N. 1012 SENTENZA 26 ottobre - 3 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Veneto - Assunzione di personale ex legge n. 285/1977 - Dipendenti del comune di Piombino Dese Licenziamento per motivi disciplinari - Estensione del trattamento giuridico dei dipendenti dello Stato non di ruolo fino alla immissione nei ruoli locali - Procedimento disciplinare Violazione della riserva di legge statale a garanzia dell'autonomia comunale - Incompetenza legislativa regionale in materia - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (Legge regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16, art. 8, secondo comma). (Cost., artt. 117, primo e secondo comma, e 128).(GU n.45 del 9-11-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, secondo
comma, della legge della Regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16, dal
titolo: "Disciplina per l'immissione nei ruoli della Regione, delle
province, dei comuni e delle comunita' montane del Veneto dei giovani
assunti ai sensi delle disposizioni in materia di occupazione
giovanile, in attuazione della legge 29 febbraio 1980, n. 33, e del
decreto legge 21 giugno 1980, n. 268. Proroga dei contratti stipulati
dalla Regione, dalle province, dai comuni e dalle comunita' montane
del Veneto ai sensi della legge 1 giugno 1977, n. 285, e successive
modificazioni e integrazioni", promosso con l'ordinanza emessa il 27
ottobre 1983 dal T.A.R. per il Veneto sul ricorso proposto da Peron
Federica ed altri contro il Comune di Piombino Dese, iscritta al n.
1229 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 65- bis dell'anno 1985;
Visto l'atto di intervento della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato Guido Viola per la Regione Veneto;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio davanti al T.A.R. del Veneto
promosso da alcune persone, gia' assunte in base alla legge 1 giugno
1977, n. 285 ("Provvedimenti per l'occupazione giovanile"), per
ottenere l'annullamento della deliberazione con la quale il Comune di
Piombino Dese le aveva licenziate per motivi disciplinari, il
predetto giudice amministrativo, accogliendo un'eccezione dei
ricorrenti, ha sollevato questione di costituzionalita', in
riferimento agli artt. 128 e 117 Cost., dell'art. 8, secondo comma,
della legge della Regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16, il quale nel
disporre che ai giovani assunti ai sensi della legge n. 285 del 1977
sia attribuito, fino all'immissione nei ruoli, il trattamento
giuridico dei dipendenti statali non di ruolo - estende agli stessi
l'applicabilita' del d.l. 4 aprile 1947, n. 207 e, in particolare,
dell'art. 4 del decreto stesso, che prevede, appunto, il procedimento
disciplinare applicato ai ricorrenti.
Ad avviso del giudice a quo, non vi dovrebbero essere dubbi sulla
rilevanza della questione proposta, poiche' l'utilita' di una
eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale appare
chiara ove si tenga presente che la norma impugnata preclude
l'applicabilita' nel giudizio principale del regolamento organico del
personale del Comune di Piombino Dese, regolamento che si assume
essere favorevole ai ricorrenti. Pertanto, egli conclude, "poiche'
gli altri motivi di impugnativa non appaiono fondati, il ricorso (del
giudizio principale) potrebbe essere accolto solo se la norma
predetta cadesse a seguito della dichiarazione della sua
illegittimita' costituzionale".
Nel merito, lo stesso giudice a quo sostiene che la norma
impugnata contrasterebbe, innanzitutto, con l'art. 128 Cost., in
quanto non rispetterebbe la riserva di legge statale ivi stabilita a
protezione dell'autonomia comunale. In secondo luogo, la stessa norma
violerebbe sia il primo comma dell'art. 117 Cost., in quanto la
materia "lavoro" non e' ricompresa nell'elenco di quelle attribuite
alla competenza regionale, sia il secondo comma dello stesso art. 117
Cost., in quanto l'art. 26-septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663,
convertito con modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, nel
demandare alle regioni il compito di disciplinare, con propria legge,
l'istituzione di graduatorie uniche regionali per i giovani assunti
ex legge n. 285 del 1977 e la loro immissione in ruolo, non
comprenderebbe nella delega il potere di stabilire lo stato giuridico
degli stessi giovani anche in difformita' con quello stabilito per
gli impiegati non di ruolo degli enti locali dai regolamenti organici
di tali enti (che, nel caso, e' piu' favorevole ai ricorrenti).
