N. 29 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio 1989
N. 29
Ordinanza emessa il 4 luglio 1989 dal tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Manfredini Elide
ed altro contro il comune di Milano ed altra
Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Norme per la promozione
ed incentivazione della ricettivita' turistica alberghiera ed
extralberghiera in occasione dei mondiali di calcio 1990 Possibilita'
di concessioni in deroga da parte della regione, anche se non
previste dallo strumento urbanistico o dal regolamento edilizio ed
attribuzione alla regione stessa del potere di approvazione
definitiva dei progetti edilizi Illegittima attribuzione alla regione
di potesta' spettanti al comune - Eccessiva complessita' della
procedura prevista Irragionevolezza della norma impugnata in
relazione ai criteri enunciati in materia nella sentenza della Corte
n. 1010/1988 con incidenza sul principio di buon andamento della p.a.
(Legge regione Lombardia 4 luglio 1988, n. 39).
(Cost., artt. 5, 97, 114, 117 e 128).
(GU n.5 del 31-1-1990 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2893/1988
proposto da Manfredini Elide e Seghetto Vittorio rappresentati e
difesi dall'avv. Giovanni Spadea, presso lo stesso elettivamente
domiciliati in Milano, via Pinamonte da Vimercate n. 2, contro, il
comune di Milano, in persona del sindaco in carica, costituitosi in
giudizio, rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Marchese,
Giovanni Sindaco e dott. proc. Erminio Amelio presso gli stessi
elettivamente domiciliato in Milano, via della Guastalla n. 8, e
contro la regione Lombardia, in persona del presidente in carica
della giunta regionale, non costituitasi in giudizio, per
l'annullamento, previa sospensione, del parere vincolante negativo
emesso con deliberazione del consiglio comunale 4 ottobre 1988, n.
1180, in merito alla domanda di concessione edilizia ex legge
regionale 4 luglio 1988, n. 39, per la costruzione di un motel in via
Novara n. 282;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e la successiva memoria
del comune di Milano;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 4 luglio 1989 il relatore Roberta
Vigotti;
Uditi, altresi', l'avv. Spadea per i ricorrenti e l'avv. Sindaco
per il resistemte comune di Milano;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue;
FATTO E DIRITTO
A) Con ricorso notificato al comune di Milano ed alla regione
Lombardia, i ricorrenti chiedono l'annullamento del parere negativo
espresso in data 4 ottobre 1988 dal consiglio comunale in merito alla
domanda di concessione edilizia relativa alla realizzazione di un
motel in via Novara n. 282, domanda avanzata ai sensi della legge
regionale 4 luglio 1988, n. 39 ("norme a sostegno della promozione ed
incentivazione della ricettivita' turistica alberghiera ed
extralberghiera in occasione dei mondiali di calcio 1990").
A sostegno del ricorso viene dedotto il seguente motivo:
violazione e/o falsa applicazione di legge; eccesso di potere sotto
vari profili.
A stregua dell'art. 3, n. 2, della legge regionale n. 39/1988, il
parere negativo espresso dal comune e' definito "vincolante" ed
impedisce quindi l'ulteriore sviluppo del procedimento. Il comune
avrebbe dovuto valutare soltanto se la struttura progettata
rispondeva o meno all'interesse pubblico perseguito dalla legge
regionale alla luce dei soli requisiti di ammissibilita' dei
progetti, come fissati dall'art. 4 della predetta legge, e non
appuntarsi - come viceversa e' avvenuto nel caso di specie - su
valutazioni esclusivamente urbanistiche (stante la possibilita' di
rilascio di concessione in deroga, prevista dalla norma).
Si e' costituito il comune di Milano, concludendo per
l'infondatezza del ricorso.
Accolta, con ordinanza n. 648/1988, l'istanza cautelare, il
ricorso, chiamato all'udienza odierna, passava in decisione.
B) Il collegio e' chiamato a decidere della legittimita' di un
provvedimento inserito nell'iter procedimentale delineato dalla legge
regione Lombardia n. 39/1988; prodromica alla decisione e', in
particolare, l'indagine circa i contenuti dei vari atti
normativamente previsti, e i rapporti tra le funzioni, i poteri e le
competenze in essi coinvolti.
