N. 1141 SENTENZA 15 - 29 dicembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Sicilia - Credito e risparmio - Svolgimento della raccolta del risparmio e dell'esercizio del credito - Rilascio dell'autorizzazione - Determinazione dell'ammontare minimo del capitale o del fondo di dotazione - Potere attribuito al Comitato regionale per il credito e il risparmio C.R.C.R.) Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 22 ottobre 1987, art. 2, primo comma, lett. éa). (Statuto speciale regione Sicilia, art. 17, lett. ée); d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, artt. 1 e 10, primo comma). Regione Sicilia - Credito e risparmio - Esercizio di competenze statali - Attivita' concernenti gli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia che operano anche fuori dal territorio della regione - Obbligo della previa intesa dell'assessore regionale per il bilancio e le finanze con le autorita' creditizie centrali ovvero del nulla osta dell'amministrazione regionale Illegittimita' costituzionale. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 22 ottobre 1987, artt. 3, primo comma, 4, primo comma, e 6, secondo comma). (Statuto speciale regione Sicilia, art. 17, lett. ée); d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, art. 2). Regione Sicilia - Credito e risparmio - Esercizio dell'attivita' creditizia - Domanda di autorizzazione - Formazione del silenzio rifiuto - Termine di diciotto mesi dal ricevimento della domanda - Infondatezza. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 22 ottobre 1987, art. 7, secondo comma). (Statuto speciale regione Sicilia, art. 17, lett. ée), in relazione agli artt. 9, secondo comma, e 14 del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350, nonche' all'articolo unico, punto quarto, della legge 5 marzo 1985, n. 74)(GU n.1 del 4-1-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, primo
comma, lett. a); 3, primo comma; 4, primo comma; 6, secondo comma e
7, secondo comma della legge approvata dall'Assemblea Regionale
Siciliana il 22 ottobre 1987, avente per oggetto: "Recepimento della
direttiva comunitaria n. 77/780, in materia creditizia" promosso con
ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana,
notificato il 29 ottobre 1987, depositato in cancelleria il 7
novembre successivo ed iscritto al n. 21 del registro ricorsi 1987;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia, per il ricorrente, e
gli Avvocati Guido Corso e Valerio Onida per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 29 ottobre 1987 e depositato il 7
novembre successivo, il Commissario dello Stato per la Regione
siciliana ha sollevato varie questioni di legittimita' costituzionale
di alcune disposizioni della legge approvata dall'Assemblea Regionale
Siciliana il 22 ottobre 1987, intitolata: "Recepimento della
direttiva comunitaria n. 77/780 in materia creditizia".
Il ricorrente, premesso che la competenza della Regione siciliana
in materia di credito e risparmio e' stata determinata dalle norme di
attuazione adottate con d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, osserva che
essa e' stata ulteriormente vincolata dal d.P.R. 27 giugno 1985, n.
350, che, in esecuzione della delega conferita con legge 5 marzo
1985, n. 74, ha recepito nell'ordinamento statale la direttiva
comunitaria n. 77/780, prevedendo, all'art. 14, l'obbligo delle
Regioni a statuto speciale di attenersi ai principi fondamentali
dello stesso decreto. In riferimento a tali norme, il ricorrente
dubita della legittimita' costituzionale degli artt. 2, primo comma,
lett. a), 3, primo comma, 4, primo comma, 6, secondo comma, e 7,
secondo comma, della legge impugnata.
1.1. - In particolare, l'art. 2, primo comma, lett. a), che
attribuisce al Comitato regionale per il credito ed il risparmio la
competenza a determinare l'ammontare del capitale o del fondo di
dotazione delle societa' o degli enti pubblici che, in presenza delle
altre condizioni previste dal d.P.R. n. 350 del 1985 e nei casi
previsti dalle norme di attuazione, richiedono l'autorizzazione allo
svolgimento dell'attivita' di raccolta del risparmio e di esercizio
del credito, violerebbe: a) l'art. 1, comma secondo, lett. a) del
d.P.R. n. 350 del 1985, che attribuisce solo alla Banca d'Italia la
competenza a fissare, in via generale, l'entita' del capitale delle
societa' ovvero del fondo di dotazione degli enti; b) le norme di
attuazione, adottate con d.P.R n. 1133 del 1952, che demandano al
CRCR solo le funzioni spettanti al CICR, tra le quali non
rientrerebbe quella in esame, che e' stata devoluta al Servizio di
Vigilanza della Banca d'Italia ai sensi dell'art. 28, secondo comma,
della legge 13 marzo 1938, n. 141 (legge bancaria), come modificata
dal d. lgs. CPS 17 luglio 1947, n. 691.
D'altronde, osserva il ricorrente, non va trascurato che, ai sensi
dell'art. 10 delle norme di attuazione, per tutto quanto non previsto
dalle stesse si applicano, nel territorio della Regione siciliana, le
disposizioni della legge bancaria e che la stessa direttiva
comunitaria, che la legge impugnata intende recepire nell'ordinamento
regionale, e' ispirata, sotto il profilo considerato, da esigenze di
uniformita' di trattamento.
1.2. - Illegittimo sarebbe, sempre ad avviso del ricorrente, anche
l'art. 3, primo comma, della legge impugnata, che prevede il nulla
osta dell'Amministrazione regionale per le operazioni di fusione,
cessione di sportelli bancari, aumento di capitale e modifiche
statutarie degli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia.
