N. 1061 SENTENZA 24 novembre - 6 dicembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Campania - Personale delle UU.SS.LL. - Disciplina dello stato giuridico - Competenza alla statuizione dei criteri di inquadramento nei ruoli nominativi regionali Legiferazione in materia non attribuita alla potesta' legislativa regionale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Campania approvata il 2 luglio 1986 e riapprovata il 27 novembre 1987). (Cost., art. 117)(GU n.50 del 14-12-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale 2
luglio 1986, riapprovata il 27 novembre 1987, dal Consiglio regionale
della Regione Campania, avente per oggetto: "Integrazione e modifica
della legge regionale 11 novembre 1980, n. 64 ("Istituzione dei ruoli
nominativi regionali del personale del Servizio sanitario nazionale e
disciplina per l'iscrizione nei ruoli medesimi del personale da
destinare alle unita' sanitarie locali"), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 dicembre
1987, depositato in cancelleria il 24 dicembre 1987 successivo ed
iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1987;
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1988 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il ricorrente, e
l'avv. Ermanno Bocchini per la Regione;
Ritenuto in fatto
Con atto notificato il 17 dicembre 1987, il Presidente del
Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato la legge della Regione Campania, recante norme di
"Integrazione e modifica della legge regionale 11 novembre 1980, n.
64", in materia di inquadramento del personale delle USL, approvata
dal Consiglio regionale il 2 luglio 1986 e quindi riapprovata il 27
novembre 1987 a seguito del rinvio del Governo per un nuovo esame
della normativa.
Come gia' evidenziato dal Governo nel provvedimento di rinvio
(telegramma del 26 luglio 1986), l'Avvocatura dello Stato deduce che
la legge regionale impugnata eccede i limiti della potesta'
legislativa regionale in riferimento all'art. 47 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, che riserva alla normativa statale la
disciplina dello stato giuridico del personale delle Unita' sanitarie
locali, residuando alla Regione soltanto la competenza attuativa a
norma dell'art. 117 Cost., ultimo comma, Cost.
La normativa statale nella materia (art. 64 del d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761) dispone che i "requisiti" e le "condizioni" relative
alle qualifiche, ai livelli, alle funzioni e all'anzianita' di
servizio, ai fini degli inquadramenti, sono soltanto quelli
sussistenti alla data di approvazione del medesimo decreto
presidenziale, ovverosia al 20 dicembre 1979.
La legge regionale ora impugnata, invece, in parziale riforma
della disciplina gia' emanata (l. r. 11 novembre 1980 n. 64) prevede
che "la data entro la quale devono essere posseduti i requisiti di
anzianita', di servizio e di qualifica" - ai fini dell'inquadramento
del personale delle U.S.L. nei ruoli nominativi regionali del
personale del servizio sanitario nazionale - "e' quella della
decorrenza degli effetti giuridici del d.P.R. 1983 n. 348" (e cioe'
il 1 gennaio 1983). Operando in sostanza uno slittamento in avanti
della predetta data di riferimento, la Regione avrebbe cosi'
legiferato in materia non attribuita alla sua potesta' legislativa.
L'Avvocatura ravvisa, altresi', ulteriori profili di
illegittimita' della legge regionale impugnata nella omessa
quantificazione degli oneri conseguenti alla nuova previsione e nella
mancata indicazione della relativa copertura finanziaria, in
violazione cosi' dell'art. 81 Cost.
Si e' costituita nel presente giudizio la Regione Campania,
chiedendo la declaratoria di inammissibilita' e il rigetto del
ricorso.
Nell'imminenza dell'udienza di discussione, la Regione ha
depositato memoria nella quale eccepisce, in primo luogo, la
inammissibilita' della questione dedotta sotto il profilo che la
norma statale (art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979) - che si assume
violata dalla legge regionale, oggetto del presente giudizio sarebbe
stata implicitamente abrogata, per diversa regolamentazione della
materia, dalla l. 29 marzo 1983, n. 93, cosi' come modificata dalla
l. 8 agosto 1985, n. 426; per cui non potrebbe piu' ritenersi
sussistente la dedotta violazione dell'art. 117 Cost.
