980
afferiscono alla materia "igiene e sanita'" puo' essere, infine,
desunta anche dal fatto che le spese da esse previste risultano
imputate al "Fondo sanitario nazionale".
4. - Chiarita la materia di pertinenza delle leggi di cui e'
causa, e' ora da dire della censura secondo la quale le leggi in
esame non recherebbero norme di principio, come dovrebbe essere nelle
materie rispetto alle quali la competenza legislativa statale
concorre con quella regionale o provinciale, bensi' norme
direttamente operative e di dettaglio.
In realta', per valutare il merito di tale rilievo, occorre tenere
presenti le difformita' che le normative regionali vigenti
anteriormente alla legge n. 126 del 1980 facevano registrare in
ordine alla misura del sussidio previsto per gli hanseniani. Una
simile situazione normativa si presentava, peraltro, incompatibile
con l'interesse alla massima efficacia dell'azione profilattica,
azione cui si ispira, in generale, - come si e' detto - l'intera
legislazione in materia e che, per risultare congrua, deve svolgersi
con pari intensita' in tutto il territorio dello Stato. Tale
interesse, attinente all'intera comunita' nazionale, appare,
pertanto, idoneo a fondare una normativa intesa a fornire un
indirizzo unitario alle Regioni e Province autonome nella
determinazione dei sussidi ai soggetti colpiti ed ai loro familiari.
5. - Dalle osservazioni che precedono discende l'infondatezza
delle censure formulate sia con riferimento agli artt. 8, n. 25, 9,
n. 10, e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige (sul presupposto che le norme impugnate attengano a materia di
competenza esclusiva), sia con riferimento all'art. 9 n. 10 dello
stesso Statuto (sul presupposto che le norme in esame vengano,
invece, a incidere su materia di competenza concorrente).
Del tutto inconferente appare, infine, il rilievo mosso dalla sola
Provincia di Bolzano in relazione all'art. 78 dello Statuto speciale,
giacche' la normativa oggetto del presente giudizio integra una
fattispecie estranea a quella dell'adeguamento delle finanze delle
Province autonome.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
relative agli artt. 2 e 3 della legge 31 marzo 1980, n. 126,
concernente "Indirizzo alle Regioni in materia di provvidenze a
favore degli hanseniani e loro familiari" ed all'art. 2 della legge
13 agosto 1980, n. 463, recante modifiche alla predetta legge n. 126
del 1980, proposte, con i ricorsi di cui in epigrafe, in riferimento
agli artt. 8 n. 25, 9 n. 10, 16, primo comma, 18 secondo comma del
d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, dalla Provincia autonoma di Trento;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
relative alle stesse norme di legge, proposte, con i ricorsi di cui
in epigrafe, in riferimento agli artt. 8 n. 25, 9 n. 10, 16, primo
comma, 18 secondo comma e 78 del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, dalla
Provincia autonoma di Bolzano.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1533