N. 37 SENTENZA 8 - 14 febbraio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto - Province autonome di Trento e Bolzano Comunicazioni e trasporti di interesse provinciale - Parere della commissione paritetica - Esame delle norme di attuazione Omessa richiesta - Illegittimita' costituzionale. D.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, art. 2, secondo comma, e 11, terzo comma). Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 18, 16 e 107; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, art. 2, secondo comma, e art. 11, terzo comma)(GU n.8 del 22-2-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
secondo e 11, comma terzo del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (Norme
di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale),
promossi con i ricorsi delle Province Autonome di Trento e Bolzano,
notificati il 27 gennaio 1988, depositati in cancelleria il 5
febbraio 1988 ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e
l'avv. dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 5 febbraio 1988 la Provincia
autonoma di Bolzano ha chiesto che sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale - per violazione degli artt. 8, n. 18, 16 e 107 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n.
670) - dell'art. 2, secondo comma, e dell'art. 11, terzo comma, del
d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e
trasporti di interesse regionale), che hanno conservato allo Stato le
attribuzioni in materia di sicurezza dei trasporti ferrotranviari e
filoviari nonche' le attribuzioni in materia di sicurezza per le
linee di trasporto funiviario interprovinciali o interregionali.
Con particolare riguardo al trasporto funiviario la Provincia
ricorrente ricorda come essa avesse gia' emanato - nell'ambito della
sua competenza primaria in materia di "comunicazioni e trasporti" -
norme in materia di regolamentazione tecnica e sicurezza degli
impianti a fune (L. prov. 8 novembre 1973 n. 87; d.P.G.P. 9 settembre
1974 n. 64; d.P.G.P. 10 agosto 1976 n. 43), rinviando in parte alla
disciplina statale. Tale situazione risulterebbe compromessa dalla
disposizione contenuta nell'art. 11, terzo comma, del d.P.R. n.
527/1987 che ha dettato in materia di sicurezza degli impianti
funiviari interprovinciali o interregionali una disciplina ritenuta
ingiustificatamente lesiva della competenza provinciale e
contraddittoria rispetto ad altre disposizioni contenute nello stesso
testo normativo, dove si sono, invece, trasferite alla Provincia
tutte le competenze, anche quella in tema di sicurezza, relative agli
impianti infraprovinciali.
Dalla riserva allo Stato della suindicata attribuzione deriverebbe
pertanto - secondo la Provincia di Bolzano - la lesione degli artt. 8
n.18 e 16, primo comma, dello Statuto speciale d'autonomia che alle
Province autonome riconosce anche le attribuzioni relative alla
"regolamentazione tecnica" degli impianti di funivia,
regolamentazione che dovrebbe ritenersi comprensiva della
"sicurezza".
Considerazioni analoghe vengono poi prospettate con riferimento
alla disposizione contenuta nel secondo comma dell'art. 2 dello
stesso d.P.R. n. 527, che ha riservato allo Stato la competenza in
materia di sicurezza per gli impianti di trasporto ferrotranviari e
filoviari: anche tale disposizione risulterebbe, infatti, per gli
stessi motivi, incostituzionale ove con essa si fosse inteso
sottrarre alla Provincia, relativamente agli impianti di trasporto
ferrotranviari e filoviari di interesse provinciale, le attribuzioni
in materia di sicurezza (e quindi anche di regolamentazione tecnica)
spettanti in forza dello Statuto speciale.
Infine, la Provincia ricorrente lamenta che le norme di attuazione
non siano mai state oggetto di esame da parte della Commissione
paritetica (c.d. "Commissione dei dodici"), che - in base all'art.
107 dello Statuto speciale d'autonomia - deve esprimere un parere
preventivo e obbligatorio su tutte le norme di attuazione dello
Statuto: dal che la lesione di tale norma procedurale,
particolarmente rilevante ai fini della protezione dell'autonomia
provinciale.
2. - Anche la Provincia di Trento, con ricorso depositato il 5
febbraio 1988, ha impugnato le stesse norme (art. 2, secondo comma, e
art. 11, terzo comma d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527) che formano
l'oggetto dell'impugnativa avanzata dalla Provincia di Bolzano. I
motivi di questo ricorso si presentano del tutto identici a quelli
enunciati nel ricorso della Provincia di Bolzano, salvo il richiamo
all'art. 107 dello Statuto speciale, la cui violazione non viene
contestata.
3. - In ambedue i procedimenti e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato.
Con riferimento al trasporto funiviario, la difesa dello Stato
contesta, in primo luogo, l'esistenza di una riserva di attribuzioni
all'autonomia provinciale allorquando gli interessi considerati
eccedano il substrato territoriale della Provincia e non siano
interessi esclusivi della medesima: questa sarebbe, appunto, la
situazione che si verifica in ordine ai trasporti funiviari i cui
impianti si trovano in parte nel territorio provinciale ed in parte
fuori di esso.
