N. 991 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pesca - Regione Sicilia - Concessione di benefici - Presunta competenza circoscritta al mare territoriale - Agevolazioni per la formazione di una flotta peschereccia destinata alla pesca alturiera oltre le acque territoriali nazionali - Ragionevolezza - Non fondatezza. (Legge reg. Sicilia 4 gennaio 1980, n. 1, artt. 3 e 32). (Statuto reg. Sicilia, art. 14, lett. l); d.P.R. 12 novembre 1975, n. 913, art. 1). Pesca - Regione Sicilia - Programmi di ricerca - Convenzioni con il C.N.R., l'E.S.P.I., e altri istituti universitari e di ricerca - Previsto parere preventivo della competente commissione dell'assemblea regionale siciliana - Parere del Consiglio di giustizia amministrativa - Esclusione Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge reg. Sicilia 4 gennaio 1980, n. 1, art. 13, ultimo comma). (R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 5)(GU n.44 del 2-11-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, 13 e 32
della legge regionale siciliana dal titolo: "Provvedimenti per la
razionalizzazione della pesca in Sicilia", approvata il 20 novembre
1979 e promulgata come legge regionale 4 gennaio 1980 n. 1, promosso
con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana,
notificato il 28 novembre 1979, depositato in cancelleria il 4
dicembre 1979 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1979;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Salvatore Orlando Cascio per la Regione Sicilia e
l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha impugnato per
illegittimita' costituzionale gli artt. 3, 13 e 32 della legge
regionale siciliana, dal titolo "Provvedimenti per la
razionalizzazione della pesca in Sicilia", approvata dall'Assemblea
Regionale il 20 novembre 1979 e promulgata, nelle more del presente
processo, come l.r. 4 gennaio 1980 n. 1.
Il ricorrente rileva che il suddetto art. 3 prevede la concessione
di finanziamenti a tasso agevolato e di contributi a fondo perduto,
sia per la costruzione di motopescherecci di stazza fra le 30 e le
200 tonnellate e con motori di potenza non inferiore agli 80 HP,
previo impegno della demolizione di natanti il cui tonnellaggio
complessivo non sia inferiore all'80% di quello da costruire, sia per
la costruzione di motobarche da pesca fino a 15 tonnellate, previo
impegno di demolire, per un tonnellaggio corrispondente al 60% di
quello da costruire. Lo stesso art. 3 prevede, inoltre, che i
suddetti benefici siano concessi anche per l'ampliamento, la
manutenzione e la trasformazione del naviglio esistente o per
l'acquisto di barche da pesca da parte di cooperative. L'art. 32
autorizza poi per gli esercizi 1980, 1981 e 1982 la spesa di cinque
miliardi e cinquecento milioni. Poiche' la Regione Siciliana ha
competenza esclusiva in materia di caccia e pesca (art. 14 lett. l,
dello Statuto) e poiche' le relative norme di attuazione (art. 1 del
d.P.R. 913 del 1975) dispongono che "la regione siciliana esercita le
attribuzioni del Ministero della marina mercantile in materia di
pesca nel mare territoriale a norma e nei limiti dell'art. 20, in
relazione all'art. 14 lett. l) dello statuto speciale...", il
ricorrente ritiene che, non potendo le predette norme riferirsi alla
pesca di altura (al di la' delle acque territoriali), si dovrebbe
innanzitutto dedurre l'incostituzionalita' delle disposizioni
impugnate, le quali, per la dimensione dei natanti ammessi ai
benefici e per i cospicui mezzi finanziari stanziati, mirano
chiaramente ad agevolare la formazione di una flotta peschereccia
destinata ad operare al di la' della fascia marittima antistante il
territorio isolano e, perfino, delle stesse acque territoriali
nazionali.
Un'ulteriore censura viene prospettata dall'Avvocatura dello Stato
in relazione all'art. 13 della legge regionale n. 1 del 1980 nella
parte in cui prevede che le convenzioni stipulate dall'Assessore
regionale competente con il C.N.R., l'E.S.P.I., gli istituti
universitari e i centri specializzati, al fine di predisporre e
attuare programmi di ricerca in materia di pesca, debbono essere
assistite da un parere preventivo della competente commissione
dell'Assemblea Regionale Siciliana, prescindendo dal parere del
Consiglio di giustizia amministrativa. Secondo il ricorrente, questa
norma contrasterebbe con l'art. 4, comma secondo, del d. leg.vo 6
maggio 1948, n. 654 ("Norme per l'esercizio nella Regione Siciliana
delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato"), il quale stabilisce
che "gli atti per i quali le leggi vigenti richiedono il parere del
Consiglio di Stato, qualora siano emanati dall'Amministrazione
regionale, sono sottoposti al parere del Consiglio di giustizia
amministrativa". Tale violazione appare evidente, ad avviso
dell'Avvocatura dello Stato, se si ha presente che gli artt. 5 e 6
del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, come modificato successivamente,
prescrivono il parere del Consiglio di Stato sui progetti di
contratto stipulati dalle amministrazioni statali i cui importi
superino 72 milioni di lire, nel caso di pubblici incanti, 36
milioni, nel caso di licitazione privata, e 18 milioni, per la
trattativa privata.
