N. 1002 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Caccia - Provincia autonoma di Trento - Calendario venatorio 1985-1986 - Inclusione di specie protette - Lesione della potesta' legislativa esclusiva - Richiamo ai limiti stabiliti dallo statuto - Non fondatezza. (Legge 27 dicembre 1977, n. 968, artt. 1, 2 e 11). (Statuto spec. T.-A.A., art. 8, nn. 15 e 16; Cost., art. 116)(GU n.44 del 2-11-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 11
della l. 27 dicembre 1977, n. 968 "Principi generali e disposizioni
per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della
caccia" promosso con ordinanza emessa il 18 giugno 1987 dal Consiglio
di Stato - Sez. VI giurisdizionale sul ricorso proposto dalla
Associazione Italiana per il World Wildlife Fund - Fondo Mondiale per
la natura- contro il Comitato provinciale della caccia di Trento e
nei confronti della Associazione cacciatori della Provincia di
Trento, iscritta al n. 720 del registro ordinanze 1987 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale
dell'anno 1987;
Visti gli atti di costituzione del Comitato provinciale della
caccia di Trento e dell'Associazione cacciatori della Provincia di
Trento nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Valerio Onida per il Comitato provinciale della
caccia di Trento e l'avv. Angelo Clarizia per l'Associazione
cacciatori della Provincia di Trento e l'Avvocato dello Stato Pier
Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
RITENUTO IN FATTO
1.- Nel corso del procedimento promosso dall'Associazione Italiana
per il World Wildlife Fund - Fondo mondiale per la natura - contro il
Comitato provinciale della caccia di Trento e nei confronti
dell'Associazione cacciatori della Provincia di Trento per ottenere
l'annullamento, previa sospensione, del decreto del Presidente del
Comitato provinciale della caccia di Trento n. 24 del 5 agosto 1985,
con il quale era stato approvato il calendario venatorio 1985-1986
per la provincia di Trento, il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione sesta), con ordinanza in data 18 giugno 1987
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 2 dicembre 1977),
sollevava questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e
11 della legge 27 dicembre 1977 n. 968 (Legge quadro sulla caccia) in
relazione all'art. 8 nn. 15 e 16 dello Statuto speciale del
Trentino-Alto Adige ed all'art. 116 della Costituzione, sotto il
profilo della violazione della potesta' legislativa esclusiva della
Provincia di Trento.
Nell'ordinanza di rinvio si ricorda che il W.W.F. aveva rilevato
come nel calendario venatorio 1985-1986 per la provincia di Trento
fossero incluse fra le specie cacciabili la faina, la martora, il
tasso, il francolino e la marmotta, specie rigorosamente protette in
tutto il territorio nazionale in quanto non comprese nell'elenco di
cui all'art. 11 della legge quadro sulla caccia e non previste in
deroga nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data
4 giugno 1982. Tale inclusione avrebbe, pertanto, determinato la
violazione dei principi generali posti dagli artt. 1 e 2 della legge
968/1977, di precise direttive della Comunita' Economica Europea
recepite nel nostro ordinamento, nonche' della Convenzione di Berna
del 19 settembre 1979 sulla conservazione della vita selvatica e
dell'ambiente.
Tanto premesso, il giudice rimettente, dopo aver ricordato che
l'impugnato calendario venatorio era stato approvato in esecuzione
della legge provinciale 9 dicembre 1978 n. 56, recante "Disposizioni
transitorie in materia di protezione della fauna e disciplina della
caccia", sottolinea come il W.W.F. avesse censurato lo stesso
calendario ritenendolo adottato in violazione di principi generali
espressi nella legge quadro sulla caccia, alla cui osservanza sarebbe
tenuta anche la legislazione esclusiva della Provincia: con la
conseguenza che le questioni prospettate verrebbero a implicare "un
problema di contrasto tra testi normativi", (cioe' tra la legge
quadro statale e la legge provinciale), tale da incidere
sull'esercizio da parte del legislatore provinciale della propria
potesta' esclusiva in tema di caccia. In particolare, secondo il
collegio rimettente, il contrasto sul valore di "principio
dell'ordinamento giuridico" da riconoscere, come sostiene
l'Associazione ricorrente, all'art. 1 della legge n. 968 del 1977
(secondo cui la selvaggina costituisce patrimonio indisponibile dello
Stato) si rifletterebbe sul valore da attribuire all'art. 16 dello
Statuto speciale in relazione all'art.116 della Costituzione, mentre,
per quanto concerne l'asserita violazione dell'art. 11 della legge n.