Posta tale premessa, i ricorsi, ad avviso dell'Avvocatura, sono
inammissibili, poiche' si chiede alla Corte di svolgere un sindacato
di merito, cioe' di formulare un giudizio sulla bonta' della
soluzione adottata, in sede di norme di attuazione, per il
coordinamento delle relazioni tra lo Stato e le Province autonome
nella situazione di interferenza che si determina per i trasporti
funiviari ultra-provinciali. Ma i ricorsi sarebbero anche infondati,
poiche' spetta sicuramente allo Stato di provvedere in relazione alla
parte dell'impianto a fune sita fuori del territorio provinciale e
poiche' e' indubbia la necessita' di una unitaria azione legislativa
ed amministrativa nel delicato settore della sicurezza.
Considerazioni analoghe vengono poi prospettate con riferimento
all'impugnativa della norma relativa agli impianti di trasporto
ferrotranviari e filoviari: in proposito si osserva che la materia
della sicurezza di tali impianti sicuramente eccede i limiti della
localizzazione provinciale giacche' essa postula anche una necessaria
omogeneita' di disciplina e di controlli, che non puo' essere
assicurata se non con una uniforme regolazione sul piano nazionale.
Infine, del tutto infondata sarebbe la doglianza concernente la
violazione dell'art. 107 dello Statuto speciale, per omessa
acquisizione del parere della c.d. "Commissione dei dodici" sul testo
delle norme impugnate. Al riguardo l'Avvocatura osserva che la
normativa statutaria invocata dispone che le norme di attuazione sono
emanate con decreti legislativi "sentita una Commissione paritetica":
ma cio' significherebbe soltanto che la materia, nel suo complesso,
e' prima esaminata da detta Commissione, spettando poi al Governo di
provvedere nella sua autonomia, e non gia' che le norme debbano
essere conformi alle indicazioni offerte dall'organo consultivo.
Nemmeno si richiederebbe una formalizzazione delle proposte da parte
del Governo, giacche' anche in tal caso si verrebbe ad alterare
l'autonomia della funzione legislativa, che deve tener conto del
parere dell'organo paritetico ma non puo' da questo ritenersi
condizionata.
In punto di fatto l'Avvocatura rileva, inoltre, che l'Ufficio
Legislativo del Ministero dei trasporti aveva trasmesso, in data 27
giugno 1973, all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio uno
schema di disciplina contenente una norma (l'art. 9) dove si
riservavano, tra l'altro, allo Stato, per i trasporti in questione,
le attribuzioni "in materia di sicurezza degli impianti, dei veicoli
e dei natanti": la Commissione paritetica avrebbe, pertanto, avuto
modo di prendere in esame, attraverso tale schema, la disciplina
contestata.
4. - In prossimita' dell'udienza di discussione, le Province
autonome di Trento e Bolzano hanno presentato una memoria unica, per
ribadire e sviluppare i motivi enunciati nei ricorsi. In particolare
- per quanto concerne la contestata violazione dell'art. 107 dello
Statuto speciale - la Provincia di Bolzano insiste nel negare che una
disciplina quale quella impugnata sia mai stata portata all'esame
della Commissione paritetica: infatti, lo schema trasmesso in data 27
giugno 1973 dall'Ufficio legislativo del Ministero dei trasporti
all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio (e prodotto in
giudizio dall'Avvocatura) non sarebbe stato successivamente
presentato all'esame della Commissione, come risulterebbe provato
dalla documentazione concernente i lavori di tale organo.
5. - All'udienza di discussione i difensori delle parti hanno
illustrato le rispettive tesi.
L'Avvocatura dello Stato ha altresi' prodotto copia del verbale
della seduta della Commissione paritetica del 27 giugno 1973 nonche'
della lettera in pari data dell'Ufficio legislativo del Ministero dei
trasporti all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio, con
allegato lo schema di disciplina innanzi richiamato.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi investono le stesse norme sotto profili in
larga parte coincidenti: essi vanno, pertanto, riuniti al fine di
adottare un'unica pronuncia.
2. - Formano oggetto dell'impugnativa l'art. 2, secondo comma, e
l'art. 11, terzo comma, del d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527, recante
"Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale", dove sono state riservate allo Stato le attribuzioni in
materia di sicurezza di cui al d.P.R. 11 luglio 1980 n. 753,
rispettivamente per i trasporti ferrotranviari e filoviari e per le
linee di trasporto funiviario interprovinciali o interregionali.
Ad avviso delle Province autonome di Trento e di Bolzano tali
norme verrebbero a violare l'art. 8 n. 18 e l'art. 16, primo comma,
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che attribuiscono
alle stesse Province la competenza legislativa primaria e le relative
potesta' amministrative in materia di "comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e
l'esercizio degli impianti di funivia".
La Provincia di Bolzano contesta anche il fatto che le norme
impugnate non siano state sottoposte all'esame della Commissione
paritetica che, ai sensi dell'art. 107, primo comma, dello Statuto
speciale, deve esprimere parere su tutte le norme di attuazione
statutaria.
3. - La censura proposta dalla Provincia di Bolzano in ordine
all'asserita lesione dell'art. 107, primo comma, dello Statuto
speciale va esaminata per prima, venendo a investire un profilo
pregiudiziale, che attiene alla legittimita' del procedimento di
formazione delle norme impugnate.
