N. 87 SENTENZA 22 febbraio - 3 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Professori universitari - Docenti appartenenti alla prima e seconda fascia - Fissazione del trattamento economico - Attribuzione al Governo con legge di delegazione Omessa determinazione di criteri direttivi - Infondatezza. Legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 12, primo comma, lett. éo). Cost., art. 76). Universita' - Professori universitari - Docenti appartenenti alla prima e seconda fascia - Fissazione del trattamento economico - Attribuzione al Governo con legge di delegazione Omessa determinazione di criteri direttivi - Infondatezza. D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 36). Cost., artt. 76 e 77)(GU n.10 del 8-3-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, primo
comma, lettera o), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al
Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa
fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e
didattica) e dell'art. 36 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382
(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di
formazione nonche' sperimentazione organizzativa e didattica),
promosso con ordinanza emessa il 14 gennaio 1988 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti
da Braga Giampietro ed altri contro il Ministero della pubblica
istruzione ed altri, iscritta al n. 354 del registro ordinanza 1988 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31, prima
serie speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione di Polacco Renato, Volponi Luciano
ed altri, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Udito l'avvocato Alfredo Bianchini per Polacco Renato, Volponi
Luciano ed altri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento in cui i ricorrenti, professori
associati, avevano richiesto l'accertamento del diritto a percepire
lo stipendio di professori ordinari, il Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, con ordinanza emessa il 14 gennaio 1988, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12,
primo comma, lettera o), della legge 21 febbraio 1980, n. 28, in
relazione all'art. 76 della Costituzione, nonche' dell'art. 36 del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, in relazione agli artt. 76 e 77 della
Costituzione.
Il giudice a quo disattende anzitutto la tesi di una omogeneita'
di situazioni che, secondo i ricorrenti, caratterizzerebbe gli
associati e i docenti di prima fascia, argomento avanzato a sostegno
di una asserita lesione del principio d'eguaglianza.
Si sottolinea a riguardo come la diversita' degli accessi
concorsuali sottenda una differente esperienza e maturita'
scientifica, essendo in particolare richiesta al professore di prima
fascia la dimostrazione del possesso di un requisito superiore
rispetto a quello degli associati: con riguardo a questi ultimi
verrebbe affidato infatti alla prova didattica il compito di
compensare la minore esperienza nella ricerca.
Sotto tale profilo troverebbe percio' una precisa giustificazione
la previsione di un trattamento economico inferiore, con conseguente
esclusione della violazione dell'art. 36 della Costituzione.
Viceversa la non manifesta infondatezza della questione sollevata
in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione deriverebbe, a
parere del Tribunale amministrativo regionale, dalla mancanza, nella
legge di delega, di qualsivoglia determinazione dei criteri sulla
base dei quali quantificare gli stipendi dei professori delle due
fasce. Ne conseguirebbe l'uso, nel decreto delegato, di un potere non
attribuito dal legislatore. Secondo l'ordinanza di rimessione, la
norma di delegazione si sarebbe limitata a prevedere l'incentivazione
a favore dell'opzione per il tempo pieno, richiamando altresi'
attribuzioni e compiti in realta' non individuati dalla legge se non
attraverso la generica previsione di funzioni d'insegnamento e
ricerca (da ritenersi logicamente comuni ad associati ed ordinari e
quindi prive di capacita' caratterizzante).
La lacuna andrebbe ravvisata nell'omessa fissazione dei principi
atti a determinare il trattamento "base" sul quale calcolare
l'aumento in favore di chi scegliesse il tempo pieno e,
conseguentemente, nella mancata precisazione dei criteri direttivi
per differenziare il trattamento economico delle due fasce.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la
declaratoria d'infondatezza, osservando come l'attivita' legislativa
del Governo si sia ispirata tanto ai criteri ben determinati dalla
norma delegante, quanto al principio (enunciato dalla giurisprudenza
costituzionale) del necessario collegamento tra retribuzioni apicali
dei docenti universitari e trattamento dei dirigenti dello Stato.
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite alcune
parti private, associandosi alla prospettazione del giudice a quo.