2. - Costituitasi regolarmente in giudizio, la Regione Siciliana
contesta, innanzitutto, le premesse di fatto poste a base del ricorso
e, in particolare, tanto che l'aumento del tonnellaggio delle barche
da pesca, tenuto conto delle demolizioni, non e' tale da portare agli
effetti paventati, quanto che il rifinanziamento del settore della
pesca sia particolarmente elevato, essendo addirittura inferiore,
tenuto conto della svalutazione, al precedente finanziamento
stanziato dalla l. r. n. 5 del 1975.
In ogni caso, la Regione respinge il modo di argomentare
dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale gli effetti degli
interventi regionali dovrebbero essere destinati ad esaurirsi
nell'ambito dei confini regionali, come se, ad esempio, nessuna
regione potesse incrementare le attivita' economiche oltre il proprio
fabbisogno. Ad avviso della resistente, l'argomento addotto dallo
Stato rende chiaro che quella sollevata e' una questione di merito,
che andrebbe proposta di fronte al Parlamento nelle forme previste
dagli artt. 127 u.c. Cost. e 35 della legge n. 87 del 1953.
Con riguardo alla seconda censura, la Regione Siciliana osserva
che, pur a prescindere dal suo valore giuridico, il d. leg.vo n. 654
del 1948, contenendo norme di attuazione relative al Consiglio di
Stato, riguarderebbe soltanto profili procedurali, non gia'
sostanziali, sicche' essa risulterebbe violata nelle sole ipotesi in
cui una legge regionale spostasse ad altro organo la competenza di
tipo consultivo propria del Consiglio di giustizia amministrativa. In
ogni caso, conclude la Regione, norme analoghe a quella censurata
sono state adottate in altre leggi attualmente in vigore. E cio'
sarebbe pienamente legittimo, avendo la Regione una competenza
esclusiva in materia di contabilita' pubblica.
3. - In una breve memoria depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica, la Regione Siciliana, oltre a ribadire argomentazioni gia'
svolte nel precedente scritto, chiede che la prima delle questioni
sopra riportate sia dichiarata improcedibile, in quanto l'articolo
impugnato e' stato sostituito dall'art. 3 della l. r. n. 26 del 1987,
che prevede per il potenziamento delle attivita' di pesca uno
stanziamento (15 miliardi di lire) ben maggiore di quello previsto
nella legge impugnata.
4. - Nel corso della discussione orale la stessa Regione ha
addotto un nuovo argomento anche in relazione alla seconda questione,
affermando che l'art. 4 del d. leg.vo n. 654 del 1948 prevede il
parere del Consiglio di giustizia amministrativa soltanto per gli
atti per i quali il parere del Consiglio di Stato e' richiesto dalle
"leggi vigenti". E, poiche' si deve intendere che quest'ultima
espressione si riferisca sia a leggi statali sia a leggi regionali,
si imporrebbe la conclusione che la legge impugnata potrebbe
legittimamente escludere quel parere, rientrando, per l'appunto, tra
le "leggi vigenti" cui il citato art. 4 rinvia per stabilire se il
parere sia dovuto o meno.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Al giudizio di questa Corte sono sottoposte due distinte
questioni di legittimita' costituzionale sollevate, con il ricorso
indicato in epigrafe, dal Commissario dello Stato presso la Regione
Siciliana.
