N. 964 SENTENZA 10 - 13 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Lombardia - Partecipazione ai concorsi per il settimo livello - Esclusione dei dipendenti regionali pervenuti al sesto livello ai sensi dell'art. 54 della legge regionale n. 54/1979 - Discrezionalita' legislativa della regione - Infondatezza. (Legge regione Lombardia 30 giugno 1982, n. 30, art. 1, secondo comma). (Cost., artt. 97, 3, 4 e 51)(GU n.42 del 19-10-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, primo e
secondo comma, della legge della Regione Lombardia 28 giugno 1982, n.
30, recante: "Norme integrative delle leggi regionali 6 ottobre 1979
n. 54 e 7 luglio 1981 n. 38", promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 12 luglio 1984 dal T.A.R. per la Lombardia
sul ricorso proposto da Panella Antonio ed altri contro la Regione
Lombardia ed altro, iscritta al n. 904 del registro ordinanze 1985 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima
serie speciale, dell'anno 1986;
2) ordinanza emessa il 14 marzo 1985 dal T.A.R. per la Lombardia
sul ricorso proposto da Lo Verso Francesco ed altri contro la Regione
Lombardia ed altra, iscritta al n. 309 del registro ordinanze 1986 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima
serie speciale, dell'anno 1986;
Visto l'atto di costituzione di Lo Verso Francesco ed altri
nonche' gli atti di intervento della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Dario Ammassari per Lo Verso Francesco ed altri
e Fabio Lorenzoni per la Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 ottobre 1983 alcuni dipendenti
inseriti nei ruoli organici della Giunta e del Consiglio della
Regione Lombardia chiedevano al Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia l'annullamento degli atti con i quali era stata
disposta la loro esclusione dai concorsi, per titoli ed esami, per
l'ammissione nel livello funzionale settimo dei rispettivi ruoli.
I ricorrenti esponevano di essere stati esclusi dai concorsi in
questione in base ad una illegittima interpretazione della previsione
contenuta nell'art. 1 della legge della Regione Lombardia 28 giugno
1982 n. 30, recante "Norme integrative delle leggi regionali 6
ottobre 1979 n. 54 e 7 luglio 1981 n. 38", per essere pervenuti al
livello funzionale sesto in applicazione dell'art. 54 della legge
regionale 6 ottobre 1979 n. 54 e cioe' a seguito di una procedura
concorsuale nella quale avevano goduto di due facilitazioni
consistenti rispettivamente in una riserva di posti nella misura del
trentacinque per cento e nella possibilita' di sostituire il
requisito del possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso
al livello in concorso con il diverso requisito del possesso del
titolo di studio richiesto per l'accesso al livello inferiore
congiunto ad una anzianita' di servizio di almeno un anno in
quest'ultimo livello.
2. - Con ordinanza del 12 luglio 1984 il TAR per la Lombardia -
accogliendo uno dei motivi del ricorso dichiarava rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 97, 3, 4 e 51
Cost., la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
secondo, della legge della Regione Lombardia 30 giugno 1982 n. 30
"nella parte in cui esclude dalla partecipazione ai concorsi per il
settimo livello i dipendenti regionali pervenuti al sesto livello in
applicazione dell'art. 54 della legge regionale n. 54 del 1979".
Ad avviso del giudice rimettente le agevolazioni previste a favore
dei candidati interni dalla legge n. 54 del 1979 - dettate da
esigenze del momento e dalla volonta' di favorire l'avanzamento
professionale di dipendenti gia' in servizio presso la Regione - non
giustificherebbero la successiva esclusione dai concorsi disposta
dall'art. 1, secondo comma, della legge n. 30 del 1982 nei confronti
degli stessi dipendenti agevolati in passato, esclusione che verrebbe
a integrare una violazione dei principi di imparzialita' e di buon
andamento dell'amministrazione sanciti dall'art. 97 Cost., oltre che
del principio di eguaglianza e del diritto al lavoro espressi negli
artt. 3 e 4 Cost.