Nell'imminenza dell'udienza, ulteriore memoria e' stata presentata
da alcuni dei ricorrenti nel giudizio a quo i quali hanno
sottolineato la novita' della prospettazione, evidenziando come la
questione venga essenzialmente a concernere l'illegittimita' della
legge di delega, censurata per aver fatto riferimento a determinati
criteri "a cui avrebbe dovuto richiamarsi l'autorita' governativa
delegata" che non erano stati poi specificati.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con
ordinanza del 14 gennaio 1988 (R.O. n. 354/1988), ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12, primo comma,
lettera o), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo
per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di
formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica), in
relazione all'art. 76 della Costituzione, nonche' dell'art. 36 del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza
universitaria, relativa fascia di formazione nonche' sperimentazione
organizzativa e didattica), in relazione agli artt. 76 e 77 della
Costituzione.
Secondo il T.A.R. rimettente, il legislatore avrebbe attribuito al
Governo il potere di fissare gli stipendi dei professori universitari
delle due fasce senza determinare criteri direttivi in merito, e
quindi il Governo nella norma del decreto delegato sul punto in
discussione avrebbe fatto uso di un potere che non gli era stato
legittimamente attribuito nella legge di delega. Di qui il vulnus
dell'art. 76 della Costituzione ad opera del legislatore delegante e
degli artt. 76 e 77 della Costituzione da parte del Governo delegato.
2. - La questione e' infondata.
L'art. 12, primo comma, lettera o), della legge n. 28 del 1980
delega il Governo "a rivedere il trattamento economico dei professori
ordinari e straordinari, in relazione alla graduale attuazione delle
norme di cui alle lettere b), c) e d) del primo comma dell'art. 4; a
determinare il trattamento dei professori associati e dei
ricercatori, tenendo conto delle attribuzioni e dei compiti loro
assegnati dalla presente legge; a stabilire, inoltre, in relazione
all'introduzione del regime differenziato del rapporto di servizio a
tempo pieno e a tempo definito, una disciplina di attuazione e
transitoria per il mantenimento del trattamento economico dell'ultima
classe di stipendio da parte dei professori universitari che ne
usufruiscono alla data di entrata in vigore delle norme delegate".
Il legislatore, con siffatta formulazione, ha inteso demandare al
Governo la revisione del trattamento economico dei professori
universitari, vincolandone la discrezionalita' in un duplice ordine
di criteri direttivi: 1) per i professori ordinari e straordinari che
costituivano, all'atto della emanazione della delega, il solo
personale esistente nel ruolo dei professori universitari, criterio
direttivo e' la realizzazione del nuovo "regime di impegno a tempo
pieno" con la relativa disciplina delle incompatibilita', nonche' con
la previsione di un incentivo consistente in "un trattamento
economico superiore di almeno il quaranta per cento del trattamento
economico complessivo del corrispondente personale a tempo definito";
tale regime, descritto nelle lettere b), c) e d) del comma primo
dell'art. 4, della legge di delega, e' esteso ai professori associati
dal penultimo comma del successivo art. 5; 2) per i professori
associati e per i ricercatori, che rappresentavano le ancora non
esistenti ma istituende figure di personale universitario, criterio
direttivo e' la considerazione "delle attribuzioni e dei compiti loro
assegnati dalla presente legge". Che qui si tratti di "riferimento a
previsioni inesistenti", e' opinione del giudice rimettente non
avvalorata dalla lettura dell'intero contesto della legge, richiamato
dalla costruzione per relationem delle disposizioni. Questa Corte, in
sentenza n. 156 del 1987, ha affermato che "la determinazione dei
principi e criteri di cui all'art. 76 della Costituzione ben puo'
avvenire per relationem, con riferimento ad altri atti normativi,
purche' sufficientemente specifici".