La prima concerne gli artt. 3 e 32 della legge regionale 4 gennaio
1980, n. 1 ("Provvedimenti per la razionalizzazione della pesca in
Sicilia"), i quali, nel prevedere prestiti a tasso agevolato e
contributi a fondo perduto per la costruzione, l'acquisto, il
miglioramento e il mantenimento di natanti da pesca (art. 3), nonche'
i relativi stanziamenti finanziari (art. 32), contravverrebbero
all'art. 14, lett. l, Stat. Sic. e alle relative norme di attuazione
(art. 1 del d.P.R. 12 novembre 1975, n. 913), che limitano la
competenza regionale in materia di pesca al mare territoriale
prospiciente il territorio isolano. Ad avviso dell'Avvocatura dello
Stato, tale violazione sarebbe dimostrata dall'intera disciplina
stabilita dalle norme impugnate, la quale rivelerebbe l'intento
legislativo di estendere la propria competenza alla pesca di altura
(cioe' oltre il limite territoriale), tenuto conto del rilevante
potenziamento della flotta peschereccia ivi previsto e, in
particolare, dell'alto tonnellaggio e dell'elevata potenza dei motori
dei natanti ammessi ai benefici previsti dalla legge, nonche' dei
cospicui mezzi finanziari stanziati e della quantita' dei natanti da
demolire, che risulta in ogni caso inferiore ai rinnovi.
Su questa prima questione pendono, tuttavia, due eccezioni
pregiudiziali prospettate dalla Regione Siciliana, che vanno
previamente esaminate. Per un verso, infatti, la resistente ritiene
che questa Corte sia assolutamente carente di giurisdizione sulla
prima questione, trattandosi di problema di merito, di cui sarebbe
competente il Parlamento a norma dell'art. 127 Cost., in quanto lo
Stato non esprimerebbe altro che valutazioni di ordine politico sul
significato da dare alle prescrizioni contenute nella legge
regionale, le quali sarebbero in contrasto con quelle espresse dal
legislatore regionale; per altro verso, la Regione Siciliana ritiene
che non si debba procedere all'esame del merito della questione
essendo entrata in vigore, nelle more del presente processo, la legge
regionale 27 maggio 1987, n. 26 ("Interventi nel settore della
pesca"), che ha modificato, all'art. 3, le norme oggetto
dell'impugnazione in discussione, prevedendo, fra l'altro, un
finanziamento notevolmente superiore a quello stabilito con la legge
impugnata.
1.1. - Va innanzitutto disattesa l'eccezione della Regione
Siciliana, secondo la quale la questione sollevata avrebbe in realta'
i caratteri di una questione di merito, affidata dall'art. 127 Cost.
alla competenza delle Camere.
Pur a prescindere dal fatto di per se' decisivo, peraltro gia'
rilevato da questa Corte in una precedente pronunzia (sent. n. 95 del
1981), che lo Statuto siciliano, a differenza di tutti gli altri
statuti regionali, non prevede il sindacato di merito da parte del
Parlamento italiano per conflitto di interessi, non si puo' tuttavia
negare che la censura ora discussa abbia tutti i requisiti per poter
esser qualificata come una censura di legittimita' costituzionale. Le
censure di merito, infatti, non si distinguono da quelle di
legittimita' per la natura sostanziale delle valutazioni da operare,
ma se ne differenziano soltanto per il dato formale che le regole o
gli interessi assunti come parametro del giudizio non sono sanciti in
alcuna norma della Costituzione o anche di legge.
Ed invero, quando una censura viene validamente prospettata in
relazione a una pretesa violazione di una norma o di un principio
riconducibile a un giudizio di valore contenuto in una disposizione
di legge - che, nell'ipotesi del processo sulla legittimita' delle
leggi, va identificata con una disposizione di rango costituzionale
-, si deve comunque escludere che la relativa questione possa essere
annoverata fra quelle di merito, cioe' tra questioni per la cui
risoluzione e' invocato un parametro non codificato in alcuna
disposizione di legge o della Costituzione.
E, poiche', nel caso, il ricorrente fonda le proprie richieste
sulla pretesa violazione di una norma costituzionale (l'art. 14,
lett. l, St. Sic.), come ritiene di doverla interpretare alla luce
delle relative norme di attuazione in ordine ai precisi confini delle
competenze legislative vantate dalla Regione Siciliana in materia di
pesca nell'ambito del mare territoriale (art. 1, d.P.R. n. 903 del
1975), cio' basta a dimostrare che sussistono tutti gli elementi
perche' quella in discussione possa essere considerata una questione
di legittimita' costituzionale.
1.2. - Va parimente respinta l'eccezione della Regione Siciliana,
vo'lta a richiedere a questa Corte una dichiarazione di cessazione
della materia del contendere in ordine alla questione relativa agli
artt. 3 e 32 della legge regionale n. 1 del 1980.