Ulteriore profilo di inammissibilita' del ricorso e' dalla Regione
ravvisato per effetto della sentenza di questa Corte n. 219 del 1984,
dichiarativa della illegittimita' costituzionale dell'art. 9 della l.
n. 93 del 1983 (legge quadro sul pubblico impiego), che ha previsto
l'applicazione delle disposizioni valevoli per il personale statale
anche agli accordi sindacali dei dipendenti delle unita' sanitarie
locali.
Inoltre, nella stessa sentenza e' stata affermata la
incostituzionalita' anche dell'art. 10, comma terzo, della citata
legge n. 93, nella parte in cui non ha previsto che la legge
regionale, approvativa dell'accordo sindacale stipulato in sede
nazionale, possa apportare gli adeguamenti necessari alle esigenze
locali.
Dalle statuizioni della Corte sarebbe cosi' confermata, quanto al
merito della questione ora oggetto del giudizio, la competenza
legislativa regionale nella disciplina del rapporto di impiego dei
dipendenti delle U.S.L., ai sensi degli artt. 117 Cost., 47 della l.
n. 833 del 1978 e 2 della l. n. 93 del 1983, nonche' la spettanza
alla contrattazione collettiva della disciplina attinente agli
istituti normativi a carattere economico, (art. 54 d.P.R. n. 348 del
1983) tra cui deve intendersi ricompreso l'inquadramento in ruolo dei
dipendenti U.S.L. di varia provenienza.
A sostegno del proprio assunto la Regione Campania richiama
altresi' la sentenza di questa Corte n. 610 del 1988, nella quale si
afferma la competenza delle Regioni a "valutare le indilazionabili
esigenze suscettive di emergere a livello locale, cui e' subordinato
l'ampliamento delle piante organiche provvisorie delle U.S.L.".
Osserva poi la stessa Regione che, per il proprio territorio,
valgono comunque norme particolari (ordinanze del Commissario
straordinario per le zone terremotate n. 343 del 30 giugno 1981 e
n.12 del 10 febbraio 1982), con le quali sono state affidate al
Presidente della Giunta regionale i poteri in materia sanitaria che
la vigente legislazione riserva alle U.S.L., nella considerazione
della mancata attivazione nel territorio delle nuove strutture. In
forza di cio', nella Regione Campania le leggi di riforma sanitaria
avrebbero subi'to uno "slittamento legale" dei tempi di attuazione
rispetto a quelli indicati nel d.P.R. n. 761 del 1979, ed in
particolare, dal coordinamento dell'ultimo comma dell'art. 64 del
predetto decreto delegato con le ordinanze dianzi ricordate
deriverebbe l'effetto dello slittamento della data di riferimento da
osservare per le operazioni di inquadramento del personale.
D'altra parte, la stessa ratio della citata disposizione (art. 64,
ultimo comma) non puo' che essere ricondotta alla prevista imminenza
del passaggio del personale dagli enti di provenienza alle U.S.L.,
evenienza questa che in Campania si e' verificata con sensibile
ritardo; donde la necessita' di spostare in avanti la predetta data
di riferimento, al fine di non ledere il diritto quesito del
personale alla effettiva qualifica conseguita nell'ente di
provenienza.
Quanto alla questione sollevata con riferimento all'art. 81 Cost.,
la Regione sottolinea che, in forza della disposizione che affida al
Consiglio dei ministri la verifica della compatibilita' finanziaria
degli accordi contrattuali, il d.P.R. 25 giugno 1983, n. 348,
(recante il primo accordo per il personale delle U.S.L.) - cui la
legge regionale impugnata in sostanza si adegua - espressamente
prevede (art. 54) che l'inquadramento economico nei nuovi livelli
stipendiali e' effettuato a partire dal 1 gennaio 1983 "sulla base
degli anni di effettivo servizio di ruolo e non di ruolo prestato
alle dipendenze delle amministrazioni di provenienza al 31 dicembre
1982".