Questa disposizione, infatti, attribuisce all'amministrazione
regionale un vero e proprio potere di veto per l'esercizio delle
potesta' proprie delle autorita' creditizie centrali in ordine ad
enti che, pur avendo la sede centrale in Sicilia, non operano
esclusivamente nel territorio della Regione. Tra l'altro, la
disposizione impugnata non sembra in alcun modo riconducibile alle
prescrizioni della direttiva comunitaria n. 77/780.
Per analoghe ragioni, e precisamente per il fatto che
attribuiscono all'assessore regionale competenze non espressamente
previste dalle norme di attuazione in quanto relative ad enti che,
pur avendo la sede centrale in Sicilia, non operano esclusivamente
nel territorio regionale, sarebbero illegittimi, sempre ad avviso del
Commissario dello Stato, l'art. 4, primo comma (che richiede l'intesa
dell'Assessore regionale sulla nomina, di competenza delle autorita'
creditizie centrali, degli organi di amministrazione, di direzione o
di controllo di istituti ed aziende di credito aventi sede centrale
in Sicilia) e l'art. 6, secondo comma (che richiede l'intesa
dell'Assessore regionale in ordine all'autorizzazione rilasciata
dalla Banca d'Italia per l'apertura di sportelli bancari fuori del
territorio regionale da parte di enti creditizi aventi la sede
centrale in Sicilia).
1.3. - Oggetto di specifica impugnativa e', infine, l'art. 7,
secondo comma, che prevede la formazione in diciotto mesi del
silenzio rigetto sulle domande di autorizzazione all'esercizio
dell'attivita' degli enti creditizi.
Il ricorrente osserva, infatti, che, poiche' il termine previsto
dalla legge regionale e' superiore a quello fissato dalla stessa
direttiva comunitaria (paragrafo 3, punto 6), che e' stato richiamato
dalla legge n. 74 del 1985 e recepito nel d.P.R. n. 350 del 1985
(art. 9, secondo comma), risulta violato un principio fondamentale
della materia ai sensi dell'art. 14 del medesimo d.P.R. n. 350 del
1985.
2. - Si e' costituita la Regione siciliana chiedendo la reiezione
del ricorso.
La Regione osserva innanzitutto che, poiche' non tutte le
disposizioni contenute nel d.P.R. n. 350 del 1985 costituiscono
principi fondamentali della materia, come tali idonei a limitare la
potesta' normativa concorrente in materia di credito e di risparmio,
e' del tutto impropria l'assunzione del medesimo decreto o, quanto
meno, delle disposizioni richiamate nel ricorso, come parametro di
legittimita' costituzionale della legge impugnata. Per la Regione,
occorre invece individuare se e quali di queste disposizioni
costituiscano principio fondamentale, non essendo in proposito
sufficiente, secondo quanto ritenuto anche da questa Corte, la
semplice autoqualificazione delle norme.
2.1. - Quanto alle specifiche disposizioni impugnate, la Regione
osserva che la competenza attribuita dall'art. 2, primo comma, lett.
a), al Comitato Regionale per il Credito ed il Risparmio rientra
pienamente in quelle piu' generali attribuite allo stesso organo
dalle norme di attuazione con riguardo "all'ordinamento di istituti
ed aziende di credito operanti esclusivamente nel territorio
regionale", essendo evidente che il potere di stabilire l'ordinamento
di un'azienda di credito include anche quello di determinare il
capitale minimo necessario per l'autorizzazione all'esercizio
dell'attivita' bancaria. Del resto, eventuali esigenze di uniformita'
potranno essere fatte valere dalla Banca d'Italia, alla quale il
provvedimento regionale e' trasmesso, ovvero dal Ministero del
Tesoro, al quale la Banca d'Italia lo comunica, attivando la
procedura prevista dall'art. 3 delle norme di attuazione (richiesta
di parere vincolante al CICR).
2.2. - Quanto alle censure mosse agli artt. 3, 4 e 6, la Regione
osserva, in generale, che le stesse si fondano su una inesatta
interpretazione delle norme di attuazione che, secondo la resistente,
contengono molteplici previsioni di poteri regionali nei confronti di
enti con sede centrale in Sicilia ma operanti anche fuori del
territorio regionale.
Non puo' quindi essere accettato, a giudizio della Regione,
l'assunto del ricorrente, secondo il quale e' sufficiente lo
svolgimento di attivita' bancarie fuori del territorio regionale per
sottrarre enti aventi sede centrale in Sicilia alla potesta'
normativa e amministrativa della Regione. Questo assunto, d'altronde,
condurrebbe all'assurdo che una politica di incentivazione allo
svolgimento di attivita' creditizie fuori del territorio regionale
porterebbe ad una progressiva limitazione dei poteri regionali. Ne'
puo' essere sottovalutato che le norme di attuazione, anche secondo
quanto ritenuto da questa Corte (v. sent. n. 208 del 1975), non hanno
carattere esaustivo dei poteri esercitabili dal legislatore
regionale.
Scendendo nei particolari, la Regione osserva che la disposizione
dell'art. 3 prevede un meccanismo analogo a quello delineato dagli
artt. 5 (per le modifiche statutarie) e 2, lett. d), e 6 delle Norme
di attuazione (per la fusione, la cessione di sportelli e l'aumento
di capitale). Inoltre, essa sottolinea che non puo' essere negato un
controllo regionale su operazioni che attraverso la fusione di
aziende regionali ed extra regionali potrebbero consentire ad aziende
aventi sede fuori dalla Sicilia di operare in Sicilia senza
autorizzazione regionale.