A seguito di tale indagine, il collegio ritiene di dover sollevare
d'ufficio la questione circa la compatibilita' o meno della citata
legge regionale con i precetti costituzionali in tema di garanzie
delle autonomie locali (artt. 5, 114, 117, primo comma, e 128) e con
il criterio della necessaria ragionevolezza delle scelte del
legislatore, criterio della cui immanenza nel sistema fondamentale
l'art. 97, primo comma, e', insieme, espressione sintomo.
Quanto alla rilevanza della questione di costituzionalita' ora
riferita, e' sufficiente osservare che la materia del decidere e'
costituta proprio ed unicamente dalla interpretazione della citata
legge regionale, la quale - per i motivi che si verranno esponendo -
non consente a questo giudice una soluzione soddisfacente e
costituzionalmente appagante (poiche', ove si voglia salvaguardare un
principio, si aprono problemi in ordine ad un diverso, e non di meno
momento canone ermeneutico): di talche' il rinvio all'esame
complessivo della norma appare come l'unica soluzione - a giudizio di
questo t.a.r. - possibile e corretta.
La questione, oltre che rilevante, e' anche non manifestamente
infondata, sotto i profili che vengono qui di seguito illustrati.
1. - La legge della regione Lombardia 4 luglio 1988, n. 39.
Allo scopo di "far fronte ad esigenze di ricettivita' derivanti
dallo svolgimento dei campionati mondiali di calcio nell'anno 1990" e
di promuovere l'incremento della ricettivita' turistica ad uso
alberghiero nel comune di Milano e ad uso extralberghiero anche nei
comuni confinanti, la legge in esame prevede il seguente procedimento
(per sommi capi):
I) presentazione al comune competente per territorio e alla
regione di progetti finalizzati alla realizzazione di nuove
strutture, al recupero e all'ampliamento di strutture esitenti e in
esercizio.
Tali progetti, tra l'altro, devono contenere la "precisazione del
richiedente se l'opera sia compatibile o meno con le norme
urbanistiche ed edilizia vigenti nel comune interessato" e relazione
tecnica con indicazione delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria esistenti e/o progettate;
II) espressione, entro 30 giorni, da parte del comune, di parere
"vincolante, se espresso" e relativa trasmissione alla giunta
regionale;
III) valutazione, da parte della giunta regionale,
dell'ammissibilita' dei progetti edilizi sulla base di un requisito -
quantitativo - essenziale e della presenza di almeno due tra
determinate caratteristiche, attinenti all'ubicazione, alla presenza
di standard urbanistici, alla qualita' urbanistica dell'area, alla
valorizzazione di beni ambientali e monumentali, all'dozione di nuove
tecnologie;
IV) approvazione dei progetti edilizi, da parte della giunta
regionale, con provvedimento motivato circa l'intervenuto parere del
comune; l'eventuale assenso pur in carenza di parere comunale; la
concessione di deroga,in caso di non conformita' edilizia e/o
urbanistica del progetto, riconoscendosi all'intervento il carattere
di opera di interesse generale ed anche in assenza di espressa
previsione del RE o della NA del p.r.g.. L'approvazione ha valore di
dichiarazione di p.u. e l'attuazione non richiede il previo
inserimento nel p.p.a.;
V) approvazione del vincolo di destinazione alberghiera sugli
edifici realizzati;
VI) obbligo del sindaco di rilascio della concessione edilizia
per i progetti approvati dalla giunta regionale; formazione di
silenzio-assenso.
2. - Puo' intanto discutersi della natura della funzione
legislativa cosi' esercitata della regione. La specialita'
dell'evento, e la circostanza che lo stesso sia stato oggetto di
specifica normazione da parte dello Stato, potrebbe fondatamente far
propendere per una collocazione nella potesta' legislativa attuativa.
Se cosi' fosse, l'inflazione all'art. 117, secondo comma, della
Costituzione deriverebbe direttamente dalla circostanza che la
legislazione statale in materia (legge n. 556/1988, d.-l. 12 giugno
1989) non demanda alle regioni l'emanazione di norme di attuazione.