La questione e' fondata.
La Provincia di Bolzano fa rilevare nel suo ricorso che il testo
del progetto relativo alle norme di attuazione in materia di
"comunicazioni e trasporti di interesse provinciale", sottoposto
all'esame della Commissione paritetica, non conteneva le disposizioni
stabilite negli artt. 2, secondo comma, e 11, terzo comma, del d.P.R.
n. 527 del 1987 e documenta tale affermazione producendo vari verbali
delle riunioni della Commissione, tra cui quello in data 12 dicembre
1984, che porta come allegato il testo dello schema di disciplina in
materia di comunicazioni e trasporti definitivamente esaminato e
approvato dalla stessa Commissione.
La difesa dello Stato, a sua volta, ritiene di poter contrastare
tale censura deducendo: a) l'insussistenza di un obbligo del Governo
di adeguarsi al parere della Commissione o di formalizzare una
proposta completa di disciplina, dovendo la stessa Commissione
soltanto esaminare "nel suo complesso" la materia da regolare secondo
gli schemi predisposti dagli Uffici legislativi dei Ministeri
interessati; b) il fatto che in data 27 giugno 1973 l'Ufficio
legislativo del Ministero dei trasporti aveva trasmesso all'Ufficio
Regioni della Presidenza del Consiglio uno schema di disciplina in
materia di comunicazioni e trasporti d'interesse provinciale,
contenente, tra l'altro, una norma (art. 9) che riservava allo Stato
le attribuzioni "in materia.. di sicurezza degli impianti, dei
veicoli e dei natanti".
4. - La prima di tali considerazioni non puo' essere condivisa.
Se e' vero, infatti, che il parere richiesto alla Commissione
paritetica sulle norme di attuazione e' un parere obbligatorio ma non
vincolante, e' anche vero che, ai fini di un corretto svolgimento
della funzione consultiva prevista dall'art. 107, primo comma, dello
Statuto speciale, la stessa Commissione - come e' possibile desumere
anche dall'art. 108, secondo comma - deve essere posta in grado di
esaminare ed esprimere il proprio avviso sugli schemi dei decreti
legislativi che il Governo, a conclusione del lavoro preparatorio, si
appresta definitivamente ad adottare ai fini dell'attuazione della
disciplina statutaria. Il rispetto di tale esigenza, se non conduce a
escludere che il Governo possa apportare, dopo il parere della
Commissione, varianti di carattere formale al testo dei decreti,
impedisce invece allo stesso di adottare modificazioni o aggiunte
suscettibili di alterare il contenuto sostanziale della disciplina su
cui la Commissione abbia gia' avuto modo di manifestare il proprio
parere, tanto piu' ove tali modificazioni vengano a incidere - come
nel caso in esame - sul piano della stessa distribuzione delle
competenze tra lo Stato e i soggetti di autonomia.
5. - Neppure la seconda considerazione, prospettata in linea di
fatto dalla difesa statale, puo' assumere valore ai fini della
decisione.
Come rilevato dalla Provincia ricorrente, nessuna prova e' stata
addotta dal Governo in ordine al fatto che lo schema di disciplina
elaborato dal Ministro dei trasporti e trasmesso in data 27 giugno
1973 all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio sia stato poi
sottoposto all'esame della Commissione paritetica. Gli atti prodotti
in giudizio dall'Avvocatura dimostrano, infatti, solamente che uno
schema di disciplina predisposto dal Ministro dei trasporti venne
distribuito ai componenti della Commissione a conclusione della
riunione del 27 giugno 1973, ma non inducono a ritenere che tale
schema (non allegato al verbale e, pertanto, non conosciuto nei suoi
contenuti) fosse lo stesso inviato, in quel giorno, dal Ministero dei
trasporti all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio, che ne
accusava ricevuta soltanto tre giorni appresso, il 30 giugno 1973.
D'altro canto, lo stesso contenuto dei verbali relativi alle sedute
successive della Commissione conduce ad escludere che lo schema in
discussione abbia formato oggetto di esame da parte della
Commissione, ove si consideri che tale schema non risulta mai
richiamato nel corso dei lavori e che i testi degli articoli di volta
in volta discussi e allegati ai verbali delle varie sedute esprimono
formulazioni che non contengono riserve a favore dello Stato in tema
di sicurezza dei trasporti d'interesse provinciale.
Questo insieme di elementi avvalora, dunque, l'affermazione della
Provincia di Bolzano, relativa al mancato esame da parte della
Commissione paritetica delle norme di attuazione di cui e' causa, ai
fini della formulazione del parere di cui all'art. 107, primo comma,
dello Statuto speciale.
Il vizio, di carattere formale, comporta la dichiarazione
d'illegittimita' delle norme impugnate nonche' l'assorbimento degli
ulteriori motivi di censura enunciati nei ricorsi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi dichiara l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 2, secondo comma, e 11, terzo comma, del d.P.R. 19 novembre
1987 n. 527 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e trasporti
d'interesse provinciale).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 febbraio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0119