2. - La Regione Veneto, costituitasi regolarmente in giudizio, ha
innanzitutto eccepito l'inammissibilita' della questione per
irrilevanza. La difesa della Regione osserva in proposito che,
poiche' la questione relativa all'art. 8, comma secondo, della legge
impugnata e' stata sollevata soltanto a condizione che risultino
infondate le censure non strettamente dipendenti dall'applicazione
del regolamento comunale che si assume illegittimamente scavalcato
dal legislatore regionale, appare evidente che la stessa questione
non presenterebbe alcuna utilita' per la definizione del giudizio a
quo, visto che questo potrebbe essere tranquillamente risolto
applicando la legge comunale e provinciale, per la quale il
segretario comunale, non essendo organo esterno del Comune, non aveva
competenza a contestare gli addebiti che hanno portato al
licenziamento dei ricorrenti.
Ad ogni modo, la Regione ritiene che la questione proposta sia
infondata, in quanto l'interpretazione suggerita dal giudice a quo a
proposito dell'art. 26-septies del d.l. n. 663 del 1979, convertito
con legge n. 33 del 1980, non sembrerebbe conforme alla ratio del
complesso normativo in cui quell'articolo si inserisce. Se, infatti,
la Regione e' abilitata a disciplinare la graduatoria dei giovani
sino al momento della loro immissione in ruolo e ad effettuare tale
immissione, essa stessa non puo' non essere anche abilitata a
stabilire in via generale lo stato giuridico dei giovani inseriti
nella graduatoria medesima. E', insomma, la stessa unicita' della
graduatoria a pretendere che, ovviamente con effetti provvisori, i
giovani non abbiano trattamenti differenziati in attesa della loro
immissione nei ruoli, immissione che puo' avvenire presso l'uno o
l'altro dei vari enti locali. In definitiva, dall'art. 26-septies del
d.l. n. 663 del 1979 si ricava il principio dell'unicita' del
trattamento giuridico per i giovani inseriti in una medesima
graduatoria. E, a questo principio che lo stesso articolo 26-septies
impone espressamente all'osservanza delle regioni, la resistente si
e' rigorosamente attenuta con la legge impugnata.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Veneto ha presentato
una breve memoria, nella quale insiste per l'infondatezza della
questione con argomenti analoghi, anche se piu' ampiamente
sviluppati, rispetto a quelli formulati nel precedente scritto
difensivo.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata, con
l'ordinanza indicata in epigrafe, dal Tribunale Amministrativo
Regionale per il Veneto, concerne l'art. 8, secondo comma, della
legge della Regione Veneto 30 aprile 1981, n. 16 ("Disciplina per
l'immissione nei ruoli della Regione, delle province, dei comuni e
delle comunita' montane del Veneto dei giovani assunti ai sensi delle
disposizioni in materia di occupazione giovanile, in attuazione della
legge 29 febbraio 1980, n. 33, e del decreto legge 21 giugno 1980, n.