968 del 1977, dove si determinano le specie cacciabili, in tanto la
legislazione esclusiva provinciale potrebbe essere limitata in quanto
tale norma dovesse ritenersi rispondente "ad esigenze di carattere
unitario", in presenza delle quali la legge statale potrebbe
vincolare la Provincia autonoma anche nelle materie di sua competenza
esclusiva.
Alla luce di tali argomentazioni il giudice a quo ritiene le
questioni prospettate non manifestamente infondate e tali da
determinare la soluzione dei punti del ricorso proposto dal W.W.F.
2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti il Comitato
provinciale della caccia di Trento e l'Associazione cacciatori della
Provincia di Trento, mentre ha spiegato intervento il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Il Comitato provinciale della caccia rileva nell'ordinanza di
rimessione un vizio relativo alla ricostruzione del rapporto tra
fonti, vizio che consisterebbe nel ritenere che il rapporto tra legge
statale precedente e legge provinciale successiva emanata in materia
di potesta' esclusiva, vada impostato e risolto in termini di
efficacia e vigenza della prima, anziche' in termini di efficacia ed
eventualmente di incostituzionalita' della seconda. In particolare,
ad avviso del Comitato, il Consiglio di Stato sarebbe incorso in una
errata identificazione della disciplina applicabile al giudizio,
disciplina che andrebbe individuata non nella legge-quadro sulla
caccia, bensi' nella legge della Provincia di Trento 9 dicembre 1978
n. 56: dall'aberratio ictus dell'ordinanza di rimessione deriverebbe,
pertanto, l'inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione
proposta.
Passando al merito della questione, il Comitato rileva come le
norme della legge statale impugnate possano essere interpretate in
modo da risultare compatibili con lo Statuto di autonomia: una
corretta lettura dell'art. 1 della legge n. 968/1977 dovrebbe,
infatti, condurre ad interpretare il termine "patrimonio
indisponibile dello Stato" non nel senso rigorosamente civilistico,
fatto proprio dall'art. 826 cod. civ., di appartenenza del bene allo
Stato-persona, bensi' nel senso atecnico di riferimento di tale bene
allo Stato come collettivita'. In sostanza, cio' che rileverebbe
nell'art. 1 sarebbe la precisazione che la fauna selvatica e'
tutelata nell'interesse della collettivita' nazionale e tale
qualificazione - lungi dall'essere equivalente all'"interesse
nazionale", inteso come limite alla potesta' legislativa esclusiva -
starebbe a significare, da un lato, che il termine "patrimonio
indisponibile" non puo' essere assunto nel senso fatto proprio
dall'art. 826 cod.civ., e dall'altro, che il centro di riferimento
dell'interesse - indubbiamente generale, prima ancora che pubblico -
alla tutela della fauna selvatica e' non lo Stato-persona, bensi' lo
Stato collettivita', in tutte le sue diverse articolazioni. In
subordine il Comitato provinciale prospetta un'interpretazione
dell'art. 1 della legge quadro, in forza della quale l'imputazione
della fauna selvatica alla persona giuridica dello Stato non
implicherebbe comunque il divieto o la limitazione del potere di
regolamentazione affidato alla Provincia sull'esercizio della caccia
con i limiti derivanti dal solo art. 4 dello statuto. Il Comitato
contesta altresi' che nell'art. 11 possa individuarsi l'espressione
di un principio generale dell'ordinamento, giacche' osterebbero a
tale configurazione sia il carattere dettagliato e concreto della
disposizione, sia il fatto che il suo contenuto puo' essere
modificato, ai sensi dell'ultimo comma, con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri: in base a tali presupposti - e tenendo
anche conto della disciplina posta negli artt. 5, ultimo comma, e 7
della legge n. 968/1977 - andrebbe pertanto esclusa l'applicabilita'
dell'art. 11 della stessa legge agli enti di autonomia speciale.
Il Comitato provinciale per la caccia di Trento conclude,
pertanto, chiedendo alla Corte "una pronuncia che salvaguardi,
attraverso le statuizioni piu' opportune, la competenza legislativa
esclusiva della Provincia di Trento in materia di caccia, nonche'
l'efficacia e la legittimita' costituzionale della legislazione
provinciale nella stessa materia".
3.- Dal canto suo l'Associazione cacciatori della Provincia di
Trento contesta che le norme impugnate possano considerarsi una
grande riforma economico-sociale o espressione di principi generali
dell'ordinamento.
