N. 1001 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Impiego pubblico - Regione Lombardia - Comparti di contrattazione collettiva per il personale delle regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti, dei comuni, delle province, delle comunita' montane, e degli altri enti indicati nell'art. 4 del d.P.R. n. 68 del 1986 - Determinazione di unico comparto - Mancato rispetto delle autonomie regionali e sindacali - Previsione di apposito procedimento di garanzia dell'autonomia regionale sia nella fase contrattuale che normativa - Inammissibilita'. (D.P.R. 5 marzo 1986, n. 68, artt. 1, n. 3, 4 e 10). (Cost., artt. 5, 115, 117, 118 e 119; legge 29 marzo 1983, n. 93, artt. 5, 7, 8 e 10)(GU n.44 del 2-11-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 19 maggio 1986, depositato in Cancelleria il 9 giugno 1986 ed
iscritto al n.26 del registro ricorsi 1986, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 5 marzo 1986 n. 68,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.66 del 20 marzo 1986,
concernente "Determinazione e composizione dei comparti di
contrattazione collettiva, di cui all'art. 5 della legge-quadro sul
pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Udito l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
RITENUTO IN FATTO
1.- Con ricorso in data 16 maggio 1986 la Regione Lombardia
sollevava conflitto di attribuzione in riferimento al d.P.R. 5 marzo
1986 n. 68 recante "Determinazione e composizione dei comparti di
contrattazione collettiva, di cui all'art. 5 della legge quadro sul
pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93", per sentir dichiarare che "non
spetta allo Stato determinare un comparto di contrattazione
collettiva per il pubblico impiego comprendente il personale delle
Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti
insieme a quello dei Comuni, delle Province, delle Comunita' montane,
loro consorzi e associazioni, e degli altri enti indicati nell'art.
4, primo comma, del d.P.R. n. 68 del 1986", e conseguentemente
ottenere l'annullamento degli artt. 1, n. 3, 4 e 10 dell'impugnato
provvedimento. La ricorrente presentava anche contestuale istanza di
sospensione del provvedimento impugnato, limitatamente alle
disposizioni sopraindicate.
Con un primo motivo di ricorso la Regione lamenta la violazione
degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119 Cost., nonche' dell'art. 5 della
l. n. 93 del 1983, dal momento che l'inclusione del personale
regionale in un unico comparto, comprendente anche il personale degli
enti locali e di enti pubblici di varia natura, si porrebbe in
contrasto con il criterio generale di cui all'art. 5, quarto comma,
della l. n. 93 del 1983, a tenore del quale la determinazione dei
comparti deve avvenire "nel rispetto delle autonomie
costituzionalmente garantite" e quindi, in primo luogo, delle
autonomie regionali. La previsione di un unico comparto lederebbe
invece tali autonomie, perche' ad unico comparto corrisponde unico
accordo, che verrebbe a vincolare la Regione nonostante che a
concluderlo abbiano concorso anche volonta' diverse da quella
regionale. Inoltre, essendo stato riunito nello stesso comparto il
personale delle Regioni, quello degli enti locali e quello di enti
non territoriali e meramente funzionali,non sarebbero stati presi in
considerazione "settori omogenei o affini" della pubblica
amministrazione, con la conseguente impossibilita' di giungere alla
definizione di accordi adeguati alle particolarita' dei singoli enti,
in ispecie alle esigenze costituzionalmente garantite
dell'amministrazione regionale.
Con un secondo motivo, la ricorrente lamenta la violazione degli
artt. 5, 115, 117, 118 e 119 Cost., e degli artt. 5, 7, 8 e 10 della
legge n. 93 del 1983 in relazione al fatto che la delegazione di
parte pubblica prevista dall'art. 4 del provvedimento impugnato non
verrebbe a coincidere con nessuna di quelle disciplinate da detti
articoli e neppure con la somma di tali delegazioni. L'art. 10 della
legge n. 93 del 1983 risulterebbe altresi' violato dal momento che il
decreto impugnato, per il fatto di aver definito un solo comparto,
comprendente sia il personale regionale che quello di vari altri
enti, richiederebbe necessariamente il recepimento dell'unico accordo
con decreto del Presidente della Repubblica, la cui efficacia
dovrebbe considerarsi quindi estesa anche alle Regioni ordinarie,
ponendosi nei confronti di esse come "fonte suppletiva di norme".
Un terzo profilo di violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119
Cost., e dell'art. 10, nonche' degli artt. 7 e 8 della legge n. 93
del 1983, viene poi denunciato con riferimento alla composizione
della delegazione di parte pubblica, dal momento che il decreto
impugnato prevede numerose integrazioni alla composizione stabilita
nell'art. 10 della legge n. 93, con la conseguenza che quella che
nella disciplina della legge e' una delegazione a maggioranza
regionale viene a trasformarsi in una delegazione nella quale le
Regioni sono semplicemente minoranza.