268. Proroga dei contratti stipulati dalla Regione, dalle province,
dai comuni e dalle comunita' montane del Veneto ai sensi della legge
1 giugno 1977, n. 285, e successive modificazioni e integrazioni"),
che, per il periodo intercorrente fino alla loro immissione in ruolo,
estende ai giovani temporaneamente assunti dalla Regione e dagli enti
locali sub-regionali in base alla legge 1 giugno 1977, n. 285
("Provvedimenti per l'occupazione giovanile"), e successive
modificazioni, il trattamento giuridico dei dipendenti non di ruolo
dello Stato. L'articolo impugnato e' sospettato d'incostituzionalita'
da parte del giudice a quo sotto tre distinti profili:
a) per violazione della riserva di legge statale stabilita
dall'art. 128 Cost. a garanzia dell'autonomia comunale;
b) per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
disciplina una materia, il lavoro, non affidata alla competenza
legislativa delle regioni a statuto ordinario;
c) per violazione dell'art. 117, secondo comma, Cost., in
quanto l'art. 26-septies del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663,
convertito con modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, di
cui la legge impugnata e' attuazione, non prevederebbe fra i propri
oggetti la disciplina dello stato giuridico dei giovani assunti,
anche in difformita' con quello stabilito a favore dei dipendenti
degli enti in cui prestano lavoro.
2. - In via preliminare la Regione Veneto eccepisce
l'inammissibilita', per irrilevanza, della questione prospettata.
L'eccezione, tuttavia, non puo' essere accolta.
Secondo la Regione, il giudice a quo ha subordinato la rilevanza
della questione a una sua valutazione, espressamente formulata
nell'ordinanza di rimessione, relativa a una presunta inconsistenza
di ogni altro motivo addotto dai ricorrenti a propria difesa, di modo
che l'interesse di questi ultimi potrebbe esser soddisfatto soltanto
ove la norma impugnata fosse dichiarata costituzionalmente
illegittima. Ma, argomenta la Regione, poiche' la condizione che
sorregge il ragionamento del giudice a quo non sembra corretta - dato
che, a suo avviso, non mancano, gia' allo stato, validi motivi per
l'accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio principale - si
dovrebbe supporre che la risoluzione della questione di
costituzionalita' sollevata con l'ordinanza di rimessione non sia
necessariamente pregiudiziale ai fini della definizione del giudizio
a quo.
Non v'e' dubbio che la valutazione della rilevanza operata dal
T.A.R. per il Veneto desti notevoli perplessita', sia perche' tale
requisito viene puramente interpretato in termini di utilita'
soggettiva che i ricorrenti in sede amministrativa possono trarre
dall'eventuale pronunzia d'incostituzionalita' della norma impugnata,
sia perche', conseguentemente, la sussistenza della rilevanza viene
basata su una valutazione di certezza o di necessarieta' di influenza
del giudizio di costituzionalita' sul processo principale. D'altra
parte, anche l'eccezione della Regione Veneto si colloca sullo stesso
piano, tanto che l'irrilevanza della questione viene basata sul
presupposto che i ricorrenti hanno la possibilita' di veder
soddisfatte le proprie pretese per altri motivi, indipendenti dalla
risoluzione della questione di costituzionalita'.
In contrario, va affermato che la valutazione della rilevanza da
parte del giudice a quo non puo' essere compiuta in termini di mera
utilita' che le parti del giudizio principale possano trarre
dall'eventuale annullamento della disposizione impugnata denotando,
piuttosto, la rilevanza, un legame di carattere obiettivo tra il
giudizio di costituzionalita' e quello principale, commisurato
all'interesse dell'ordinamento di prevenire ogni possiblita' che il
giudice applichi nel processo principale una norma
anticostituzionale. Ne', di conseguenza, la valutazione del giudice
rimettente sulla rilevanza puo' spingersi fino a precorrere o a
percorrere gli itinerari dell'esame del merito della causa principale
- itinerari sui quali questa Corte, in sede di verifica della
sussistenza della rilevanza non puo' minimamente entrare con le
proprie valutazioni, a pena di trasfigurare il significato del
proprio giudizio - essendo sufficiente che ricorra una ragionevole
possibilita', valutata a priori in limine litis, che la disposizione
contestata sia applicabile ai fini della definizione del giudizio a
quo.