Considerazioni analoghe sono svolte dalla Regione riguardo
all'art. 6, in relazione al quale la resistente sottolinea, in
particolare, come i provvedimenti previsti dagli artt. 3 e 6 siano
comunque soggetti alla procedura di controllo ex art. 3 del d.P.R. n.
1133 del 1952.
Quanto alla disposizione dell'art. 4, la Regione osserva, poi, che
si tratta di una mera esplicitazione del potere di ordinamento
riconosciutole dalle norme di attuazione, rispetto al quale la
previsione dell'intesa non puo' costituire un'anomalia, tenuto conto
che norme statutarie di istituti di diritto pubblico aventi sede in
Sicilia prevedono poteri regionali di nomina.
2.3. - Per quel che concerne, infine, l'art. 7, secondo comma, la
Regione, mentre contesta che la fissazione di un termine possa
costituire principio fondamentale, sottolinea, nello stesso tempo,
che quel termine tiene conto dei tempi necessari per lo svolgimento
del procedimento previsto dall'art. 3 delle norme di attuazione.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione siciliana ha
depositato una memoria nella quale vengono svolte ulteriori
argomentazioni nel senso della non fondatezza delle questioni
sollevate dal Commissario dello Stato.
3.1. - Per quel che concerne le censure mosse all'art. 2, primo
comma, lett. a), della citata legge regionale, la Regione osserva che
le stesse muovono da un duplice equivoco.
Il primo consiste nel fatto che nel contestare l'attribuzione al
C.R.C.R., piuttosto che all'Assessore regionale, della competenza a
determinare l'ammontare minimo del capitale o del fondo di dotazione
degli enti di credito operanti esclusivamente nel territorio della
Regione, il Commissario dello Stato trascura di considerare che si
tratta pur sempre di una competenza spettante alla Regione in base
alle stesse norme di attuazione (art. 2 lett. a): ordinamento degli
istituti e delle aziende di credito). La legge impugnata in sostanza,
non ha fatto altro che distribuire, nell'ambito dell'organizzazione
regionale, le competenze alla regione spettanti in base alle norme di
attuazione, essendo evidente che queste ultime non possono costituire
un vincolo per quella distribuzione.
Il secondo equivoco, secondo la Regione, nasce dal fatto di
ritenere la disciplina posta dall'art. 2, comma secondo, lett. a),
del d.P.R. n. 350 del 1985, applicabile alla Regione siciliana che,
invece, ai sensi dell'art. 14 dello stesso d.P.R., deve dettare una
propria disciplina per recepire la direttiva comunitaria. E tra i
principi fondamentali, ai quali la legge regionale di recepimento e'
vincolata, non puo' esservi la individuazione delle competenze degli
organi statali, dalla quale discende, in base alle norme di
attuazione, quella dei corrispondenti organi regionali.
Non consentire una regolamentazione diversa da quella prevista
dall'art. 2, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 350 del 1985,
equivarrebbe a negare, in contrasto con l'art. 14 dello stesso
decreto, che in materia di ordinamento degli enti creditizi operanti
esclusivamente in Sicilia vi sia spazio per una regolamentazione
regionale.
Quanto, poi, al rilievo secondo cui la disposizione del d.P.R. n.
350 del 1985 intende assicurare condizioni di uniformita' tra i vari
soggetti operanti nel settore del credito ed evitare contrasti con
gli articoli 3 e 41 della Costituzione, la Regione osserva che un
simile assunto presuppone necessariamente l'identita' della
disciplina regionale e di quella statale, e quindi l'inutilita' della
prima.
3.2. - Per quel che concerne le censure mosse agli artt. 3, primo
comma, 4, primo comma, e 6, secondo comma, la Regione osserva, in via
generale, che la pretesa limitazione degli interventi ivi previsti
agli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia ed operanti
esclusivamente nella Regione, e la conseguente illegittimita' delle
disposizioni citate perche' relative anche ad enti operanti fuori del
territorio regionale, contrastano con la competenza regionale in
materia di credito e di risparmio che, a differenza di quelle delle
altre regioni a statuto speciale, e' generale e non limitata a
determinate categorie di enti, in particolare a quelli che operano
soltanto all'interno del territorio siciliano.
Una simile interpretazione, oltre a non essere conforme alle
disposizioni statutarie, e' contraddetta da una lettura sistematica
delle norme di attuazione. Il d.P.R. n. 1133 del 1952, infatti, in
qualche modo presuppone che la competenza ordinamentale della Regione
si estenda a tutti gli enti di credito aventi sede centrale in
Sicilia, ancorche' operanti fuori dell'isola, sia quando detta norme
specifiche per alcune categorie di tali istituti, sia quando prevede
la formazione di un albo nel quale devono essere iscritti gli enti
"che operino esclusivamente nel territorio della Regione o che
abbiano in essa la sede centrale" (art. 7, primo comma).
In ogni caso, aggiunge la resistente, nell'eventualita' in cui
dovesse essere accolta l'interpretazione fornita dal ricorrente, la
Regione siciliana chiede alla Corte di ritenere rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, lett. a), b), c), ed e) del d.P.R. n. 1133 del 1952, per
contrasto con l'art. 17, lett. e), dello Statuto e con gli artt. 3 e
116 della Costituzione.