Secondo l'Associazione, le norme suddette non sarebbero destinate
ad operare nelle Province autonome, le quali esercitano la loro
potesta' legislativa in materia di caccia solo nei limiti dei
rispettivi statuti, mentre la tassativita' dell'elencazione delle
specie cacciabili non costituirebbe norma di principio attinente
direttamente all'interesse nazionale, ma esclusivamente norma di
dettaglio nel cui ambito non sarebbe ipotizzabile l'uso del limite
degli interessi in funzione restrittiva delle materie regionali.
Infine, secondo l'Associazione, la disposizione dell'art. 1 della
legge n. 968 del 1977, che qualifica la fauna selvatica italiana come
patrimonio indisponibile dello Stato, sarebbe da considerare solo
come un principio di carattere programmatico o di natura "morale".
Si chiede pertanto alla Corte di dichiarare inammissibili e
comunque infondate tutte le prospettate questioni di
incostituzionalita'.
4.- Nel suo atto di intervento il Presidente del Consiglio dei
ministri afferma la legittimita' costituzionale delle disposizioni
della legge n. 968/1977 denunciate dall'ordinanza di rinvio, anche in
rapporto alla loro applicazione nel territorio delle Province
Autonome di Trento e Bolzano.
In primo luogo - secondo la Presidenza - l'art. 1 della legge n.
968/1977 si riferirebbe espressamente alla fauna selvatica italiana e
cio' sarebbe sufficiente a fugare ogni dubbio interpretativo sulla
appartenenza allo Stato, a titolo di patrimonio indisponibile, anche
della fauna selvatica ospitata dai territori provinciali. La medesima
conclusione varrebbe anche per gli articoli 2 e 11, che trovano il
loro fondamento nella norma contenuta nell'art. 1 della citata legge
n. 968/1977. Occorre poi osservare - aggiunge la Presidenza - che le
dedotte questioni muovono dalla premessa che tutto quanto attiene
alla regolazione giuridica della fauna selvatica appartenga alla
materia della caccia: al contrario la fauna selvatica costituirebbe
di per se', prima ancora che per espresso riconoscimento legislativo,
una risorsa ambientale capace di soddisfare una varieta' di bisogni
della collettivita' sociale tra i quali figura anche, ma non in
posizione esclusiva, l'uso venatorio. Da tale premessa si deduce che
appartiene alla competenza statale, fuori della materia della caccia
e della pesca, legiferare sulla destinazione all'uso venatorio delle
specie selvatiche (cioe' stabilire i limiti esterni di detto uso)
"operando poi su questa premessa ed in questa cornice la competenza
provinciale a regolare l'attivita' venatoria sulle specie
cacciabili".
Ma, anche a prescindere da queste considerazioni di ordine
generale, la legittimita' delle norme denunciate risulterebbe pur
sempre dal fatto che il loro contenuto interdittivo, anche nel
territorio delle Province autonome, si presenta necessario ai fini
dell'osservanza di obblighi internazionali e comunitari che impongono
all'Italia di proteggere le specie non comprese nell'elenco delle
specie cacciabili.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede pertanto che la
dedotta questione sia dichiarata non fondata.
5.- In prossimita' dell'udienza di discussione sia il Comitato
provinciale della caccia di Trento che l'Associazione cacciatori
della Provincia di Trento hanno presentato memorie, dove si replica
alle argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato e si ribadiscono le
tesi enunciate nei rispettivi atti di costituzione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.- Con l'ordinanza di cui e' causa la Sesta Sezione del Consiglio
di Stato ha proposto questione di legittimita' costituzionale nei
confronti degli artt. 1, 2 e 11 della legge 27 dicembre 1977 n. 968,
recante "Principi generali e disposizioni per la protezione e la
tutela della fauna e la disciplina della caccia", avendo ritenuto le
norme stesse lesive della potesta' legislativa esclusiva della
Provincia autonoma di Trento in tema di caccia. La questione e' stata
sollevata nel corso del giudizio proposto dall'Associazione italiana
per il W.W.F. nei confronti del calendario venatorio della Provincia
di Trento 1985-86, cui si contesta la violazione dei principi
espressi dagli artt. 1, 2 e 11 della legge n. 968 del 1977,
suscettibili di vincolare, ad avviso dell'Associazione ricorrente,
anche la legislazione esclusiva della Provincia autonoma.