Fondati dubbi di incostituzionalita', comunque, sussistono anche
se si riconosce valenza urbanistica o turistica alla legge in esame,
e quindi la si collega nell'ambito della potesta' legislativa
concorrente, ex art. 117, primo comma, della Costituzione.
Com'e' noto, nell'esercizio del potere normativo per le materie
ivi indicate, la regione incontra il limite dei "princi'pi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato".
Un primo profilo di indagine riguarda percio' l'individuazione di
tali princi'pi nell'ambito della legislazione statale nei settori:
2.1.) urbanistica (ed edilizia) e 2.2.) turistico ed industria
alberghiera, nonche' la successiva verifica del rispetto degli stessi
da parte della legge in esame.
3. - Poiche' peraltro l'azione normativa regionale non puo non
incidere sul contesto normativo nel quale operano gli enti locali la
cui autonomia e' costituzionalmente garantiita - e ne condiziona
l'attivita', occorrera' indagarne la compatibilita' anche con gli
artt. 5, 114 e 128 della Costituzione.
4. - Infine, non manifestamente infondati possono essere ritenuti
profili di incostituzionalita' derivanti dalla irragionevolezza della
disciplina regionale in esame, rispetto al fine indicato dall'art.
97, primo comma, della Costituzione (cfr. Corte costituzionale n.
1/1989), sia con riferimento alla logicita' intrinseca del
procedimento delineato, sia con riferimento alla congruenza dello
stesso rispetto al fine della norma (accelerare ad incrementare la
ricettivita' turistica in vista dello svolgimento dei mondiali di
calcio), sia, infine, alla serieta' e necessita' del contenuto (corte
costituzionale n. 230/1989). (Va da se' che gli aspetti enucleati
confluiscono, sotto diversi profili, gli uni negli altri).
E allora, in analisi:
2.1) Le potesta' regionali in materia urbanistica.
L'art. 117, primo comma, della Costituzione, inserisce tra le
materie proprie della regione, l'urbanistica, e non l'ediliza.
Tuttavia, dati i confini piuttosto sfumati tra le due materie, e
poiche' lo stesso legislatore delegato - a cominciare dal d.P.R. n.
8/1972 - ha mostrato di ritenerne la contiguita', si puo' convenire
che, come recita il d.P.R. n. 615/1977, la materia riguardi
"l'assetto e l'utilizzazione del territorio" nei suoi vari aspetti.
Per attenersi a quello piu' propriamente edilizio, spettano alla
regione, secondo l'art. 1 del d.P.R. n. 8/1972, tra le altre, la
funzione relativa al "nulla osta al rilascio di licenze edilizie in
deroga alle norme dei piani regolatori e dei regolamenti edilizi, ivi
comprese le deroghe alle altezze stabilite dalle norme
urbanistico-edilizie per le costruzioni alberghiere" (di cui all'art.
16 della legge n. 765/1967) "la sospensione demolizione di opere
difformi dal piano regolatore oppure non rispondenti alle
prescrizioni del piano medesimo" (lettere l) e m).
altre competenze riguardano il potere di annullamento di
deliberazioni e provvedimenti comunali autorizzanti opere non
conformi a prescrizioni dei suddetti strumenti urbanistici (art. 27
della legge n. 1150/1942); la sospensione, su richiesta del sindaco,
di lavori la cui realizzazione renderebbe piu' onerosa o
comprometterebbe l'attuzione del p.r.g. o del programma di
fabbricazione non ancora approvati (art. 4 della legge n. 291/71); la
determinazione delle sanzioni per l'omesso o ritardato pagamento del
contributo di concessione; lo stabilire le variazioni essenziali del
progetto approvato e quali aree del territorio debbono essere
assoggettate a particolare controllo periodico (artt. 3, 8 e 23 della
legge n. 47/1985).
Tra le piu' rilevanti funzioni attinenti propriamente
all'urbanistica, si possono ricordare l'approvazione dei piani
territoriali di coordinamento, previsti dall'art. 5 legge n.
1150/1942 e succ. mod. e integr.; la determinazione della estenzione
e l'approvazione del piano intercomunale previsto dall'art. 12 della
medesima legge n. 1150; l'approvazione del p.r.g.; l'approvazione dei
P.E.E.P. di cu alla legge n. 167/1962 mod. dalla legge n. 865/1971;
l'aprovazione del piano per gli insediamenti produttivi (art. 27
della legge n. 865/1/971), la programmazione urbanistica attraverso
il programma pluriennale di attuazione (art. 13 della legge n.