La Regione ricorrente contesta infine (quarto e quinto motivo) la
lesione della propria autonomia sindacale, per il fatto di essere
tenuta a negoziare e stipulare assieme ad altre delegazioni di parte
pubblica portatrici di interessi diversi da quelli regionali, nonche'
la violazione dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 93 del 1983,
per essere stato chiesto alla Regione un parere solo sull'accordo
raggiunto il 21 dicembre 1984, e non sulle integrazioni apportate con
l'accordo stipulato in data 11 febbraio 1986, sul quale alla Regione
non e' stato possibile pronunziarsi.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere la reiezione del ricorso.
Ad avviso del resistente, il d.P.R. n. 68 del 1986 non
modificherebbe il procedimento di approvazione di cui all'art. 10,
ultimo comma, della legge n. 93 del 1983, ne' lederebbe l'autonomia
regionale. L'Avvocatura rileva inoltre che il parere regionale
sull'accordo stipulato in data 11 febbraio 1986 (che riguarda,
peraltro, il solo settore sanitario) e' stato richiesto con nota
della Presidenza del Consiglio n. 40823 del 12 febbraio 1986.
Per quanto attiene alla composizione del comparto in oggetto, la
parte resistente osserva che essa e' stata determinata sulla base
dell'accordo del 21 dicembre 1984 e in armonia con i principi di cui
alla sentenza di questa Corte n. 219 del 1984. La composizione dei
comparti, comunque, va determinata in ragione della omogeneita' e
della affinita' non tra gli enti ma tra le posizioni dei loro
dipendenti, in accordo con l'art. 4 della stessa legge quadro, che
impone alla disciplina derivante dagli accordi di ispirarsi ai
principi della omogeneizzazione delle posizioni giuridiche e della
trasparenza dei trattamenti economici.
Per quanto attiene poi alla composizione della delegazione di
parte pubblica, di cui all'art. 4 del provvedimento impugnato, si
rileva che essa risulta dalla somma delle delegazioni previste dagli
artt. 8 e 10 della legge n. 93. Non avrebbe comunque rilievo il fatto
che le Regioni si trovino, in quella sede, in minoranza, dal momento
che la delegazione non e' un organo collegiale che decide secondo il
principio di maggioranza.
Ad avviso dell'Avvocatura non vi sarebbe, infine, lesione
dell'autonomia sindacale regionale, sia perche' la sentenza n. 219
del 1984 di questa Corte ha escluso l'identificazione fra la
contrattazione ai sensi della legge n. 93 del 1983 e la
contrattazione collettiva di cui all'art. 39 Cost., sia perche' la
Regione, quando esercita i propri diritti sindacali, agisce iure
privatorum, e pertanto al di fuori di una posizione
costituzionalmente garantita.
3.- Con ordinanza 18 novembre 1986, n. 241, questa Corte ha
respinto l'istanza di sospensione, non avendo ravvisato la presenza
di un pregiudizio immediato per la Regione, anche in relazione al
fatto che "in virtu' dell'art. 10 della legge quadro, nessuna
disciplina eventualmente definita in sede di accordo potrebbe trovare
applicazione nei confronti del personale delle Regioni e degli enti
dipendenti senza un preventivo provvedimento regionale di
approvazione dell'accordo stesso".
4.- Nell'imminenza dell'udienza di discussione la Regione
Lombardia ha prodotto un'ampia memoria, dove si illustrano e si
sviluppano, anche alla luce della piu' recente giurisprudenza
costituzionale, le tesi enunciate nel ricorso.
Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato memoria, dove si
formula, in aggiunta alle difese gia' sviluppate nell'atto di
costituzione, un'eccezione di inammissibilita' nei confronti del
primo motivo del ricorso, dal momento che la previsione di un
comparto unitario delle Regioni e degli enti locali non
comporterebbe, di per se', neppure indirettamente, una compressione
della sfera di autonomia regionale.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.- La Regione Lombardia lamenta l'invasione della propria sfera
di attribuzioni che sarebbe stata operata dagli artt. 1 n. 3, 4 e 10
del d.P.R. 5 marzo 1986 n. 68 concernente "Determinazione e
composizione dei comparti di contrattazione collettiva, di cui
all'art. 5 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983 n.
