N. 965 SENTENZA 10 - 13 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Calamita' pubbliche - Province autonome di Trento e Bolzano Fondo di solidarieta' nazionale - Normativa di competenza legislativa esclusiva della provincia - Invasione delle attribuzioni in materia - Natura aggiuntiva degli interventi previsti dalla norma impugnata - Infondatezza. (Legge 15 ottobre 1981, n. 590). (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, nn. 13, 17, 21, 24; 16, primo comma, e 107)(GU n.42 del 19-10-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge 15 ottobre
1981, n. 590, recante: "Nuove norme per il Fondo di solidarieta'
nazionale", promossi con ricorsi delle Province Autonome di Trento e
Bolzano, notificati il 19 novembre 1981, depositati in cancelleria il
27 novembre successivo ed iscritti ai nn. 64 e 65 del registro
ricorsi 1981;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e
l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 19 novembre 1981 (ric. n. 64/1981)
la Provincia autonoma di Trento ha impugnato nel suo complesso la l.
15 ottobre 1981 n.590, recante "Nuove norme per il Fondo di
solidarieta' nazionale" e, in particolare, l'art. 14 di tale legge,
che ha esteso alla Provincia ricorrente l'efficacia dell'art. 70 del
d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e delle disposizioni contenute nella
stessa legge.
Ad avviso della ricorrente la legge impugnata, dettando norme che
non avrebbero un immediato legame con la gestione del suddetto Fondo,
invaderebbe la competenza legislativa primaria attribuita alla
Provincia dall'art. 8, nn. 8, 13, 17, 21 e 24 dello Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige, (in materia di: ordinamento delle minime
unita' colturali; opere di prevenzione e pronto soccorso per
calamita' pubbliche; viabilita', acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale; comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale; agricoltura, foreste, patrimonio zootecnico, consorzi
agrari e stazioni sperimentali; opere idrauliche della terza, quarta
e quinta categoria), nonche' la relativa competenza amministrativa,
ex art. 16, primo comma, dello stesso Statuto.
La ricorrente esclude che tale invasione possa giustificarsi
attribuendo alla legge impugnata il carattere di normativa di
principio, sia perche' tale carattere non sarebbe ravvisabile nelle
norme in questione, sia perche' si verte in materie riservate alla
competenza legislativa esclusiva provinciale (e, pertanto, sottratte
al limite delle "leggi-cornice"). Inoltre la disciplina impugnata non
potrebbe essere giustificata neppure considerando la stessa come
regolazione suppletiva, emanata in mancanza di norme provinciali in
materia, dal momento che in tema di calamita' naturali esisterebbe
una normativa provinciale "compiuta e coerente". Infine, la legge
impugnata non potrebbe essere considerata come normativa di
attuazione dello Statuto speciale dato che in tal caso essa
violerebbe gli artt. 107 e segg. dello stesso Statuto, relativi al
particolare procedimento previsto per l'emanazione delle disposizioni
di attuazione. Ne' varrebbe - sempre ad avviso della ricorrente -
invocare l'art. 17 dello Statuto, che prevede l'attribuzione con
legge dello Stato di nuove materie estranee alla competenza della
Provincia, poiche' le materie disciplinate dalla l. n. 590 del 1981
rientrerebbero comunque sicuramente tra le competenze statutarie
provinciali.
2. - La Provincia Autonoma di Bolzano, con ricorso notificato
nella medesima data (ric. n. 65/1981), ha impugnato anch'essa la
legge n. 590 del 1981, ed in particolare l'art. 14 della stessa
legge, per identici profili di incostituzionalita', cui ha aggiunto
la lesione della propria competenza legislativa esclusiva (e della
correlata competenza amministrativa) in materia di comunicazioni e
trasporti di interesse provinciale, di assistenza e beneficenza e di
utilizzazione delle acque pubbliche (art. 8 nn. 18 e 25 e art. 9 n. 9
dello Statuto speciale). La ricorrente sostiene, in particolare, di
avere gia' dettato "un'ampia e completa normativa" nelle materie
interessate dalla legge impugnata.
3. - In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato. L'Avvocatura chiede che le questioni siano
dichiarate infondate sul presupposto che la legge impugnata (la quale
riguarderebbe peraltro provvidenze che "vanno ad aggiungersi alle
altre entrate gia' costituzionalmente garantite alla Provincia
autonoma") riprodurrebbe in realta' l'impianto della legge 25 maggio
1970 n. 364, istitutiva del Fondo di solidarieta' nazionale, al solo
scopo di migliorarla e integrarla. Anche l'estensione dell'art. 70
del d.P.R. n. 616/1977 alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome non costituirebbe una innovazione, disciplinando
tale articolo una serie di compiti tutti gia' previsti nella l. n.