Nel ribadire che le disposizioni oggetto della presente
impugnazione costituiscono espressione della competenza ordinamentale
riconosciuta alla Regione, la resistente osserva che, a non ritenere
valida tale interpretazione, sarebbe sufficiente un atto
amministrativo di un organo centrale relativo ad un ente soggetto
alle potesta' amministrative regionali, quale l'autorizzazione ad
operare anche fuori del territorio regionale, per sottrarre
definitivamente quell'ente alle potesta' regionali.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal
Commissario dello Stato per la Regione siciliana contro la legge dal
titolo "Recepimento della direttiva comunitaria n. 77/780 in materia
creditizia", approvata dall'Assemblea Regionale Siciliana il 22
ottobre 1987, possono distinguersi in tre gruppi:
a) questione relativa all'art. 2, primo comma, lett. a, che
attribuisce al Comitato Regionale per il Credito e il Risparmio
(C.R.C.R.) il potere di determinare l'ammontare minimo del capitale o
del fondo di dotazione cui subordinare il rilascio
dell'autorizzazione allo svolgimento dell'attivita' creditizia, per
violazione dell'art. 17, lett. e, St. Sic. (r.d. lgs. 15 maggio 1946,
n. 403), che riconosce alla Regione siciliana la competenza
legislativa concorrente in materia di disciplina del credito e del
risparmio, come attuato dagli artt. 1, 2 e 10 del d.P.R. 27 giugno
1952, n. 1133 ('Norme di attuazione dello Statuto siciliano in
materia di credito e risparmio'), nonche' dall'art. 1, comma secondo,
lett. a, del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350, attuativo della direttiva
comunitaria n. 77/780;
b) questioni relative agli artt. 3, primo comma, 4, primo
comma, e 6, secondo comma, i quali prevedono l'intesa dell'Assessore
regionale per il bilancio e le finanze con le autorita' creditizie
centrali ovvero il nulla osta dell'Amministrazione regionale in
ordine ad attivita' di competenza statale concernenti gli enti
creditizi aventi sede centrale in Sicilia che operano anche fuori del
territorio della regione, per violazione del predetto art. 17, lett.
e, St. Sic., come attuato dall'art. 2 del gia' ricordato d.P.R. n.
1133 del 1952;
c) questione relativa all'art. 7, secondo comma, che prevede la
formazione del silenzio-rigetto sulla domanda di autorizzazione
all'esercizio dell'attivita' creditizia nel termine di diciotto mesi
dal ricevimento della domanda stessa, per violazione del limite dei
principi fondamentali della materia, stabilito dall'art. 17, St.
Sic., con riferimento al paragrafo 3, punto 6, della direttiva
comunitaria n. 77/780, come attuata dall'articolo unico della legge
delega 5 marzo 1975, n. 74 e dagli artt. 9, secondo comma, e 14 del
d.P.R. n. 350 del 1985, che pongono il termine di dodici mesi per la
formazione del silenzio-rifiuto sulla richiesta di autorizzazione in
questione.
2. - La prima questione riguarda l'art. 2, comma primo, lett. a,
della legge regionale impugnata, che, attribuendo al C.R.C.R. il
potere di determinare l'ammontare minimo del capitale o del fondo di
dotazione per le societa' o gli enti che intendano esercitare il
credito in Sicilia, al fine di ottenere la relativa autorizzazione da
parte dell'Assessore regionale per il bilancio e le finanze,
attribuirebbe al predetto Comitato una competenza non ricompresa fra
quelle ad esso spettanti ai sensi degli artt. 1 e 2 delle norme di
attuazione contenute nel d.P.R. n. 1133 del 1952. Secondo il
ricorrente, poiche' gli articoli da ultimo menzionati hanno demandato
al C.R.C.R., per quanto si riferisce alle attivita' creditizie svolte
nell'isola, le attribuzioni spettanti al Comitato Interministeriale
per il Credito e il Risparmio (C.I.C.R.) a norma del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691,
e poiche' il potere in contestazione e' affidato alla Banca d'Italia
in base all'art. 28, secondo comma, del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375
(convertito nella legge 7 marzo 1938, n. 141), come modificato
dall'art. 2, primo comma, del predetto decreto n. 691 del 1947, la
disposizione impugnata, nell'affidare al C.R.C.R. un potere proprio
della Banca d'Italia, si porrebbe in contrasto con le ricordate norme
di attuazione.
La questione e' fondata.
Nel precisare i poteri spettanti al C.R.C.R. nella materia del
credito e del risparmio, attribuita alla competenza legislativa
concorrente della Regione siciliana ai sensi dell'art. 17, lett. e,
St. Sic., le norme di attuazione contenute negli artt. 1 e 2 del
d.P.R. n. 1133 del 1952 ricorrono a un duplice criterio di
definizione, uno soggettivo e l'altro oggettivo. Mentre sotto
l'ultimo dei profili accennati, tali norme determinano l'ambito
materiale delle competenze trasferite, precisando, per quanto qui
interessa, che queste vanno limitate all'ordinamento degli istituti e
delle aziende operanti nel settore, sotto il profilo soggettivo,
invece, stabiliscono che, per cio' che attiene alle attivita'
creditizie svolte in Sicilia, sono trasferite al C.R.C.R. le
attribuzioni spettanti al C.I.C.R. a norma del decreto legislativo n.