Nonostante cio', dal contesto dell'ordinanza di rimessione risulta
chiaramente la sussistenza della rilevanza in relazione alla
questione oggetto del presente giudizio. Risulta, infatti, con tutta
evidenza che, come precisa il giudice a quo, il provvedimento
impugnato in sede amministrativa in tanto e' stato adottato dal
Comune di Piombino Dese in quanto proprio l'art. 8, comma secondo,
della legge della Regione Veneto n. 16 del 1981, qui impugnato,
estende ai ricorrenti lo stato giuridico del personale statale non di
ruolo. Cio' significa che la norma impugnata costituisce un parametro
che il giudice a quo deve necessariamente tener presente per la
definizione del giudizio principale. E tanto basta perche' sia
riconosciuta la rilevanza della questione di costituzionalita'
sollevata con l'ordinanza indicata in epigrafe.
3. - La questione non e' fondata.
Come e' espressamente enunciato nel titolo della legge regionale
del Veneto oggetto del presente giudizio, le norme ivi previste
provvedono a regolare l'immissione in ruolo dei giovani assunti in
base alla legge n. 285 del 1977 (e successive modificazioni). Piu'
precisamente, esse sono il frutto dell'esercizio di una particolare
competenza di attuazione che il legislatore nazionale ha demandato
alle regioni con il d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito con
modificazioni nella legge 29 febbraio 1980, n. 33.
Con il decreto appena richiamato, il legislatore nazionale ha
provveduto a prorogare i contratti di assunzione temporanea stipulati
dalle pubbliche amministrazioni ai sensi della ricordata legge
sull'occupazione giovanile fino all'espletamento di appositi esami di
idoneita', superati i quali i giovani cosi' reclutati sarebbero stati
immessi nei ruoli dello Stato, delle regioni, delle province, dei
comuni e delle comunita' montane. A tal fine, l'art. 26-septies del
citato decreto obbliga le regioni a disciplinare, con propria legge,
l'istituzione di graduatorie uniche regionali e l'ammissione dei
giovani anche in enti diversi da quelli presso i quali avessero
prestato la loro attivita'. La legge regionale del Veneto n. 16 del
1981 e' vo'lta a dare attuazione a tale impegno istituendo le
graduatorie uniche regionali, disciplinando gli esami di idoneita' e
stabilendo, proprio con la disposizione impugnata (art. 8, secondo
comma), lo stato giuridico e il trattamento economico assicurati ai
giovani durante il periodo di iscrizione nelle graduatorie uniche
regionali fino alla loro immissione in ruolo in uno degli enti sopra
menzionati.
Il giudice a quo dubita della costituzionalita' di tale
disposizione, in quanto, a suo giudizio, il legislatore nazionale
avrebbe demandato a quello regionale soltanto l'istituzione delle
graduatorie uniche regionali e l'immissione in ruolo dei giovani, non
gia' la determinazione dello stato giuridico degli iscritti nelle
graduatorie, tanto piu' ove questo, come nel caso, sia difforme da
quello stabilito per i dipendenti degli enti in cui prestano lavoro.
In realta' i dubbi manifestati dal giudice a quo non hanno alcun
fondamento, poiche' la norma impugnata ha una precisa base nella
legge statale di cui quella regionale ora considerata e' attuazione.
Il ricordato art. 26-septies, nel demandare al legislatore
regionale l'istituzione di graduatorie uniche regionali e
l'immissione in ruolo dei giovani, precisa espressamente che le
regioni, nel disciplinare tali aspetti, debbono attenersi alle
disposizioni comprese negli artt. 26- ter e seguenti del medesimo
decreto-legge, le quali "hanno valore di norme di principio e di
indirizzo per le regioni". E, per l'appunto, proprio l'art. 26-quater
dello stesso decreto stabilisce, al terzo comma, che ai giovani che
abbiano superato l'esame di idoneita' e siano iscritti nelle
graduatorie "e' attribuito, fino all'immissione nei ruoli, il
trattamento giuridico dei dipendenti civili non di ruolo dello
Stato". A questa prescrizione della legge statale si e' attenuta,
pressoche' alla lettera, la norma impugnata, che pertanto non puo'
essere sospettata di difformita' rispetto alla legge di cui e'
attuazione.