10/1977); lo stabilire criteri e modalita' cui dovranno attenersi i
comuni, all'atto della predisposizione d strumenti urbanistici, per
l'eventuale regolamentazione, in ambiti territoriali determinati,
delle destinazioni d'uso degli immobili; la disciplina della
formazione, adozione e approvazione delle varianti allo strumento
urbanistico generale finalizzate al recupero urbanistico degli
insediamenti abusivi (artt. 25 e 29 della legge n. 47/1985).
Trattasi dunque di funzioni - e di connesse potesta' legislative -
che concernono la programmazione dell'organico assetto territoriale
(quella piu' propriamente urbanistica), ovvero il controllo e
l'integrazione dell'attivita' propria dell'ente locale (quella piu'
propriamente edilizia), restando sempre e comunque fermo: anche per
espressa previsione delle leggi-quadro intervenute in materia: si
veda l'art. 17, lett. d), della legge n. 281/1970 "il rispetto delle
esigenze dell'autonomia e del decentramento ai sensi degli artt. 5 e
128 della Costituzione".
E nell'ambito di queste esigenze non puo' non essere collocato il
principio, secondo il quale all'ordinato assetto del proprio
territorio e' preposto il comune al cui organo monocratico, in prima
battuta, spetta assicurarne la rispondenza alla programmazione
urbanistica: la stessa legge n. 47/1985, con norma dichiarata di
principio rispetto alla legislazione regionale (artt. 1 e 4),
ribadisce tale competenza, del resto tradizionale e costante in tutta
la lagislazione pregressa.
Si puo' quindi, sul punto, ritenere che, nell'ambito della
ripartizione delle competenze che comunque sul territorio trovano
espressione, alla regione competa un potere programmatorio e di
indirizzo ed inoltre in potere di controllo (in senso lato) e di
supporto all'attivita' del comune; al quale invece pertiene, in via
prioritaria, sovrintendere allo sviluppo edilizio del proprio
territorio.
Una legge regionale che contravvenisse a tale ripartizione,
confliggerebbe percio' con lart. 117, primo comma, della Costituzione
poiche' esulerebbe dall'ambito dei princi'pi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato: confliggerebbe contro la precisa legge
statale che tali funzioni ha trasferito (e che ha ribadito la
salvezza per le autonomie locali); confliggerebbe anzi contro il
concetto stesso di "trasferimento", poiche', riguardando questo
funzioni gia' avocate allo Stato, e' evidente che in nessun modo ed
in nessun senso potrebbe coinvolgere attribuzioni viceversa
esercitate dall'ente locale; confliggerebbe infine contro gli artt.
5, 114 e 128 della Costituzione almeno tutte le volte in cui
l'infrazione operata non sia da ritenersi ragionevole rispetto alle
finalita' generali perseguite (corte costituzionale n. 1010/1988: sul
punto, si veda sub 4).
2.2) Le potesta' regionali in materia turistico-alberghiera.
Trasferite con d.P.R. n. 6/1972, le funzioni amministrative in
oggetto riguardano, tra l'altro "la programmazione, lo sviluppo e
l'incentivazione del turismo regionale".
I princi'pi fondamentali sono stati stabiliti dalla legge n.
217/1983; l'art. 8 prevede che spetta alle regioni sottoporre, con
specifiche leggi, a vingolo di destinazione le strutture ricettive;
che i comuni provvedono ad individuare aree destinate ad attivita'
turistiche e ricettive e a determinare la disciplina utilizzazione di
tali aree tenendo conto dei piani di sviluppo predisposti dalle
regioni, adeguando, entro un anno dalla entrata in vigore delle leggi
regionali, i propri strumenti urbanistici mediante l'individuazione
delle aree destinate ad insediamenti turistici produttivi, che a tal
fine sono vincolate; che, con apposite leggi, le regioni stabiliscono
i modi per la rimozione del vincolo di destinazione le sanzioni per i
casi di inadempienza e i necessari raccordi con le norme e i piani
urbanistici.