Pur senza analizzare nel dettaglio se e quali norme impugnate
restino in vigore dopo l'adozione della legge regionale n. 26 del
1987, sta di fatto che, poiche', a differenza di quanto disposto per
le leggi di altre regioni, la presentazione di un ricorso statale per
il controllo di legittimita' costituzionale delle leggi regionali
siciliane non preclude, come in ipotesi, la promulgazione e l'entrata
in vigore delle leggi medesime (art. 29 St. Sic.) e poiche' la legge
sopravveniente ha innovato le norme oggetto della presente
impugnazione soltanto per il futuro e senza alcun effetto
retroattivo, permane la necessita' per questa Corte di pronunciarsi
nel merito della questione in relazione agli effetti prodotti dalle
norme impugnate dal momento della loro entrata in vigore fino alla
loro abrogazione con la successiva legge regionale del 1987, i quali
potrebbero essere travolti, ove non siano gia' esauriti, da una
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale della disciplina
normativa impugnata.
Ne', del resto, puo' trarsi alcun argomento in senso contrario dal
fatto che lo Stato non abbia ritenuto d'impugnare il sopravvenuto
art. 3 della l. r. n. 26 del 1987, il quale prevede un meccanismo
d'incentivazione finanziaria diretto ai medesimi scopi e ispirato
alla stessa ratio di quello previsto dalle disposizioni oggetto del
presente giudizio. Infatti, contrariamente a quanto sembra supporre
la difesa della Regione Siciliana, non si puo' dedurre che la mancata
impugnazione di disposizioni analoghe o persino identiche possa avere
il significato di rinuncia tacita a un precedente ricorso, poiche',
ammessa pure in via ipotetica la configurabilita' nel processo
costituzionale di una rinuncia implicita conseguente a un
comportamento univocamente convergente del ricorrente che si ponga in
assoluta incompatibilita' con la volonta' manifestata nel precedente
ricorso, non si puo' escludere che un comportamento omissivo, come
quello invocato dalla resistente come prova della supposta rinunzia,
sia legato ad un possibile affidamento del ricorrente ai poteri di
annullamento di ufficio che questa Corte vanta in relazione a norme
analoghe o identiche a quelle impugnate, in base all'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87. Esso, pertanto, non puo' esser in alcun
modo interpretato nel senso voluto dalla regione resistente.
1.3. - Non di meno la questione di legittimita' costituzionale
concernente gli artt. 3 e 32 della legge regionale n. 1 del 1980,
sollevata dal Commissario dello Stato presso la Regione Siciliana nei
termini indicati nel punto 1, va dichiarata non fondata.
Appare, infatti, del tutto incongruo individuare in una serie di
elementi quantitativi - come l'alto tonnellaggio o l'elevata potenza
dei motori dei natanti ammessi ai benefici, ovvero l'ammontare degli
stanziamenti previsti per il finanziamento delle relative
incentivazioni - un sintomo sicuro di una volonta' obiettivata dal
legislatore, vo'lta a disciplinare la pesca marittima al di la' dei
confini cui l'art. 14, lett. l, St. Sic. e le norme di attuazione
contenute nel d.P.R. n. 913 del 1975 (art. 1) circoscrivono
l'esercizio della relativa competenza, vale a dire il limite del mare
territoriale prospiciente il territorio isolano.
Contrariamente a quel che suppone lo Stato nel suo ricorso, tra il
mezzo del potenziamento della flotta di natanti da pesca, compresi i
motopescherecci aventi stazza lorda di duecento tonnellate, e il fine
di incoraggiamento della flotta medesima a pescare al di la' dei
confini del mare territoriale non c'e' alcun nesso di
consequenzialita' logica, dovendosi piuttosto individuare negli
interventi predisposti dalla legge impugnata ben altri fini, del
tutto leciti e attinenti alla pesca nel mare territoriale, quali la
sicurezza dei pescatori, la piu' elevata efficacia degli strumenti
idonei alla pesca e cosi' via. Quelle prospettate dal ricorrente
sono, pertanto, mere illazioni che, non potendosi minimamente
imputare, secondo i parametri di un'ordinaria ragionevolezza, alle
norme contenute negli artt. 3 e 32 della l. r. n. 1 del 1980, non
meritano accoglimento.
2. - La seconda questione sollevata dal Commissario dello Stato
presso la Regione Siciliana con il ricorso indicato in epigrafe
riguarda l'art. 13 della stessa legge, il quale, nel prevedere che
l'Assessore regionale competente puo' stipulare convenzioni con gli
enti di ricerca o specializzati ivi menzionati "previo parere della
competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale e
prescindendo dal parere prescritto dall'art. 5 del regio decreto 18
novembre 1923, n. 2440, e successive modificazioni" (cioe' il parere
del Consiglio di Stato sui contratti al di sopra di un certo
ammontare), si porrebbe in contrasto con quanto disposto dall'art. 4,
comma secondo, del d. leg.vo 6 maggio 1948, n. 654 (contenente norme
di attuazione dello Statuto per le funzioni spettanti al Consiglio di
Stato), che cosi' dispone: "gli atti per i quali le leggi vigenti
richiedono il parere del Consiglio di Stato, qualora siano emanati
dall'Amministrazione regionale, sono sottoposti al parere del
Consiglio di giustizia amministrativa".