93". Tali norme - per il fatto di aver incluso il personale delle
Regioni a statuto ordinario e degli enti pubblici non economici da
esse dipendenti in un unico comparto comprendente il personale di
altre categorie di enti locali e funzionali (Comuni, Province,
Comunita' montane, Consorzi tra enti locali, ex IPAB, Camere di
commercio, ecc.) - non avrebbero rispettato l'autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione in tema di ordinamento dei
propri uffici e del proprio personale, incorrendo, sotto vari
profili, nella violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione e degli artt. 5, 7, 8 e 10 della legge 29 marzo 1983 n.
93 (legge quadro sul pubblico impiego).
La Regione chiede, pertanto, in sede di conflitto di attribuzione,
l'annullamento delle disposizioni impugnate, previa dichiarazione che
"non spetta allo Stato determinare un comparto di contrattazione
collettiva per il pubblico impiego comprendente il personale delle
Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti
insieme a quello dei Comuni, delle Province, delle Comunita' montane,
loro consorzi e associazioni, e degli altri enti indicati nell'art.
4, primo comma, del d.P.R. n. 68 del 1986".
2.- Va preliminarmente rilevata l'insussistenza in fatto del
quinto motivo del ricorso, mediante il quale si contesta la
violazione dell'art. 5, secondo comma, della legge n. 93 del 1983,
per non essere stata la Regione Lombardia consultata in ordine
all'accordo integrativo raggiunto tra Governo e sindacati in data 11
febbraio 1986. A parte la considerazione che l'accordo in questione
si presentava estraneo all'oggetto della presente controversia in
quanto attinente soltanto al diverso comparto del servizio sanitario
nazionale, risulta, infatti, accertato, alla luce della
documentazione prodotta dall'Avvocatura dello Stato, che il parere
regionale venne richiesto nelle forme dovute, con nota della
Presidenza del Consiglio indirizzata, in data 12 febbraio 1986 n.
40823, a tutti i Presidenti delle Giunte regionali.
3.- Con riferimento agli altri motivi il ricorso e' inammissibile.
A questo proposito, occorre innanzitutto richiamare la tipicita'
della disciplina concernente la determinazione dei comparti di
contrattazione collettiva cosi' come delineata nella legge quadro sul
pubblico impiego: disciplina attraverso cui si e' inteso regolare la
prima fase del procedimento destinato a concludersi con la
stipulazione dei diversi accordi sindacali di comparto o
intercompartimentali.
Va infatti ricordato come, ai sensi dell'art. 5 della legge n. 93
del 1983, il numero dei comparti e la composizione degli stessi siano
determinati mediante una procedura complessa comprensiva di varie
fasi, attraverso le quali: a) il Presidente del Consiglio definisce
con le confederazioni sindacali maggiormente rappresentative gli
accordi relativi alla definizione dei comparti; b) su tali accordi
viene sentito il parere delle Regioni; c) gli stessi vengono
comunicati al Parlamento; d) gli accordi sono, quindi, assunti come
base per la proposta di delibera che il Presidente del Consiglio
avanza al Consiglio dei ministri; d) il Consiglio dei ministri adotta
la delibera definitiva, che viene successivamente emanata con decreto
del Presidente della Repubblica.
Tale procedura presenta alcuni elementi di analogia con quella
prevista per la stipulazione dei successivi accordi sindacali
relativi ai vari comparti, ma se ne differenzia, tra l'altro, per la
piu' limitata presenza consentita, in sede di definizione dei
comparti, alle Regioni ordinarie. Queste, infatti, nella procedura
delineata dall'art. 5, non assumono la posizione di parti contraenti,
bensi' quella di soggetti investiti di una semplice funzione
consultiva relativa ad accordi inter alios acti, in quanto definiti
tra il Presidente del Consiglio ed i sindacati.
Con riferimento a questa fase del procedimento non sembra, dunque,
potersi individuare - secondo l'impianto adottato dalla legge n. 93
del 1983 (che in questa sede non viene in contestazione) - una sfera
di attribuzioni regionali suscettibili di manifestarsi attraverso
poteri diversi dall'esercizio di un'attivita' consultiva espressa
attraverso pareri obbligatori, ma non vincolanti: attivita' che,
nella specie, e' stata puntualmente espletata dalla Regione Lombardia
mediante il parere espresso nei confronti dell'accordo del 21
dicembre 1984 con la deliberazione del Consiglio regionale in data 27
marzo 1985 n. III/2087.
Sotto il profilo in esame si deve, dunque, escludere la
possibilita' di riferire al decreto impugnato una potenzialita'
lesiva, diretta e immediata, della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita alla Regione ricorrente.