E' previsto il contributo finanziario dello Stato alle regioni ai
fini dello sviluppo delle attivita' turistiche: per gli investimenti
destinati alla creazione di nuove strutture ricettive e di nuovi
servizi, le opere devono essere incluse nei programmi regionali di
sviluppo di cui all'art. 11 del d.P.R. n. 616/1977 (art. 13).
La legge n. 217, si e' detto, contiene i profili ai quali la
normativa regionale deve prestare ossequio: una legge regionale che
provvedesse in difformita', sembrerebbe violare l'art. 117 in materia
diretta e automatica.
Dalla legge n. 217 si evince, inoltre la conferma della signoria
comunale sul proprio territorio: quello che la regione e' chiamata ad
assolvere e' un compito legislativo e riguardante l'attivita'
imprenditoriale, non la dislocazione diretta sul territorio, se non
in termini di programmazione di massima; la norma regionale che da
tale criterio si discostasse, sembrerebbe violare, dunque, anche gli
artt. 5, 114 e 128 della Costituzione, a meno che altra normativa di
principio potesse ritenersi speciale - in relazione all'evento
"Mondiali" - rispetto a quella teste' richiamata.
2.2.1. La legislazione statale in occasione dei "mondiali di
calcio".
Venendo a quest'ultimo punto, non pare che la legislazione statale
emanata nell'occasione richiamata abbia apportato deroghe al sistema
delineato, ponendo cosi' princi'pi speciali e diversi per la
legislazione regionale.
Il d.-l. 4 novembre 1988, n. 465, convertito nella legge 30
dicembre 1988, n. 556, prevede che, in vista dell'avvenimento, sia
autorizzata una spesa straordinaria per la relizzazione, sviluppo ed
ammodernamento di "strutture turistiche e ricettive", secondo
progetti da approvarsi da parte del Ministero del turismo e dello
spettacolo, previa verifica - se a base regionale - della conformita'
alle finalita' dei programmi di sviluppo regionale (tale verifica e'
di competenza delle regioni interessate). Sulla base
dell'approvazione ministeriale, vengono determinate le somme
spettanti a ciascuna regione per il finanziamento dei progetti
approvati.
Il progetto deve comunque essere compatibile con i vincoli
ambientali, paesaggistici, aritistici e storici e con gli strumenti
urbanistici o, in mancanza occorre "la deliberazione del consiglio
comunale adottata ai sensi dell'art. 1, quarto comma, della legge 3
gennaio 1978, n. 1, nel caso di opere pubbliche o di interesse
generale (art. 1, quarto comma, lett. d), nel testo modificato dalla
legge di conversione).
La legge poi prevede che le opere occorrenti per l'attuazione dei
progetti siano assistite dalla dichiarazione di pubblica utilita'
indifferibilita' ed urgenza, e che i beni cosi' realizzati rimangono
di proprieta' pubblica per i dieci anni ovvero - se trattasi di
interventi su beni ed opere gia' esistenti - siano sottoposti a
vincolo di destinazione d'uso; alla data predetta il concessionario
e' tenuto a riscattare la proprieta' del bene o ad estinguere i
vincoli, versando un corrispettivo definito nell'atto di concessione
(che spetta alla regione stipulare con gli interessati per la
relizzazione dei progetti approvati).
La ripartizione del fondo previsto e' oggetto del d.-l. 12 giugno
1989 che lo suddivide tra le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano.
Come si vede, la pur speciale disciplina statale non si discosta
dai princi'pi fondamentali sopra delineati: competenza del comune sul
proprio territorio; intevento finanziario e di supporto da parte
della regione.
L'esigenza di provvedere adeguatamente in ordine all'avvenimento
straordinario non postula dunque necessariamente alcuna infrazione
all'assetto istituzionale delle competenze.
Irragionevole, pertanto, sul punto, sarebbe una legge regionale
che una tale necessita' assumesse a predicato. In ogni caso, essa
sarebbe anche e comunque violativa dei princi'pi fondamentali delle
leggi nazionali, che rimangono quelli gia' visti.
Inoltre, con riferimento diretto alla legge regionale in esame, si
pone anche un problema di successione di legge nel tempo, poiche'
detta legge e' del 4 luglio 1988, precedente quindi sia alla legge n.