364/1970 ed esercitati, pertanto, anche nei confronti delle Regioni a
statuto speciale in forza dell'art. 26, secondo comma, di tale legge.
Nulla vi sarebbe, pertanto, nella legge n. 590/1981 in grado di
incidere nella sostanza delle materie affidate alla competenza
esclusiva della Provincia.
4. - In prossimita' dell'udienza sia le Province ricorrenti che
l'Avvocatura dello Stato hanno depositato un'unica memoria al fine di
ribadire e illustrare le tesi enunciate, rispettivamente, nei ricorsi
e negli atti di costituzione.
In particolare, le Province hanno sottolineato l'impossibilita' di
prospettare un'eccezione di acquiescenza conseguente alla mancata
impugnativa della legge n. 364 del 1970, mentre la difesa dello Stato
si e' soffermata nella descrizione dei contenuti della legge n. 590
del 1981, rilevando come il Fondo abbia assunto, con l'attuazione
dell'ordinamento regionale, il carattere di uno strumento
riequilibratore dei flussi finanziari destinati alle Regioni
attraverso i normali canali della legge sulla finanza regionale.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e
Bolzano investono la stessa legge statale sotto profili in gran parte
identici. I ricorsi devono essere pertanto riuniti per essere decisi
con unica sentenza.
2. - Ad avviso delle Province ricorrenti la legge 15 ottobre 1981
n. 590, recante "Nuove norme per il Fondo di solidarieta' nazionale",
attraverso l'estensione - operata dall'art. 14 - della propria
disciplina e di quella contenuta nell'art. 70 del d.P.R. 24 luglio
1977 n. 616 anche alle Province autonome di Trento e Bolzano, sarebbe
incorsa nella violazione di varie norme dello Statuto speciale del
Trentino-Alto Adige: in particolare, delle norme concernenti la
competenza legislativa provinciale in materia di "opere di
prevenzione e di pronto soccorso per calamita' pubbliche" (art. 8 n.
13), nonche' in materia di agricoltura, lavori pubblici, trasporti,
assistenza e beneficenza e acque pubbliche (art. 8 nn. 8, 17, 18, 21,
24, 25; art. 9 n. 9).
L'invasione della sfera provinciale nelle suddette materie sempre
ad avviso delle ricorrenti - discenderebbe, oltre che dai contenuti
specifici della legge n. 590 del 1981, dalla stessa natura di tale
legge, la cui disciplina non potrebbe essere qualificata come
normazione di principio e neppure come legislazione suppletiva di
norme provinciali o attuativa dello Statuto speciale.
3. - I ricorsi non sono fondati.
Va innanzitutto richiamato il quadro normativo nel cui ambito la
legge impugnata, delineando una nuova disciplina relativa al Fondo di
solidarieta' nazionale, si e' venuta ad inserire.
Il Fondo di solidarieta' nazionale venne istituito con la legge 25
maggio 1970 n. 364, dove si riordinava e innovava la normativa in
precedenza posta, in tema di provvidenze per le zone danneggiate da
calamita' naturali, dalla legge 21 luglio 1960 n. 739. Con tale
legge n. 364 si stabiliva, infatti, l'apertura di un conto corrente
infruttifero intestato al Ministero dell'Agricoltura e denominato
"Fondo di solidarieta' nazionale", mediante il quale finanziare, in
caso di eccezionali calamita' naturali o di eccezionali avversita'
atmosferiche, vari tipi di provvidenze a favore delle aziende
agricole danneggiate nonche' l'esecuzione di opere pubbliche di
bonifica (art. 1). A tal fine la legge affidava al Ministero
dell'Agricoltura non solo il compito di dichiarare l'esistenza
dell'eccezionale calamita' o avversita' atmosferica, delimitando le
zone danneggiate, ma anche quello di gestire le varie provvidenze ed
i vari interventi (artt. 2 e segg.), salvo, per i benefici da
applicare nelle Regioni a statuto speciale, il parere dei competenti
organi regionali (art. 26).
L'impostazione centralistica di tale disciplina - varata,
peraltro, prima della istituzione delle Regioni a statuto ordinario -
veniva recepita senza varianti in sede di norme di attuazione dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige adottate con d.P.R. 22
marzo 1974 n. 279, dove, nel trasferire alle Province di Trento e
Bolzano le attribuzioni dell'amministrazione centrale e periferica
dello Stato in materia di agricoltura e foreste, si faceva
esplicitamente salva la competenza degli organi statali in ordine al
Fondo di solidarieta' nazionale per le calamita' naturali e le
avversita' atmosferiche (art. 8 lett. l).