691 del 1947, cosi' come sono trasferite all'assessore per le finanze
le attribuzioni spettanti al Ministro del Tesoro e al Governatore
della Banca d'Italia a norma del medesimo decreto legislativo.
Non v'e' dubbio che la particolare formazione storica
dell'ordinamento bancario, avvenuta per aggregazioni legislative
successive rispetto all'iniziale disciplina del 1936, ha contribuito
a complicare l'esatta individuazione delle competenze trasferite
soprattutto sotto il profilo soggettivo. L'art. 28, secondo comma,
del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, aveva infatti attribuito
all'"Ispettorato per la difesa del risparmio e per l'esercizio del
credito" il potere di determinare l'ammontare del capitale o del
fondo di dotazione minimo cui subordinare la costituzione di aziende
esercenti il credito. Ma la soppressione dell'Ispettorato ha indotto
il legislatore a devolvere alla Banca d'Italia le funzioni che ad
esso spettavano e a conferire al Governatore della Banca d'Italia le
attribuzioni che gli venivano precedentemente riconosciute in quanto
Capo dell'Ispettorato (artt. 12, secondo comma, r.d.l. n. 375 del
1936 e 2, d.lgs. n. 691 del 1947). In tal modo, anche il potere di
determinazione dell'ammontare minimo del capitale o del fondo di
dotazione necessario alle aziende di credito per ottenere
l'autorizzazione a svolgere attivita' creditizia veniva demandato
alla Banca d'Italia, se pure sotto le direttive del C.I.C.R.. Questa
disposizione, formulata in via generale dal ricordato art. 2, commi
primo e secondo, del decreto n. 691 del 1947, e' stata piu' di
recente confermata da una puntuale previsione contenuta nell'art. 1,
primo comma, lett. a, del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350.
Dal quadro normativo ora tracciato appare evidente che il potere
in contestazione, non essendo ricompreso fra quelli spettanti, in
sede nazionale, al C.I.C.R. (come neppure fra quelli attribuiti al
Ministro del Tesoro o al Governatore della Banca d'Italia, come
tale), non puo' rientrare fra le competenze demandate al C.R.C.R., ai
sensi dell'art. 1 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133. In altre
parole, pur se il potere di determinare l'ammontare del capitale
minimo per costituire aziende esercenti il credito attiene alla
materia "ordinamento di istituti ed aziende di credito", trattandosi
di una condizione cui e' subordinata la costituzione di tali istituti
o aziende, cio' non basta al fine di considerarlo trasferito alle
competenze della Regione siciliana in quanto, sotto il profilo
soggettivo, non puo' essere classificato tra quelli precedentemente
spettanti al C.I.C.R., vale a dire fra quelli che le norme di
attuazione dello Statuto contenute nell'art. 1 del d.P.R. n. 1133 del
1952 considerano come le uniche attribuzioni trasferite al C.R.C.R..
Questa conclusione e' ulteriormente rafforzata dalla presenza nel
decreto appena citato di una norma di chiusura, in base alla quale
"per tutto quanto non previsto nel presente provvedimento o con esso
non in contrasto si applicano nella Regione le disposizioni dello
Stato in materia di difesa del risparmio e di disciplina della
funzione creditizia e sono competenti gli organi previsti da dette
disposizioni" (art. 10, primo comma, d.P.R. n. 1133 del 1952).
Per tale ragione, dunque, l'art. 2, primo comma, lett. a, della
legge impugnata va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella
parte in cui riconosce al Comitato regionale per il credito e il
risparmio il potere di determinare in via generale l'ammontare minimo
del capitale o del fondo di dotazione cui subordinare il rilascio
dell'autorizzazione allo svolgimento della raccolta del risparmio e
dell'esercizio del credito nel territorio della Regione siciliana.
3. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
individuato ulteriori possibili violazioni dell'art. 17, lett. e, St.
Sic., come attuato dall'art. 2 del d.P.R. n. 1133 del 1952, in altre
disposizioni della legge impugnata, che prevedono vari poteri
dell'Assessore regionale per il bilancio e le finanze o
dell'Amministrazione regionale nei confronti di enti creditizi che,
pur avendo sede centrale in Sicilia, non operano esclusivamente nel
territorio della Regione. Sotto tale profilo sono impugnati: a)
l'art. 3, primo comma, il quale dispone che "gli enti creditizi
aventi sede centrale in Sicilia non possono procedere alla fusione,
alla cessione di sportelli bancari, all'aumento di capitale ed alle
modifiche dello statuto sociale senza il preventivo nulla-osta
dell'Amministrazione regionale"; b) l'art. 4, primo comma, il quale
prescrive che "le nomine di organi di amministrazione, di controllo o
di direzione di istituti o di aziende di credito aventi la sede
centrale in Sicilia, attribuite dal vigente ordinamento alla
competenza delle autorita' creditizie centrali, sono da queste
effettuate previa intesa con l'Assessore regionale per il bilancio e
le finanze"; c) l'art. 6, secondo comma, il quale stabilisce che
"l'apertura di sportelli bancari fuori del territorio regionale da
parte di enti creditizi aventi la sede centrale in Sicilia e'
autorizzata dalla Banca d'Italia previa intesa con l'Assessore
regionale per il bilancio e le finanze".