Orbene, la natura di entrata derivata propria del finanziamento
disposto in favore delle U.S.L., nonche' la verificata compatibilita'
finanziaria delle disposizioni del nuovo accordo consentono di
escludere la pretesa violazione dell'art. 81 Cost.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato in via
principale la legge della Regione Campania - approvata il 2 luglio
1986 e riapprovata il 27 novembre 1987, a seguito di rinvio del
Governo - recante norme di "integrazione e modifiche della legge
regionale 11 novembre 1980 n. 64" in materia di inquadramento del
personale delle Unita' sanitarie locali.
La legge impugnata prevede che, ai fini dell'inquadramento di tale
personale nei ruoli nominativi regionali del personale del Servizio
sanitario nazionale, la data entro la quale debbono essere posseduti
i requisiti di anzianita', di servizio e di qualifica e' quella di
decorrrenza degli effetti giuridici del d.P.R. n. 348 del 1983 e
cioe' il 1 gennaio 1983.
Si sostiene nel ricorso dello Stato che - stabilendosi
quest'ultima data come momento cui debba farsi riferimento per
determinare lo stato giuridico del personale da inquadrare, e cio' in
difformita' da quanto previsto dall'art. 64 del d.P.R. n. 761 del
1979, che fissa tale momento, per tutto il territorio nazionale, al
20 dicembre 1979 - la legge regionale ha ecceduto i propri limiti. In
base all'art. 47 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 spetta, difatti,
allo Stato la disciplina del personale delle Unita' sanitarie locali,
avendo le regioni solo competenza attuativa a norma dell'ultimo comma
dell'art. 117 Cost.
Si sostiene altresi' che risulterebbe anche violato l'art. 81
Cost., perche' la legge regionale, comportando nuovi oneri
finanziari, non indica i mezzi per farvi fronte.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso, sollevata dalla Regione Campania nell'assunto
dell'avvenuta implicita abrogazione della norma statale (art. 64 del
d.P.R. n. 761 del 1979, rispetto alla quale e' stata denunciata dallo
Stato la difformita' della legge regionale impugnata) per diversa
regolamentazione della materia ad opera della legge 29 marzo 1983 n.
93, come modificata dalla legge 8 agosto 1985 n. 426.
La genericita' della asserzione contenuta nella memoria difensiva
della Regione non consente di individuare sotto quale profilo la
richiamata normativa statale sopravvenuta possa far ritenere
implicitamente abrogato l'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, che
fissava al 20 dicembre 1979 la data cui dovesse farsi riferimento per
determinare i requisiti e le condizioni inerenti alle qualifiche, ai
livelli, all'esercizio di funzioni, alle anzianita' di servizio e di
qualifica del personale da inquadrare nel servizio sanitario
nazionale.
Parimenti deve essere disatteso l'altro profilo di
inammissibilita' dedotto dalla Regione Campania, la quale assume che
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 9 e 10
della legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983 n. 93),
ad opera della sentenza n. 219 del 1984, avrebbe comportato come
conseguenza l'affermazione del principio secondo cui la materia
sanitaria sarebbe interamente riservata alla competenza legislativa
regionale.
Osserva al riguardo la Corte che, a parte le difficolta' di
individuare i termini per cui sotto tale profilo si manifesterebbe
l'inammissibilita', la sentenza richiamata dalla difesa della Regione
resistente si riferisce alla materia della contrattazione collettiva,
disciplinata dalla legge-quadro n. 93 del 1983, onde le statuizioni
in essa contenute e le esigenze - nella stessa pronuncia evidenziate
- di adeguamento degli accordi collettivi nazionali alle peculiarita'
di ciascuna regione, non possono esplicare influenza sulla
fattispecie oggetto del presente giudizio.
3. - Nel merito il ricorso, proposto con riferimento all'art. 117
Cost., e' fondato.
Come puo' desumersi per argumentum dalla sentenza n. 610 del 1988,
questa Corte ha gia' ritenuto rispondente al riparto costituzionale
delle competenze fra Stato e Regioni la riserva alla legislazione
statale della materia degli organici delle U.S.L., essendo la
compressione delle competenze regionali nella materia giustificata
dalle esigenze unitarie che, in sede di riforma sanitaria, risultano
ripetutamente espresse nella legge n. 833 del 1978 e che postulano
una disciplina uniforme del personale.