Sempre secondo il TAR rimettente la norma in questione verrebbe
altresi' a violare l'art. 51 Cost., operando una discriminazione tra
i dipendenti nell'ambito di una medesima qualifica senza indicare
alcuna correlazione funzionale tra l'esclusione disposta e la
qualifica da attribuire.
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte ha spiegato intervento la
Regione Lombardia per sostenere l'infondatezza della questione.
Secondo l'interveniente l'esclusione dai concorsi di settimo
livello del personale immesso nel sesto livello in applicazione
dell'art. 54 della legge n. 54/1979 sarebbe stata motivata solo
dall'esigenza di evitare il cumulo di una duplice serie di benefici
dettati in sede di prima applicazione di leggi regionali e non
sarebbe pertanto da considerare in contrasto con i canoni di
imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione
sanciti dall'art. 97 Cost.
Egualmente infondate sarebbero, poi, le censure relative agli
artt. 3, 4 e 51 della Costituzione, dal momento che la diversa
disciplina stabilita per i dipendenti immessi al sesto livello in
applicazione dell'art. 54 della legge n. 54/1979 troverebbe la sua
ragione d'essere nella peculiarita' della loro posizione in relazione
alle particolari modalita' seguite per la loro immissione nel sesto
livello e rappresenterebbe, di conseguenza, un legittimo intervento
del legislatore diretto a differenziare, in termini non arbitrari ne'
irrazionali, gli sviluppi della loro carriera.
4. - Con ricorso notificato il 14 marzo 1983 altri dipendenti,
inseriti nel ruolo organico della Giunta della Regione Lombardia ed
inquadrati al sesto livello dello stesso ruolo, chiedevano al
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia l'annullamento
del decreto del Presidente della Giunta regionale con il quale era
stata disposta la loro esclusione dal concorso, per titoli ed esami,
per l'immissione nel settimo livello funzionale.
I ricorrenti esponevano di essere stati esclusi dal concorso - in
base ad una illegittima interpretazione dell'art. 1 della legge
regionale della Lombardia 28 giugno 1982 n. 30 - per essere pervenuti
al sesto livello a seguito della procedura regolata dall'art. 51
della legge regionale 6 ottobre 1979 n. 54, consistente in un
concorso per soli titoli riservato al personale appartenente al
livello funzionale immediatamente inferiore ed in possesso
dell'anzianita' effettiva di otto anni di servizio.
Accanto ad altri motivi, i ricorrenti eccepivano anche
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale 28
giugno 1982 n. 30 per contrasto con gli artt. 3, 4 e 51 Cost.
5. - Con ordinanza del 14 marzo 1985 il TAR per la Lombardia
sollevava, in relazione agli artt. 97, 3, 4 e 51 Cost., questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 30
del 1982 "nella parte del suo secondo comma che prevede l'esclusione
dai concorsi regionali per il conseguimento del settimo livello dei
dipendenti pervenuti al sesto livello in attuazione dell'art. 51,
commi dal terzo all'ottavo, della legge regionale 6 ottobre 1979 n.
54". Le censure che sono state prospettate in questo secondo giudizio
si presentano del tutto analoghe a quelle gia' svolte nella
precedente ordinanza di rinvio del 12 luglio 1984.
6. - Dinanzi a questa Corte si sono costituiti i ricorrenti nel
giudizio a quo, al fine di svolgere considerazioni adesive alle
argomentazioni contenute nell'ordinanza di rinvio. Ha inoltre
spiegato intervento la Regione Lombardia che ha riproposto
integralmente le osservazioni e le argomentazioni gia' prospettate
nell'atto di intervento presentato nel precedente giudizio.