In altre parole, tutti gli articoli appena citati prevedono poteri
regionali di nulla-osta (art. 3) o d'intesa (artt. 4 e 6) in ordine
all'esercizio di competenze statali che hanno ad oggetto attivita' di
enti creditizi aventi la loro sede centrale in Sicilia, le quali si
svolgono - ora per esplicita affermazione della disposizione
impugnata (art. 6), ora per implicita ammissione della stessa (artt.
3 e 4), avente un riscontro nell'interpretazione che ne da' la
Regione negli scritti difensivi - anche al di fuori del territorio
siciliano. Ad avviso del Commissario dello Stato, tali disposizioni
si pongono in contrasto con l'art. 17, lett. e, St. Sic., come
intepretato dalle norme di attuazione contenute nell'art. 2 del
d.P.R. n. 1133 del 1952.
Le questioni sono fondate.
Nel dare attuazione alla norma statutaria che conferisce alla
Regione siciliana la competenza legislativa concorrente in materia di
credito, il d.P.R. n. 1133 del 1952, mentre ha individuato alcune
competenze particolarmente ampie e significative in relazione agli
enti creditizi aventi la loro sede centrale in Sicilia e operanti
esclusivamente nel territorio regionale, ha invece definito
competenze molto piu' limitate in ordine agli enti creditizi con sede
centrale nell'isola ma operanti anche al di fuori del territorio
della stessa (oltreche' in ordine all'apertura di sportelli
nell'isola da parte di enti aventi la sede centrale fuori del
territorio regionale). Piu' precisamente, mentre, in relazione ai
primi, ha trasferito all'Assessore per le finanze e al C.R.C.R. le
competenze spettanti al Ministro del tesoro, al Governatore della
Banca d'Italia e al C.I.C.R. in materia di ordinamento degli istituti
e delle aziende di credito, di autorizzazione alla costituzione e
alla fusione degli stessi, nonche' di autorizzazione all'apertura, al
trasferimento, alla sostituzione e alla chiusura degli enti medesimi
(art. 2, lett. a, b, c), al contrario, in relazione agli istituti e
alle aziende di credito con sede centrale in Sicilia, ma operanti
anche al di fuori dell'isola, oltre a prevedere la competenza ad
autorizzare l'apertura, il trasferimento, la sostituzione e la
chiusura di sportelli limitatamente al territorio regionale (art. 2,
lett. d), stabilisce soltanto poteri d'intesa (art. 4) ovvero poteri
di controllo e di registrazione (art. 7) o di informazione (art. 8).
Alla previsione di questo distinto regime per gli enti di credito
dell'uno e dell'altro tipo e' sottesa una chiarissima ratio. Infatti,
mentre la competenza in materia di credito della Regione siciliana si
esercita nella pienezza della sua consistenza costituzionale soltanto
nei confronti degli istituti creditizi aventi sede centrale
nell'isola e operanti eslcusivamente nell'ambito del territorio della
stessa, al contrario, rispetto agli enti con sede centrale in Sicilia
ma operanti anche al di fuori del territorio dell'isola, le
competenze regionali si esprimono essenzialmente in atti di
collaborazione in relazione all'esercizio di attribuzioni nelle quali
domina l'interesse nazionale. Tale ratio e' solo apparentemente
contraddetta dall'art. 2, lett. d, del d.P.R. n. 1133 del 1952, che
affida alla Regione l'autorizzazione all'apertura, al trasferimento,
alla sostituzione e alla chiusura degli sportelli all'interno del
territorio isolano in relazione agli istituti di credito, con sede in
Sicilia, operanti anche al di fuori della Regione. A ben vedere,
invece, la norma contenuta nell'art. 2, lett. d, costituisce
un'ulteriore conferma della ratio indicata, per il fatto che,
astraendo dalla complessiva attivita' dei predetti istituti le
attivita' di interesse eminentememnte regionale (apertura di
sportelli entro i confini dell'isola, etc.) e assoggettandoli alla
competenza della Regione, ribadisce a contrario il principio che,
rispetto a tali istituti creditizi, considerati nell'insieme delle
loro attivita', non si estendono le competenze di cui ordinariamente
gode la Regione in materia di credito.
Dalle considerazioni svolte deriva una conclusione, che porta a
respingere l'assunto della Regione siciliana relativamente a una
tendenziale equiparazione del regime giuridico di tutti gli enti di
credito aventi sede centrale in Sicilia, tanto se operanti soltanto
all'interno del territorio regionale, quanto se operanti anche
all'esterno. L'analisi svolta dimostra, anzi, che, in base alle norme
di attuazione, le competenze statutarie della Regione siciliana in
materia di credito si dispiegano, in generale, soltanto nei confronti
dei primi, in quanto soltanto rispetto ad essi appare dominante
l'interesse regionale che giustifica quelle competenze. Sulla base di
tali principi generali, le disposizioni oggetto della presente
impugnazione appaiono costituzionalmente illegittime, per il fatto
che tendono a estendere le competenze regionali in materia di credito
ad attivita' imputabili agli enti creditizi aventi sede centrale in
Sicilia, ma operanti anche fuori del territorio della Regione, che,
come tali, sono di regola assoggettati alle competenze statali.