La censura e' fondata.
Anche se i termini della questione di costituzionalita' non sono
perspicuamente delineati dal ricorrente - tanto da giustificare
l'impressione, adombrata dalla Regione resistente, che si invochi
come unico parametro del giudizio una norma di attuazione dello
Statuto -, appare non di meno chiaro che l'esame della
costituzionalita' dell'art. 13 della legge regionale n. 1 del 1980
debba formalmente avvenire in confronto con l'art. 23 dello Statuto
siciliano, il quale pone la norma costituzionale di carattere
generale sulle funzioni consultive delle "sezioni" del Consiglio di
Stato operanti in Sicilia, in relazione all'art. 4, comma secondo,
del d. leg.vo n. 654 del 1948, che precisa, come s'e' prima visto, da
quale specifico organo e in quali casi vanno dati i suddetti pareri.
Ebbene, dal complesso di norme appena richiamato risulta che tutti
gli atti per i quali le leggi vigenti richiedono il parere del
Consiglio di Stato sono sottoposti, quando siano adottati
dall'Amministrazione pubblica della Regione Siciliana, al parere del
Consiglio di giustizia amministrativa. E, poiche' gli artt. 5 e 6 del
r. d. 18 novembre 1923, n. 2440, come successivamente modificato,
prescrivono il parere del Consiglio di Stato sui progetti di
contratto delle amministrazioni statali i cui importi superino un
predeterminato ammontare, non si puo' non concludere che la deroga
prevista nell'ultimo comma dell'articolo impugnato, nel senso della
sottrazione di tutte le convenzioni ivi contemplate al parere del
Consiglio di giustizia amministrativa, e', per la parte riferita,
costituzionalmente illegittimo.
Ne' puo' valere in senso contrario l'argomento addotto nel corso
della pubblica udienza dalla difesa della Regione Siciliana. Secondo
la resistente, poiche' l'art. 4 delle ricordate norme di attuazione
esige che il parere del Consiglio di giustizia amministrativa debba
essere prestato verso tutti gli atti amministrativi per i quali il
parere del Consiglio di Stato e' richiesto dalle "leggi vigenti" e
poiche' quest'ultima generica dizione sembra riferirsi sia alle leggi
statali sia a quelle regionali, la deroga prevista dall'articolo
impugnato sarebbe pienamente legittima in quanto stabilita, per
l'appunto, da una legge (regionale) vigente.
In realta', questo ragionamento dimentica che, con riferimento al
caso specifico, l'espressione "leggi vigenti" contenuta nell'art. 4
delle citate norme di attuazione va necessariamente letta come
riferentesi alle sole leggi statali, in quanto, nel trasferire al
Consiglio di giustizia amministrativa, in relazione agli atti
dell'amministrazione siciliana, la competenza consultiva propria del
Consiglio di Stato, il riferimento alle ipotesi in cui tale
competenza dev'esser esercitata non poteva e non puo' logicamente
farsi se non attraverso il parallelismo con le ipotesi previste per i
pareri del Consiglio di Stato.
E cio' significa, piu' in particolare, che se le leggi della
Regione Siciliana possono stabilire ipotesi ulteriori di richiesta
del parere rispetto a quelle previste dalle leggi statali in
relazione al Consiglio di Stato, non possono tuttavia escludere
ipotesi per le quali le leggi nazionali obbligano a richiedere quel
parere.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13, ultimo
comma, della legge regionale 4 gennaio 1980, n. 1 ("Provvedimenti per
la razionalizzazione della pesca in Sicilia") nella parte in cui
prescrive che le convenzioni ivi previste sono stipulate
"prescindendo dal parere prescritto dall'art. 5 del regio decreto 18
novembre 1923, n. 2440, e successive modificazioni";
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
concernente gli artt. 3 e 32 della stessa legge regionale siciliana 4
gennaio 1980, n. 1, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe,
dal Commissario dello Stato presso la Regione Siciliana in
riferimento all'art. 14, lett. l, dello Statuto siciliano, come
attuato dall'art. 1 del d.P.R. 12 novembre 1975, n. 913 ("Norme di
attuazione dello statuto per la regione siciliana in materia di pesca
marittima").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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