556/1988 che al decreto con essa convertito.
3) Concessioni: punto 2.1.
Si ritiene non manifestamente infondata la questione di
illegittimita' costituzionale della legge regionale in oggetto per
violazione degli artt. 5, 117, primo comma, 114 e 128, della
Costituzione, sotto i profili evidenziati al punto 2.1. Detta legge
ha infatti in sostanza paralizzato il potere istituzionalmente
spettante al comune (per principio fondamentale della legislazione
statale) sul proprio territorio.
Il cosiddetto "parere vincolante" di cui all'art. 3 punto 2 puo',
infatti essere paralizzato dal rilascio, da parte della regione della
concessione in deroga anche se non prevista dallo strumento
urbanistico o dal regolamento edilizio comunale (art. 5 lett. c),
laddove il provvedimento ordinario di deroga presuppone l'iniziativa
comunale e l'ammissibilita' della stessa in base a norme
regolamentari locali: art. 41quater della legge n. 1150/1942, come
mod. dalla legge n. 765/1967.
L'approvazione definitiva dei progetti edilizi (art. 5, n. 1)
spetta alla giunta regionale, ed il sindaco (art. 6) e' praticamente
tenuto ad una mera ratifica della stessa, essendo la concessione
edilizia, in tal caso, atto dovuto. L'apprezzamento del fabbisogno di
standards urbanistici, e la qualita' urbanistica dell'intevento (art.
4, comma secondo, lettere b) e c) spetta in via diretta ed esclusiva
alla regione.
La funzione comunale viene coartata non solo nel senso che la
regione puo' consentire interventi non ammissibili in base alle norme
urbanistiche del comune, ma anche nel senso che puo' impedire
l'edificazione viceversa consentita, in base alle stesse norme ed in
forza del conseguente parere favorevole comunale: si consideri il
caso di un intervento assentito dal comune, ma che non assommi due
caratteristiche tra quelle elencate dall'art. 4, punto 2.
L'espropriazione di funzioni comunali e' ancora piu, evidente nel
caso di mancata espressione del parere ex art. 3, punto 2: e' allora
la giunta regionale chiamata ad esprimersi direttamente
sull'ammissibilita' edilizia o del progetto (art. 5 lett. b) (e non
occorre spendere parole in ordine alla profonda diversita' di questa
fattispecie rispetto ai casi di silenzio-assenso previsti dalla
legislazione urbanistica: legge n. 94/1982, nei quali alla
qualificazione dell'atteggiamento comunale non corrisponde alcun
trasferimento della funzione).
Ne' tali infrazioni possono, come detto, ritenersi giustificate
dall'esigenza straordinaria (secondo l'insegnamento di Corte
costituzionale n. 1010/1988): ad esludere, valgono le considerazioni
svolte sub 2.2.1.
Sul punto 2.2. Non paino rispettati i princi'pi posti con la
legge-quadro n. 217/1983, che prevede limiti ben definiti per la
normativa regionale, in ogni caso non estesi fino alla dislocazione
territoriale degli alberghi sul territorio, come invece e' previsto
dagli artt. 5 e 6 della legge regionale in esame
Inoltre, qualora si considerasse anche la normativa statale
speciale attratta nell'ambito della materia "turismo ed industria
alberghiera", non e' dubbio che la legge 30 dicembre 1988, n. 556,
pone anche'essa princi'pi fondamentali, nel senso che alla regione
non spettano se non compiti erogativi di finanziamento statale e di
stipula delle previste convenzioni.
Il contrasto tra detti principi sopravvenuti e la norma regionale
non e' tuttavia tale da poter essere apprezzato dal giudice in
termini di prevalenza dei primi sulla seconda, in modo da poter
essere risolto con i normali canoni ermeneutici della successione
delle leggi nel tempo (cfr. Cass. sez. III pen. 25 maggio 1982, n.
1968). Al contrario, la risoluzione di tale contrasto postula
l'apprezzamento non di singole norme, ma quello, possibile solo da
parte del giudice delle leggi, della conformita' dell'intera legge
regionale al parametro Costituzionale.