Nell'imminenza dell'udienza di discussione le parti private hanno
depositato una memoria nella quale vengono ribadite le tesi svolte
nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1. - La decisione dei giudizi promossi con le due ordinanze in
esame dipende dalla risoluzione di identiche questioni di diritto: i
giudizi, pertanto, devono essere riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
2. - Nell'ordinanza di rinvio del 12 luglio 1984 il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia rileva come l'art. 1,
secondo comma, della legge regionale 30 giugno 1982 n. 30 abbia
inibito la partecipazione ai concorsi riservati, per titoli ed esami,
per l'accesso al settimo livello funzionale a quei dipendenti
regionali che sono giunti al sesto livello a seguito della
particolare procedura concorsuale regolata dall'art. 54 della legge
regionale n. 54 del 1979: procedura caratterizzata da un duplice
ordine di agevolazioni a favore dei concorrenti gia' inseriti nei
ruoli regionali e consistenti sia nella riserva, ai candidati
interni, della quota del trentacinque per cento dei posti messi a
concorso, sia nella possibilita', per tali candidati, di sostituire
il requisito del titolo di studio richiesto per l'accesso al livello
in concorso con il possesso del titolo di studio richiesto per il
livello inferiore unito ad un'anzianita' di servizio di almeno un
anno nello stesso livello.
In tale successione di norme di favore e di sfavore il giudice
rimettente ha individuato una "doppia parzialita'" del legislatore
regionale, la seconda delle quali - concretatasi attraverso la norma
impugnata - sarebbe stata posta in essere per compensare la prima,
operata con l'art. 54 della legge regionale n. 54/1979.
La norma impugnata introdurrebbe, pertanto - sempre ad avviso del
giudice a quo - un arbitrario criterio di delimitazione dei
concorrenti ai posti del settimo livello, risultando cosi' lesiva sia
dei canoni di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione
pubblica dettati dall'art. 97 Cost. sia dei principi contenuti negli
artt. 3, 4 e 51 della Costituzione.
3. - Lo stesso Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
con ordinanza del 17 marzo 1985, ha prospettato un'ulteriore
questione di legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 1,
secondo comma, della legge regionale n. 30 del 1982, nella parte in
cui esclude dalla partecipazione ai concorsi per il settimo livello i
dipendenti regionali pervenuti al sesto livello in attuazione
dell'art. 51, commi dal terzo all'ottavo, della legge regionale n. 54
del 1979.
Secondo il giudice rimettente l'esclusione sancita dalla norma
denunciata nei confronti dei dipendenti regionali gia' inquadrati nel
sesto livello a seguito della procedura regolata dall'art. 51 della
legge regionale n. 54 del 1979 - procedura consistente in un concorso
per soli titoli riservato al personale appartenente al livello
funzionale immediatamente inferiore ed in possesso di una anzianita'
effettiva di otto anni di servizio - incorrerebbe negli stessi vizi
di costituzionalita' gia' denunciati con la precedente ordinanza del
12 luglio 1984, in relazione ad altra parte dello stesso art. 1,
secondo comma, della legge regionale n. 30 del 1982.
4. - Le questioni non sono fondate.
Questa Corte ha gia' avuto modo di sottolineare (cfr. sent. n. 81
del 1983) l'ampia discrezionalita' che va riconosciuta al legislatore
nella scelta dei sistemi e delle procedure destinate a regolare la
progressione in carriera dei dipendenti pubblici. Tale
discrezionalita' trova il suo limite fondamentale nell'art. 97, primo
comma, Cost., da cui deriva la necessita' che la legislazione,
statale e regionale, sia sempre informata al fine di garantire il
buon andamento della pubblica amministrazione: principio questo che,
ove venga applicato all'ipotesi della progressione in carriera, puo'
essere realizzato attraverso una valutazione congrua e razionale
dell'attivita' pregressa del dipendente "si' da trarne utili elementi
per ritenere che egli possa bene svolgere anche le funzioni
superiori".
Ora non sembra che, con riferimento al caso in esame, la Regione
Lombardia abbia esercitato la sua discrezionalita' legislativa in
termini non conformi al principio appena ricordato.