Del resto, questa scelta legislativa non e' priva di razionalita',
poiche' la previsione di uno stato giuridico uniforme - in ipotesi
quello dei dipendenti non di ruolo dello Stato - appare coerente con
il disegno complessivo della legge, vo'lto a definire graduatorie
uniche regionali e a consentire l'immissione in ruolo dei giovani
iscritti nelle stesse anche presso enti diversi da quelli nei quali
avevano prestato fino ad allora la propria attivita' lavorativa,
compresi coloro che non avessero usufruito affatto della legge n. 285
del 1977. La scelta in questione, in altri termini, tende ad
assicurare uno stato giuridico uniforme a giovani che potrebbero
trovarsi a svolgere il loro lavoro precario in piu' enti, comportanti
discipline diversificate del personale, e che, in mancanza della
norma contestata, sarebbero andati incontro, irragionevolmente, al
rischio di avere stati giuridici diversi ed estremamente mutevoli.
4. - Del pari non fondata e' la censura relativa alla pretesa
violazione della riserva di legge statale, prevista dall'art. 128
Cost. a garanzia dell'autonomia comunale.
Come si e' precisato nel punto precedente, la norma impugnata,
nell'attuare l'art. 26-septies del decreto-legge n. 663 del 1979,
come modificato dalla legge di conversione n. 33 del 1980, ha
ripreso, pressoche' letteralmente, una norma contenuta nel predetto
decreto, al cui rispetto era espressamente tenuta. Cio' significa che
la disciplina che si assume lesiva della riserva di legge statale e',
in realta', posta da un atto legislativo dello Stato, che il
legislatore regionale era obbligato semplicemente ad attuare.
In ogni caso, anche se cosi' non fosse, resta il fatto che la
norma impugnata non incide sull'autonomia comunale e, in particolare,
sulla potesta' dei comuni di disciplinare autonomamente lo stato
giuridico dei propri dipendenti (tanto se di ruolo, quanto se non di
ruolo). Il giudice a quo, infatti, non tiene conto che quello
stabilito dalla norma impugnata e' un trattamento giuridico
provvisorio, che viene assicurato ai giovani dal momento della loro
iscrizione nelle graduatorie uniche regionali (dopo aver superato
l'esame d'idoneita') fino alla loro immissione in ruolo, vale a dire
per un periodo in cui non e' ancora certa la destinazione finale dei
giovani stessi, i quali si trovano (eventualmente) legati con l'ente
da un rapporto assolutamente precario e provvisorio, non
riconducibile alla sfera che legittimamente definisce e fonda
l'autonomia comunale garantita dall'art. 128 della Costituzione.
5. - Del tutto non fondata e' anche la censura che viene rivolta
alla norma impugnata per un suo preteso contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost., che, tra le materie attribuite alla potesta'
legislativa delle regioni a statuto ordinario, non comprende il
"lavoro". L'infondatezza di tale censura appare evidente sulla scorta
delle argomentazioni gia' svolte, con le quali si e' precisato che
qui e' in discussione la c.d. potesta' legislativa attuativa, il cui
fondamento costituzionale e' dato dall'art. 117, secondo comma, della
Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma secondo, della legge della Regione Veneto 30
aprile 1981, n. 16 ("Disciplina per l'immissione nei ruoli della
Regione, delle province, dei comuni e delle comunita' montane del
Veneto dei giovani assunti ai sensi delle disposizioni in materia di
occupazione giovanile, in attuazione della legge 29 febbraio 1980, n.
33, e del decreto legge 21 giugno 1980, n. 268. Proroga dei contratti
stipulati dalla Regione, dalle province, dai comuni e dalle comunita'
montane del Veneto ai sensi della legge 1 giugno 1977, n. 285, e
successive modificazioni e integrazioni"), sollevata, in riferimento
agli artt. 117, primo e secondo comma, e 128 della Costituzione, dal
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1685