Fino all'entrata in vigore della legge n. 590 del 1981 non
esistevano, pertanto, attribuzioni dirette delle Province autonome di
Trento e Bolzano in ordine alla gestione degli interventi e delle
provvidenze connesse al Fondo, salva l'attivita' consultiva prevista
dall'art. 26 della legge n. 364 del 1970, nell'ipotesi (peraltro non
pacifica) di una estensione in via interpretativa di tale norma,
sanzionata per le Regioni a statuto speciale, anche alle Province
autonome.
La legge n. 590 del 1981, di cui e' causa, confermava l'esistenza
del Fondo, introducendo varianti nella sua dotazione e nella
tipologia degli interventi finanziabili. Tale legge, peraltro,teneva
anche presenti le sopravvenute competenze in tema di calamita'
naturali delle Regioni ordinarie ai sensi dell'art. 70 del d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616, norma che ha trasferito alle stesse Regioni le
competenze gia' assegnate al Ministero dell'agricoltura dalla legge
n. 364 del 1970, salva la riserva a favore dello Stato delle
attribuzioni relative alla dichiarazione dell'esistenza dei caratteri
di eccezionale calamita' e avversita' atmosferica ed alla
determinazione della spesa da prelevarsi dal Fondo.
La legge n. 590 provvedeva, pertanto, ad introdurre talune
innovazioni nelle modalita' di gestione del Fondo, conferendo alle
Regioni varie competenze, quali quelle di delimitare i territori
danneggiati, di formulare le richieste di spesa, di applicare in
concreto le varie misure elencate dalla legge (artt. 1 e 3). Rispetto
al quadro iniziale della disciplina posta con la legge n. 364 del
1970, l'ambito delle attribuzioni regionali relative al Fondo si e',
dunque, con l'emanazione della legge n. 590 del 1981, notevolmente
ampliato. L'estensione della efficacia della legge n. 590 anche alle
Province ricorrenti - operata mediante l'art. 14 - non ha, di
conseguenza, determinato una invasione nelle competenze gia'
spettanti - ai sensi dello Statuto speciale e delle norme di
attuazione adottate con il d.P.R. n. 279 del 1974 - alle stesse
Province in tema di partecipazione agli interventi connessi al Fondo
di solidarieta' nazionale. Al contrario, tale estensione ha
consentito anche alle Province di Trento e Bolzano di utilizzare, in
tale settore, la piu' ampia sfera di attribuzioni gia' riconosciuta
alle Regioni ordinarie dall'art. 70 del d.P.R. n. 616 del 1977,
superando le restrizioni iniziali previste dalla legge n. 364 del
1970 e applicate alle stesse Province in conseguenza della riserva
statale sanzionata nell'art. 8 lett. l) del d.P.R. n. 279 del 1974.
4. - L'infondatezza delle questioni sollevate risulta
pertanto,evidente alla luce del coordinamento sistematico delle norme
che si sono succedute, a partire dal 1970, in materia di calamita'
naturali e di Fondo di solidarieta' nazionale: tale infondatezza
appare, peraltro, avvalorata sia dalla natura aggiuntiva degli
interventi previsti dalla legge impugnata, dal momento che, nel caso
di calamita' e avversita' atmosferiche, non risulta esclusa la
possibilita' di misure provinciali attuate attraverso diversi canali
finanziari; sia dalla rilevanza nazionale dell'interesse sotteso
all'istituzione del Fondo, la cui ragione fondamentale va proprio
individuata nell'esigenza di riequilibrare le conseguenze dannose di
eventi imprevedibili ed eccezionali, ancorche' territorialmente
limitati, mediante l'apporto solidaristico dell'intera comunita'
nazionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui in epigrafe, dalla Provincia
autonoma di Trento nei confronti della legge 15 ottobre 1981 n. 590,
recante "Nuove norme per il Fondo di solidarieta' nazionale", in
relazione agli artt. 8, nn. 13, 17, 21, 24; 16, primo comma; 107 e
seguenti del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige);
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui in epigrafe, dalla Provincia
autonoma di Bolzano nei confronti della stessa legge n. 590 del 1981,
per violazione degli artt. 8, nn. 8, 13, 17, 18, 21, 24, 25; 9 n. 9;
16, primo comma; 17; 78; 107 e seguenti del d.P.R. 31 agosto 1972 n.
670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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