Anche in questo senso, e per gli aspetti tratteggiati ai punti
2.2.e 2.2.1, sussisterebbe, dunque, violazione degli artt. 117, primo
comma, 5, 114 e 128, della Costituzione.
4. Il profilo della irragionevolezza della legge.
Come ha messo in rilievo la Corte costituzionale (da ultimo, nella
sentenza 3 novembre 1988, n. 1010) il concreto atteggiarsi delle
modalita' di partecipazione degli enti locali territoriali al
procedimento relativo all'esercizio di funzioni proprie (Nella
specie, alla formazione dei piani urbanistici), pur rientrando nella
discrezionalita' del legislatore, ben puo' essere sindacato dalla
Corte medesima sotto il profilo della sua ragionevolezza.
Il criterio della "ragionevolezza" della legge (quale parametro
sotteso a tutta la normazione costituzionale), trova epressione
codificata in numerosi articoli della Carta fondamentale, ed in
particolare, per quanto qui interessa, nell'art. 97 della
Costituzione. Assicurare il buon andamento e l'efficienza
dell'amministrazione, non altro vuol dire infatti che predisporre
procedure logiche, lineari e congrue rispetto allo scopo: in una
parola ragionevoli.
A sua volta, il predicato della regionevolezza si rifrange in
diversi caratteri: e' ragionevole una disciplina che delinea un
procedimento intrinsecamente logico nelle varie sue fasi; che ha un
contenuto serio e necessario (Corte costituzionale n. 230/1989), che
configura una procedura coerente con le proprie finalita' generali
(Corte costituzionale n. 1010/1988). Sotto nessuno dei tre
evidenziati aspetti la legge regionale in esame appare ragionevole.
4.1. - Quanto alla logicita' intrinseca del procedimento
delineato, e' sufficiente ad escluderla la considerazione che viene
imposto un doppio esame del progetto edilizio i cui esiti possono
paralizzarsi a vicenda: nonostante sia epressamente definito
"vincolante, se espresso", il parere del comune puo' essere
vanificato dalla giunta regionale sulla base di un giudizio di non
ammissibilita', ovvero in forza della concessione di deroga
(straordinaria).
Tale iter procedimentale - oltre ad essere viziato sotto i profili
gia' evidenziati - stravolge anche i piu' elementari criteri di
logica, secondo i quali il giudizio di ammissibilita' deve precedere,
e non gia' seguire la valutazione di merito e questa, se definita
vincolante, non puo' essere poi semplicemente derogata.
La riprova dell'illogicita' del procedimento e' offerta - anche -
dalla sua ridondanza e dalla superfluita' delle sue fasi, poiche' e'
evidentemente inutile un parere comunale che intervenga in una fase
del procedimento tale da poter essere posto in non cale, sia se
positivo (attraverso il giudizio di non ammissibilita'), sia se
negativo (attraverso la deroga di iniziativa regionale).
A cio' aggiungasi la completa irrilevanza della concessione
edilizia, che ciononostante l'art. 6 dichiara atto dovuto da parte
del sindaco per i progetti approvati dalla regione, ed anzi, atto a
formazione tipica (mediante il silenzio).
A quest'ultimo proposito, non si vede proprio cosa il sindaco
possa "comunicare", essendo ormai il progetto approvato da parte
della regione e costituendo percio' oggetto di "obbligatoria"
concessione. Ecco quindi un ulteriore, inutile passaggio, che reitera
un esame gia' compiuto in sede di presentazione del progetto edilizio
ex art. 3: e se il comune ha gia' espresso il proprio parere in
merito) ovviamente, alla luce delle norme edilizie ed urbanistiche
alla cui attuazione e tutela e' preposto), non altro resta da
esaminare o da decidere, ne' in ordine alla data di ultimazione dei
lavori (gia' legislativamente fissata entro il 30 aprile 1990), ne'
in ordine al pagamento di oneri, che non sono dovuti.
4.2. - IL contenuto della legge in esame non appare necessario,
soprattutto tenuto conto della sopravvenuta, diversa, normativa
statale in materia (d.-l. 4 novembre 1988, n. 465, convertito nella
legge 30 dicembre 1988, n. 556).