3.1. - Contrario all'art. 17, lett. e, St. Sic., come interpretato
dalle norme di attuazione, e', infatti, l'art. 3, comma primo, che
stabilisce: "Fermi restando i provvedimenti di competenza della Banca
d'Italia, gli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia non
possono procedere alla fusione, alla cessione di sportelli bancari,
all'aumento di capitale ed alle modifiche dello statuto sociale,
senza il preventivo nulla osta dell'Amministrazione regionale".
Come si deduce chiaramente dal suo tenore letterale, tale norma ha
ad oggetto le competenze delle autorita' creditizie centrali in
ordine a una serie di attivita' di isituti di credito aventi sede
centrale in Sicilia e che, pertanto, si identificano con quelli, fra
tali istituti, che operano anche fuori del territorio regionale.
Rispetto a tali attivita', l'art. 3, primo comma, prevede un nulla
osta preventivo della Regione, che finisce per conferire a questa un
inammissibile potere di veto in relazione all'esercizio di competenze
indubbiamente statali, che la stessa norma impugnata riconosce come
tali.
3.2. - Del pari contrastante con i medesimi parametri
costituzionali e' l'art. 4, primo comma, che subordina alla previa
intesa con l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze le
nomine di organi di amministrazione, di controllo o di direzione di
istituti ed aziende di credito aventi la sede centrale in Sicilia,
attribuite dall'ordinamento vigente alla competenza delle autorita'
creditizie centrali.
Anche tale norma si riferisce, evidentemente, alle nomine dei
dirigenti e dei sindaci degli enti creditizi che, pur avendo la sede
centrale in Sicilia, operano anche fuori del territorio regionale,
dal momento che, per le corrispondenti nomine relative agli enti con
sede centrale in Sicilia, che non estendono le loro attivita' al di
la' dei confini dell'isola, l'art. 2, lett. e, del d.P.R. n. 1133 del
1952 prevede la competenza regionale. Scopo della disposizione
impugnata e' quello di stabilire, in relazione a competenze
attribuite alle autorita' creditizie centrali, un potere regionale di
co-decisione, derivante dalla prescrizione della previa intesa tra
tali autorita' e l'Assessore regionale al bilancio in ordine alle
anzidette nomine.
A dire il vero, l'intesa e' prevista, nei rapporti tra Stato e
regioni, come strumento o soluzione istituzionale della interferenza
o dell'intreccio fra le competenze dell'uno e quello delle altre
riguardo a determinate materie nelle quali gli interessi statali e
gli interessi regionali sono indistricabilmente congiunti (v., ad
esempio, sentt. nn. 175 del 1976, 94 del 1985, 1029 del 1988).
Questo, tuttavia, non e' il caso in questione, la' dove sussistono
soltanto competenze e interessi di carattere nazionale. E, del resto,
ammesso pure che in ipotesi ricorrano le condizioni costituzionali
per prevedere un'intesa fra Stato e Regione, questa non puo' certo
essere stabilita da una legge regionale senza porsi in contrasto con
i limiti statutariamente previsti all'esercizio della competenza
legislativa concorrente che la Regione possiede in materia di
credito, tenuto anche conto che l'art. 10 del d.P.R. n. 1133 del 1952
rinvia, per tutto quanto non previsto dalle norme di attuazione, alla
disciplina delle attivita' creditizie disposta dalle leggi dello
Stato.
3.3. - Per le stesse ragioni illustrate al punto precedente, va
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma
secondo, della legge impugnata, che prevede la previa intesa della
Banca d'Italia con l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze
in relazione all'apertura di sportelli bancari fuori del territorio
regionale da parte di enti creditizi aventi la sede centrale in
Sicilia.
Anche in tal caso si e' sicuramente in un campo di competenza
delle autorita' centrali, dal momento che l'art. 2, lettera d, del
d.P.R. n. 1133 del 1952 limita espressamente le attribuzioni
regionali relative all'autorizzazione all'apertura di sportelli
bancari da parte di enti creditizi con sede centrale in Sicilia,
anche se operanti pur al di fuori della Regione, ai soli sportelli
ubicati nel territorio siciliano. Pertanto, per le ragioni enunciate
al punto precedente, non puo' riconoscersi al legislatore siciliano
alcun potere di condizionamento dello svolgimento di competenze delle
autorita' centrali, e tantomeno uno, come quello contestato, che
comporta una funzione di co-decisione, qual'e' l'intesa.
3.4. - Per le ragioni espresse precedentemente, segnatamente nel
punto 3 della parte in diritto, va respinta, in quanto manifestamente
infondata, l'eccezione sollevata nella memoria dibattimentale
prodotta dalla difesa della Regione siciliana affinche' questa Corte
sollevi di fronte a se stessa la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, lett. a, b, c, ed e del d.P.R. n. 1133
del 1952 per contrasto con l'art. 17, lett. e, St. Sic. e con gli
artt. 3 e 116 della Costituzione.
Come questa Corte ha piu' volte sottolineato, la mancanza di
qualsiasi limitazione espressa nella disposizione statutaria che
attribuisce alla Regione siciliana la competenza legislativa
concorrente in materia di credito (art. 17, lett. e), non puo' certo
avere il significato dell'illimitatezza della relativa attribuzione,
essendo qualsiasi competenza regionale intrinsecamente limitata
dall'interesse della Regione interessata. E poiche', come si e'
precedentemente mostrato, le norme di attuazione, sulla base di
un'interpretazione tutt'altro che irragionevole, hanno ritenuto che
nelle attivita' creditizie che si estendono oltre il territorio
regionale e negli istituti di credito operanti anche al di fuori dei
confini siciliani sia dominante un interesse nazionale, non puo'
sussistere dubbio alcuno sulla costituzionalita' delle disposizioni
del d.P.R. n. 1133 del 1952 per il profilo sollevato dalla difesa
regionale.