4.- Resta, peraltro, da valutare - ed e' questo l'oggetto proprio
della controversia - se una lesione, nella specie, possa essersi
determinata in via indiretta e mediata, attraverso l'esercizio
concreto del potere che ha condotto alla configurazione del comparto,
dal momento che questo, per non essere stato riservato esclusivamente
al personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da
esse dipendenti, potrebbe aver determinato una limitazione ed un
condizionamento illegittimi nella sfera della competenza
costituzionale spettante alla Regione in materia di ordinamento dei
propri uffici e del proprio personale.
Questo aspetto del problema impone di tener presenti, insieme con
i criteri fissati nell'ultimo comma dell'art. 5 ("il comparto
comprende, nel rispetto delle autonomie costituzionalmente garantite,
i dipendenti di piu' settori della pubblica amministrazione omogenei
e affini"), i principi informatori che hanno ispirato la legge quadro
sul pubblico impiego. In proposito va ricordato come nella
giurisprudenza di questa Corte siano state sottolineate, con la
natura di legge di riforma economico-sociale, le profonde novita'
introdotte dalla legge n. 93 del 1983: novita' che, attraverso la
definizione di un particolare meccanismo di contrattazione collettiva
in materia di pubblico impiego, si sono venute a riflettere anche nel
quadro costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni, modificando
alcuni dei suoi termini di riferimento tradizionali (sent. n. 219 del
1984). Questa giurisprudenza ha, altresi', rilevato il "delicato
bilanciamento" che, attraverso la stessa legge, si e' inteso
realizzare tra diversi interessi costituzionali "quali il principio
della contrattazione collettiva, il principio dell'autonomia
legislativa regionale (e conseguente riserva di legge statale e
regionale) e il principio del coordinamento nazionale delle
legislazioni delle Regioni, se pure per via cooperativa" (sent. n.
217 del 1987): principi che hanno condotto a delineare nella legge
una serie di garanzie e di procedure rigorose dirette a conferire
agli accordi collettivi maturati tra amministrazioni pubbliche e
sindacati "un particolare valore ed una specifica efficacia
direttiva", consentendo agli stessi "di assolvere alla complessa
funzione politica e costituzionale loro demandata".
Ora, se valutiamo la complessa procedura destinata a condurre -
secondo il disegno tracciato nella legge n. 93 - alla formazione
della disciplina concernente l'impiego regionale, possiamo rilevare
come ciascuna Regione sia stata legittimata dalla stessa legge a
partecipare, in piena autonomia, ad ambedue le fasi fondamentali di
tale procedimento: sia alla fase contrattuale, mediante la presenza
di un proprio rappresentante nella delegazione di parte pubblica
costituita per la stipula degli accordi (art. 10, primo comma); sia
alla fase normativa, mediante l'approvazione con provvedimento
regionale degli accordi stipulati, approvazione cui la legge
subordina l'operativita' degli stessi accordi nell'ambito regionale
(art. 10, terzo comma).
Con riferimento al caso in esame non sembra, dunque, che la
contestata violazione delle regole poste dalla legge n. 93 per la
procedura di definizione dei comparti possa essere, di per se',
considerata idonea e sufficiente a determinare una lesione, per
quanto indiretta e mediata, della sfera costituzionalmente garantita
alla Regione in materia di ordinamento del proprio personale: e
questo in relazione tanto al carattere preliminare di tale procedura
rispetto alla stipula dei successivi accordi sindacali, quanto
all'ampiezza dei poteri riconosciuti alla Regione in sede di
recepimento degli stessi accordi.
In questo quadro, l'effetto lesivo per la sfera delle competenze
regionali non potra', dunque, manifestarsi, nei suoi termini
concreti, indipendentemente dai contenuti specifici di tali accordi,
contenuti ne' definiti ne' pregiudicati al momento della conclusione
della procedura di determinazione del comparto tracciata nell'art. 5
della legge n. 93.
Quanto precede conduce, pertanto, a negare l'attualita' di una
lesione concernente la sfera costituzionalmente garantita alla
Regione ricorrente in materia di disciplina del proprio personale,
conseguente all'eventuale illegittimita' del decreto di cui e' causa:
dal che l'inammissibilita' della doglianza in sede di conflitto di
attribuzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto con il
ricorso di cui in epigrafe dalla Regione Lombardia in relazione agli
artt. 1 n. 3, 4 e 10 del d.P.R. 5 marzo 1986 n. 68, concernente
"Determinazione e composizione dei comparti di contrattazione
collettiva, di cui all'art. 5 della legge quadro sul pubblico impiego
29 marzo 1983 n. 93", con riferimento agli artt. 5, 115, 117, 118 e
119 Cost. ed agli artt. 5, 7, 8 e 10 della legge 29 marzo 1983 n. 93.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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