Ma anche alla luce della legislazione qual'era al momento
dell'emanzione della normativa regionale, la stessa appare del tutto
superflua.
In effetti, la legge regionale della Lombardia 19 maggio 1988, n.
196, gia' qualifica gli alberghi come strutture di interesse
generale: per la costruzione degli stessi, dunque, e' comunque
possibile il ricorso all'istituto della concessione edilizia in
deroga, che l'art. 41-quater della legge n. 1150/1942, come mod.
dall'art. 16 della legge n. 765/1967 ammette per gli "edifici ed
impianti pubblici o di interesse pubblico", previo nulla osta
regionale (art. 3 legge n. 1357/1955).
Nell'ordinamento, pertanto, era gia' vigente la normativa
urabanistica di maggior favore per l'edificazione di alberghi
(normativa rispettosa, come si e' gia' notato, del riparto
costituzionale delle competenze): non necessaria, se non nel senso
dello stravolgimento di tale assetto costituzionale e' dunque la
normativa regionale in esame. Tale conclusione si avvalora alla luce
della possibilita', consentita dall'art. 1, quarto comma, lett. d)
della legge n. 556/1988, di utilizzare la procedura ex art. 1, quarto
comma della legge n. 1/1978 per la realizzazione delle strutture
finalizzate ai "mondiali".
Anche con riferimento al settore turistico-alberghiero, il sistema
gia' - attraverso le particolari competenze e funzioni regionali e
comunali di cui alla legge n. 217/1983 - gli strumenti atti ad
agevolare l'insediamento di strutture ricettive, mediante gli
appositi piani di sviluppo e l'adeguamento agli stessi degli
strumenti urbanistici: attraverso il sistema cosi' delineato era
logicamente attuabile l'incentivazione particolare, mentre la
normativa regionale in esame di tale sistema e' totalmente
stravolgente e, dunque, non utile (in altre parole: irragionevole).
4.3. - La finalita' della legge regionale n. 39 e' quella di
"promuovere" - e quindi anche accelerare - "l'incremento della
ricettivita' turistica" "al fine di far fronte ad esigenze di
ricettivita' derivanti dallo svolgimento dei campionati mondiali di
calcio nell'anno 1990".
A tale fine, lungi dallo semplificare le procedure consuete
riguardanti il settore edilizio-alberghiero, che gia' prevedono
strumenti adeguati (concessioni in deroga, dichiarazione di interesse
generale dell'opera), eventualmente snellendo fasi procedimentali, la
legge ha operato in senso opposto, mediante la superfetazione del
procedimento e la proliferazione di fasi non necessarie (esame di
ammissibilita', anche, evidentemente, in presenza di un parere
comunale favorevole, che gia' di per se' sarebbe presupposto
sufficiente per il rilascio di ordinaria concessione edilizia; doppia
fase comunale, in sede di esame del progetto ed in sede di rilascio
di concessione; vaglio di conformita' urbanistica da parte del comune
e da parte della regione chiamata a pronunciarsi - di propria
iniziativa, e non su richiesta del comune - sulla concessione in
deroga).
Tale frammentazione di funzioni appesantisce e complica la
procedura, senza essere corralata ad alcun particolare fine della
legge; ed anzi rispetto all'esigenza della promozione della
ricettivita' turistica, risultando addirittura contraddittoria e,
dunque - ancora una volta - irragionevole.
In conclusione, a giudizio di questo t.a.r., la legge della
regione Lombardia n. 39/1988 presenta profili di dubbia
costituzionalita' alla stregua degli artt. 5, 114, 117, primo comma,
e 128, della Costituzione, nonche' del criterio di ragionevolezza con
riferimento all'art. 97, primo comma, della Costituzione. La
risoluzione della questione e' altresi' prodromica all'esame del
ricorso.
P. Q. M.
Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, deferisce
alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale
della legge della regione Lombardia, in relazione agli artt. 5, 114,
117, primo comma, e 128, della Costituzione ed al criterio di
ragionevolezza, rispetto al fine indicato dall'art. 97, primo comma,
della Costituzione;
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti del giudizio ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Milano il 4 luglio 1989.
Il presidente: MAGIONE
Il consigliere: FRANCO
Il relat. est.: VIGOTTI
89C0087