4. - L'ultima questione relativa alla legge impugnata riguarda
l'art. 7, secondo comma, il quale, nel disporre che la comunicazione
del diniego dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' degli
enti creditizi dev'esser data entro dodici mesi dal ricevimento delle
domande o dal richiesto completamento della documentazione da
accludere alla istanza medesima, ma in ogni caso nel termine di
diciotto mesi dal ricevimento delle domande, stabilisce che le
istanze si intendono respinte ove non si sia provveduto nei termini
suindicati. Secondo il Commissario dello Stato per la Regione
siciliana, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con
l'art. 17, lett. e, Stat. Sic., in relazione agli artt. 9, secondo
comma, e 14 del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350.
La questione non e' fondata.
Va, innanzitutto, precisato che la formazione del silenzio-rifiuto
in conseguenza della mancata decisione, entro il termine di dodici
mesi, sulla richiesta di autorizzazione all'esercizio dell'attivita'
creditizia non ha la sua base normativa nella direttiva comunitaria
cui il d.P.R. n. 350 del 1985 da' attuazione, ne' in alcun altro atto
normativo comunitario. La direttiva n. 77/780 si limita a disporre
che la decisione sulla predetta richiesta di autorizzazione
dev'essere presa entro dodici mesi dal ricevimento della domanda (v.
art. 3, comma sesto). E', invece, il d.P.R. n. 350 del 1985 che,
all'art. 9, secondo comma, dopo aver ripetuto la norma comunitaria,
aggiunge la disposizione relativa alla formazione del
silenzio-rifiuto, sulla cui base il Commissario dello Stato - alla
luce dell'art. 14 dello stesso decreto, il quale vincola le regioni a
statuto speciale aventi competenza in materia creditizia
all'osservanza dei principi fondamentali stabiliti dal d.P.R. n. 350
del 1985 e dalla legge di delega n. 74 del 1985 - ha sospettato
d'incostituzionalita' l'art. 7, secondo comma, della legge impugnata.
Se non vi puo' esser dubbio che la formazione del silenzio-rifiuto
costituisca un principio fondamentale della legislazione statale in
grado di vincolare l'esercizio della competenza legislativa
concorrente che la Regione siciliana possiede in materia di
disciplina del credito, non si puo' certo affermare la medesima cosa
in ordine all'individuazione del termine dalla inosservanza del quale
discende quell'effetto. In relazione alla determinazione del lasso di
tempo necessario alla formazione del silenzio-rifiuto, la Regione,
ove ravvisi ragioni fondate che la inducano a discostarsi dalla
disciplina statale, puo' stabilire un termine diverso,
ragionevolmente proporzionato alle esigenze che ne giustificano
l'adozione.
E che tali fondate ragioni sussistano nel caso di specie non si
puo', certo, dubitare. Le deliberazioni sulle istanze di
autorizzazione all'esercizio dell'attivita' creditizia rientrano,
infatti, tra quelle che, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 1133 del
1952, sono soggette al particolare procedimento ivi previsto, in base
al quale gli schemi di provvedimenti predisposti dalla Regione vanno
trasmessi alla Banca d'Italia, la quale ne da' comunicazione al
Ministro del Tesoro, e, su iniziativa dell'una o dell'altro, possono
essere sottoposti al parere vincolante del C.I.C.R. quando ne
ricorrano le condizioni previste dallo stesso articolo.
In relazione alla previsione ora ricordata, che rende possibile un
procedimento comportante tempi piu' lunghi di quelli comunemente
impiegati per l'adozione del medesimo provvedimento, non appare
irragionevole che la Regione siciliana, nell'esercizio della sua
competenza legislativa in materia di credito, abbia fissato in
diciotto mesi, anziche' in dodici (come previsto dalla legislazione
statale), il termine perentorio entro il quale deve intervenire la
decisione regionale sulla richiesta di autorizzazione all'esercizio
di attivita' creditizie, pena la formazione del silenzio-rifiuto.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 3, primo
comma, 4, primo comma, e 6, secondo comma, della legge dal titolo
"Recepimento della direttiva comunitaria n. 77/780 in materia
creditizia", approvata dall'Assemblea Regionale Siciliana il 22
ottobre 1987;
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma,
lett. a, della predetta legge nella parte in cui attribuisce al
Comitato Regionale per il Credito e il Risparmio (C.R.C.R.) il potere
di determinare in via generale l'ammontare minimo del capitale o del
fondo di dotazione cui subordinare il rilascio dell'autorizzazione
allo svolgimento della raccolta del risparmio e dell'esercizio del
credito nel territorio della Regione siciliana;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, secondo comma, della predetta legge, sollevata, con il
ricorso indicato in epigrafe, dal Commissario dello Stato per la
Regione siciliana in riferimento all'art. 17, lett. e, dello Statuto
della Regione siciliana (R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 403), in
relazione agli artt. 9, secondo comma, e 14 del d.P.R. 27 giugno
1985, n. 350, nonche' all'articolo unico, punto quarto, della legge 5
marzo 1985, n. 74.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C2006