2.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilita'
della questione per difetto di rilevanza prospettata dal Comitato
provinciale della caccia di Trento, secondo cui le norme applicabili
nel processo a quo dovrebbero essere individuate nella sola legge
provinciale n. 56 del 1978 (recante "Disposizioni transitorie in
materia di protezione della fauna e disciplina della caccia"), e non
nella legge quadro statale n. 968 del 1977. L'ordinanza di rimessione
sarebbe, pertanto, viziata per aberratio ictus, stante l'errata
identificazione della disciplina rilevante ai fini della decisione.
Tale eccezione non merita accoglimento.
Se e' vero, infatti, che il calendario venatorio in contestazione
dinanzi al giudice amministrativo e' stato emanato in attuazione
diretta della legge provinciale n. 56 del 1978, e' anche vero che
l'ordinanza di rimessione ha congruamente motivato in ordine alla
possibilita' di applicare, ai fini della decisione della
controversia, i principi espressi dalle norme impugnate, in quanto
suscettibili di vincolare - o come "principi dell'ordinamento
giuridico" o come norme rispondenti "ad esigenze di carattere
unitario" - anche l'esercizio della potesta' legislativa esclusiva
della Provincia, subordinata al rispetto dei limiti posti dall'art. 4
dello Statuto speciale. Il giudice a quo, prima di affrontare il
profilo relativo al contrasto (ed al possibile coordinamento) tra le
norme contenute nella legge provinciale n. 56 del 1978 e quelle
espresse dalla legge quadro statale n. 968 del 1977, si e', dunque,
correttamente posto, come questione pregiudiziale, il problema della
validita' di una delle due normative in conflitto, assumendo come
oggetto di verifica la normativa statale: tale scelta appare
giustificata non solo in relazione alla possibilita', valutata
nell'ordinanza, di affermare la prevalenza a certe condizioni della
disciplina statale sulla legge provinciale, ma anche in relazione al
fatto che nelle norme impugnate, espresse dalla legge n. 968, la
ricorrente aveva individuato, secondo il petitum, i parametri per la
valutazione della legittimita' dell'atto amministrativo (calendario
venatorio) oggetto di contestazione.
Sussistono, pertanto, i requisiti idonei a giustificare la
rilevanza della questione.
3.- Nel merito la questione non appare fondata.
La legge 27 dicembre 1977 n. 968, comunemente qualificata come
"legge quadro" sulla caccia, ha posto - secondo quanto viene
enunciato nel suo stesso titolo - i "principi generali" suscettibili
di vincolare, ai sensi dell'art.117 Cost., l'esercizio delle funzioni
legislative in materia di caccia delle Regioni ordinarie. Tale legge,
peraltro - in relazione agli aspetti innovativi dei suoi contenuti,
nonche' ai suoi scopi ed alle sue motivazioni politico-sociali,
riferite ad un settore che ha assunto nel corso del tempo sempre
maggiori implicazioni di ordine economico e sociale, quale quello
relativo alla protezione della fauna selvatica ed all'esercizio della
caccia - viene anche a caratterizzarsi, secondo gli orientamenti
ripetutamente espressi da questa Corte (cfr. sentt. nn. 219 del 1984;
151 del 1986; 99 del 1987), come legge di riforma economico-sociale,
suscettibile di condizionare, attraverso le norme fondamentali che in
essa e' dato identificare, la legislazione esclusiva delle Regioni e
delle Province a speciale autonomia. Rilevano a tal fine, in
particolare, le norme formulate negli artt. 1, 2, 8 e 10 della legge
stessa che, attraverso il superamento dei principi in tema di caccia
gia' posti dal T.U. 5 giugno 1939 n.1016, hanno affermato - con
espressioni tecniche ben determinate - l'appartenenza della fauna
selvatica al patrimonio indisponibile dello Stato; l'affievolimento
del tradizionale "diritto di caccia", attualmente subordinato
all'interesse prevalente della conservazione del patrimonio
faunistico e della protezione dell'ambiente agrario; l'imposizione di
un regime di caccia controllata per tutto il territorio nazionale.
Tali norme - per la loro natura e rilevanza nonche' per il carattere
unitario degli interessi alle stesse sottesi - si presentano tali da
vincolare non solo la legislazione concorrente delle Regioni
ordinarie, ma anche la legislazione esclusiva delle Regioni e delle
Province a speciale autonomia.
Questa soluzione sembra, d'altro canto, valere anche per quanto
concerne l'art. 11 della stessa legge, concernente l'elenco delle
specie cacciabili, ove la norma espressa in tale articolo venga
correttamente intesa non tanto come norma di dettaglio, quanto come
norma di necessaria integrazione, indispensabile per dare contenuto e
sostanza ai principi espressi negli artt. 1 e 2 della legge n. 968,
cioe' per definire l'esatta nozione di "fauna selvatica" e,
attraverso di essa, l'oggetto specifico della tutela.