Discende come conseguenza di questa esigenza unitaria la
previsione dell'inquadramento del personale proveniente dagli
organismi sanitari e mutualistici preesistenti prendendo come punto
di riferimento, per determinare lo stato giuridico di ciascun
dipendente, la medesima data per tutti, essendosi voluto in questo
modo, proprio in vista della diversita' dei tempi di attuazione della
riforma in ciascuna regione, assicurare l'uniformita' di trattamento
nel passaggio dal precedente al nuovo assetto organizzativo.
Diversamente percio' da quanto si sostiene dalla Regione
resistente, ne' dalla sentenza n. 219 del 1984 ne' dalla sentenza n.
610 del 1988, possono desumersi argomenti circa la spettanza della
disciplina dell'inquadramento del personale delle U.S.L. alla
potesta' legislativa regionale, perche' la prima pronuncia, come si
e' avuto modo di rilevare nell'esaminare le eccezioni di
inammissibilita', non ha per oggetto la legge di riforma sanitaria
del 1978, mentre la seconda, come illustrato poc'anzi, contiene
l'enunciazione di un principio del tutto diverso, laddove il passo di
detta sentenza richiamato nella memoria difensiva, nell'affermare la
postesta' legislativa regionale, si riferisce all'ampliamento delle
piante organiche provvisorie delle U.S.L. (e non allo stato giuridico
del personale) e quindi alla possibilita', da parte delle regioni, in
virtu' dell'art. 11 della legge n. 833 del 1978, di adeguare la
normativa in materia alle singole esigenze regionali.
Quanto poi alla legislazione sull'emergenza, determinata dalle
calamita' naturali che hanno interessato la Regione Campania, ed alle
connesse ordinanze del Commissario straordinario che la difesa della
resistente richiama nella memoria difensiva, da tale complesso
normativo non e' dato di desumere che, nelle numerose deroghe ivi
previste, sia compresa anche quella concernente la disciplina statale
generale che ha ancorato - in vista dell'esigenza di assicurare un
trattamento uniforme per tutto il personale da inquadrare nel
servizio sanitario nazionale - alla medesima data il momento di
riferimento per determinare lo stato giuridico di ciascun dipendente.
Ne' puo' darsi rilievo alla circostanza, dedotta dalla difesa
della Regione Campania, secondo cui le calamita' naturali e la
conseguente legislazione di favore avrebbero comportato, in quella
Regione, ritardi nell'attuazione della riforma sanitaria, onde
l'esigenza di una legislazione regionale adeguatrice anche con
riferimento alla data per determinare lo stato giuridico del
personale, ai fini dell'inquadramento. Tale circostanza e', rispetto
all'oggetto del presente giudizio, ininfluente, essendo evidente che
le posizioni, nel frattempo eventualmente maturate per effetto del
trascorrere del tempo, ben potrebbero essere considerate, ove
collegate a circostanze obbiettive, ai fini della ricostruzione della
carriera di ciascuno in sede di inquadramento nell'ambito del nuovo
assetto. Per raggiungere tale scopo non appare necessario alterare il
principio sancito nell'art. 64 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761,
quarto comma, secondo cui "i requisiti e le condizioni inerenti alle
qualifiche, ai livelli, all'esercizio di funzioni, alle anzianita' di
servizio e di qualifica... sono riferiti a quelli gia' deliberati ed
approvati alla data del presente decreto", essendosi in tal modo
voluto proprio evitare, nell'intero territorio nazionale, che le
strutture e gli enti di provenienza, ormai destinati allo
scioglimento, potessero, nelle more, far conseguire a qualche
dipendente posizioni di carriera ingiustificatamente elargite.
4. - L'accoglimento del ricorso sotto l'enunciato profilo esime
dall'esame dell'impugnativa proposta in riferimento all'art. 81
Cost., che rimane assorbita.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Campania approvata il 2 luglio 1986 e riapprovata il 27 novembre 1987
avente per oggetto "integrazione e modifica della legge regionale 11
novembre 1980 n. 64" ("Istituzione dei ruoli nominativi regionali del
personale del Servizio sanitario nazionale e disciplina per
l'iscrizione nei ruoli medesimi del personale da destinare alle
unita' sanitarie locali").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 novembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1868