In proposito va ricordato che la legge regionale 28 giugno 1982 n.
30 ha previsto, all'art. 1, primo comma, la partecipazione ad
appositi concorsi riservati per l'accesso al settimo livello
funzionale del "personale regionale che abbia conseguito la nomina a
seguito di concorsi a posti di livello funzionale sesto nel periodo
di validita' dell'accordo relativo al contratto nazionale 1979/1981
per i dipendenti delle Regioni a statuto ordinario". Il secondo comma
dello stesso articolo ha poi sancito le due esclusioni sulle quali si
sono appuntate le censure di legittimita' costituzionale prospettate
dal TAR della Lombardia.
Da un esame della normativa della Regione Lombardia in tema di
inquadramento nei ruoli regionali si desume che l'istituzione di
concorsi riservati per posti di settimo livello ha rappresentato il
modo prescelto dal legislatore regionale per garantire che anche i
dipendenti giunti al sesto livello nel periodo di validita'
dell'accordo relativo al contratto nazionale 1979/1981 potessero
fruire di vantaggi analoghi a quelli che erano stati in precedenza
assicurati ai dipendenti gia' inquadrati nel sesto livello attraverso
la regola del c.d. "triennio dinamico", in forza della quale il
personale in servizio alla data del 30 settembre 1978, appartenente
all' ex qualifica sesta, poteva essere inquadrato nel livello settimo
al momento in cui avesse maturato un'anzianita' di servizio di tre
anni (cfr. art. 51, secondo comma, legge regionale n. 54 del 1979).
L'unica variazione introdotta, rispetto a tale regola, dalla legge n.
30 del 1982 e' stata espressa nella previsione di "concorsi
riservati", che hanno sostituito il criterio automatico
dell'anzianita' triennale contemplato nella legge n. 54 del 1979.
Escludendo dai suindicati concorsi riservati i dipendenti giunti
all'inquadramento nel sesto livello in virtu' delle particolari
agevolazioni previste dagli artt. 51, commi dal terzo all'ottavo, e
54 della legge n. 54/1979, il legislatore regionale, da un lato, ha
voluto far salva la peculiare finalita' riequilibratrice assegnata a
tali concorsi, mentre, dall'altro, ha inteso evitare che si
realizzasse, a favore dei dipendenti gia' avvantaggiati dalla legge
n. 54/1979, una moltiplicazione di benefici tale da determinare una
artificiosa accelerazione nella loro progressione in carriera.
Le scelte operate dal legislatore regionale nel dettare la
disciplina dei concorsi di cui e' causa non appaiono, pertanto, in
contrasto con il principio del buon andamento dell'amministrazione
pubblica, ma rappresentano al contrario una razionale manifestazione
della discrezionalita' spettante alla Regione nella regolamentazione
delle carriere dei propri dipendenti.
Nelle norme impugnate non e' poi ravvisabile una violazione del
principio di uguaglianza, stante la peculiarita' della posizione
propria dei dipendenti che avevano gia' goduto di speciali
agevolazioni per l'accesso al sesto livello, mentre inconferente
appare il richiamo agli artt. 4 e 51 Cost., che non attengono
direttamente alla disciplina dei percorsi professionali e della
progressione in carriera dei pubblici dipendenti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, della legge della Regione Lombardia 30
giugno 1982 n. 30, recante "Norme integrative delle leggi regionali 6
ottobre 1979 n. 54 e 7 luglio 1981 n. 38", nella parte in cui esclude
dalla partecipazione ai concorsi per il settimo livello i dipendenti
regionali pervenuti al sesto livello in applicazione dell'art. 51,
commi dal terzo all'ottavo, e 54 della legge regionale 6 ottobre 1979
n. 54, sollevata, in riferimento agli artt. 97, 3, 4 e 51 Cost., dal
TAR della Lombardia, con le ordinanze di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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