L'art. 11 della legge quadro, ai fini che qui interessano, assume
pertanto rilievo in relazione al fatto di aver individuato attraverso
l'elencazione delle specie cacciabili come eccezioni al generale
divieto di caccia per qualsiasi specie di mammiferi e uccelli
appartenenti alla fauna selvatica italiana - l'oggetto minimo
inderogabile della protezione che lo Stato, anche in adempimento di
obblighi assunti in sede internazionale e comunitaria, ha ritenuto di
dover offrire al proprio patrimonio faunistico, nella consapevolezza
che "flora e fauna selvatica costituiscono un patrimonio naturale di
valore estetico, scientifico, culturale, ricreativo, economico e
intrinseco che va preservato e trasmesso alle generazioni future",
dato "il ruolo fondamentale della flora e della fauna selvatiche per
il mantenimento degli equilibri biologici" (v. in proposito la
Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e
dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre
1979 e ratificata con legge 5 agosto 1981 n. 503, nonche' la
Convenzione sulla conservazione delle specie migratorie appartenenti
alla fauna selvatica, adottata a Berna il 23 giugno 1979 e ratificata
con legge 25 gennaio 1983 n. 42).
In questa prospettiva, tanto l'individuazione dei contenuti minimi
della sfera sottoposta a protezione (specie non cacciabili) quanto
l'elencazione delle possibili eccezioni (specie cacciabili), non
possono non investire un interesse unitario proprio della comunita'
nazionale - secondo quanto espressamente indicato nello stesso art. 1
della legge n. 968 -, la cui valutazione e la cui salvaguardia
restano in primo luogo affidati allo Stato ed ai poteri
dell'amministrazione centrale.
Questo non conduce, d'altro canto, a escludere la possibilita' per
le Regioni di apportare, con propri atti, variazioni all'elenco delle
specie cacciabili di cui all'art. 11 della legge n. 968 (cosi' come
risulta, del resto, esplicitamente previsto dall'art. 12, primo
comma, della stessa legge), in considerazione sia delle specifiche
caratteristiche ambientali, stagionali o climatiche, sia delle
esigenze particolari connesse alla protezione della fauna locale: ma
tali variazioni - dato il carattere inderogabile del nucleo minimo di
tutela identificato attraverso la legge statale ed i successivi atti
governativi - in ogni caso, anche per le Regioni a statuto speciale e
per le Province autonome dotate di competenza esclusiva, non potranno
operare altro che nel senso di un rafforzamento del fine
protezionistico affermato dalle norme fondamentali della legge n.
968. Regioni speciali e Province autonome potranno, pertanto,
attraverso la propria legislazione sulla materia, prevedere la
possibilita' di modificare l'elenco delle specie cacciabili di cui
all'art. 11 della legge quadro statale, ma soltanto al fine di
limitare e non di ampliare il numero delle eccezioni al divieto
generale di caccia espresso dal primo comma dello stesso articolo.
Tale conclusione sembra, d'altro canto, convalidata anche dalla
lettura degli artt. 5 e 7 della legge n. 968. L'art. 5, ultimo comma,
nel rinviare alle competenze esclusive delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome si preoccupa, infatti, di
richiamare "i limiti stabiliti dai rispettivi statuti", mentre l'art.
7, nel delineare la zona delle Alpi come "zona faunistica a se'
stante" - i cui confini vengono determinati dalle Regioni ordinarie
mediante intesa con le Regioni speciali e le Province autonome -
sottolinea in modo particolare il fine di protezione della
"caratteristica fauna" presente in tale area territoriale.
4.- Le osservazioni che precedono conducono a escludere che le
norme della l. 27 dicembre 1977 n. 968, oggetto della presente
impugnativa, in quanto suscettibili di operare come limiti
riconducibili all'art. 4 dello Statuto speciale, siano lesive della
competenza legislativa esclusiva della Provincia di Trento in materia
di caccia.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, con l'ordinanza di cui in epigrafe, nei confronti degli
artt. 1, 2 e 11 della legge 27 dicembre 1977 n. 968, recante
"Principi' generali e disposizioni per la protezione e la tutela
della fauna e la disciplina della caccia", con riferimento agli artt.
8 nn. 15 e 16 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige e 116
della Costituzione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1642