A fortiori la catena delle indicazioni per relationem puo'
svolgersi all'interno del contesto della stessa legge, nella quale
vanno individuati i singoli dati di riferimento: a) per i ricercatori
"attribuzioni e compiti" risultano analiticamente definiti nel primo
comma dell'art. 7, e cioe' "contribuire allo sviluppo della ricerca
scientifica", assolvere "compiti didattici integrativi dei corsi di
insegnamento ufficiali, ivi comprese le esercitazioni", collaborare
"con gli studenti nelle ricerche attinenti alle tesi di laurea",
partecipare "alla sperimentazione di nuove modalita' di insegnamento
e alle connesse attivita' tutoriali"; b) per i professori associati
"attribuzioni e compiti" risultano sinteticamente in positivo dal
partecipare essi alla "unitarieta' della funzione docente" ex art. 3,
primo comma, della legge di delega, insieme ai professori ordinari e
straordinari; ma ulteriormente si specificano sulla base della
lettera g), del primo comma dell'art. 4, il quale ha riservato
tassativamente ai soli professori ordinari e straordinari le funzioni
di rettore, preside di facolta', direttore di dipartimento,
presidente di consiglio di corso di laurea, coordinatore dei corsi di
dottorato di ricerca e di gruppi di ricerca, prevedendo peraltro
qualche deroga, per "motivato impedimento", soltanto per la direzione
degli istituti, delle scuole di perfezionamento e di specializzazione
e di scuole dirette a fini speciali.
A tali "criteri direttivi" enunciati direttamente o indicati per
relationem vanno aggiunti i "principi'" del sistema del riordino
affidati dal legislatore al Governo.
Tra i "principi'" indubbiamente va collocata la distinzione delle
figure dei professori di prima e di seconda fascia, espressamente
stabilita dall'art. 3, primo e secondo comma, della legge n. 28 del
1980.
E' questo il piu' rilevante dei principi fondanti il riordino
della docenza universitaria perche' risponde in forma nuova alle due
finalita' dell'istruzione superiore: "promuovere il progresso della
scienza" e "fornire la cultura scientifica necessaria per l'esercizio
degli uffici e delle professioni", secondo la formulazione dell'art.
1, primo comma, del testo unico delle leggi sull'istruzione
superiore, approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592 (che
eredita storicamente la definizione della legge Casati 13 novembre
1859, n. 3725, all'art. 47: "L'istruzione superiore ha per fine
d'indirizzare la gioventu', gia' fornita delle necessarie cognizioni
generali, nelle carriere si' pubbliche che private in cui si richiede
la preparazione di accurati studi speciali, e di mantenere ed
accrescere nelle diverse parti dello Stato la coltura scientifica e
letteraria").
Le incombenze della attivita' scientifica e della preparazione
agli uffici e alle professioni hanno da sempre rappresentato un nodo
problematico nella concreta esperienza della vita accademica, essendo
l'una non scindibile dall'altra non solo rispetto alla utilita'
sociale richiesta alla istituzione universitaria, ma anche per il
necessario scambio di esperienze tra insegnamento e ricerca, e
tuttavia non sempre entrambe assolte con pari assiduita' sia per
diversita' di attitudini e di talenti personali sia per specifiche
assorbenti esigenze teoriche o applicative delle singole discipline.
Poteva a questo proposito essere avanzato il modello o principio
della separazione dei compiti di ricerca scientifica da quelli
didattici affidati rispettivamente a distinti organici di studiosi e
di insegnanti. Al contrario, dinanzi alla crescente domanda della
didattica in una congiuntura di critica e veloce evoluzione della
cultura e del sapere scientifico, il legislatore delegante ha
ritenuto di salvaguardare il perseguimento della combinazione dei due
fini istituzionali dell'Universita', aggiungendo alla figura
tradizionale del professore universitario, scelto per consolidato
merito scientifico, quella di un docente di cui fosse accertata
soltanto la idoneita' scientifica e didattica.
Il "principio" della tipologia duplice dei professori
universitari, il "criterio" dell'incentivazione della scelta del
regime d'impegno a tempo pieno e quello della commisurazione dei
trattamenti economici secondo le attribuzioni e i compiti, risultano
essere sufficientemente indicati, o in via esplicita o per
relationem, dal legislatore delegante in modo che la prima delle
norme impugnate per preteso difetto di delega non appare censurabile
di inottemperanza al precetto di cui all'art. 76 della Costituzione.
Pretendere di piu' dal legislatore delegante significherebbe
chiedergli il quantum del "trattamento economico 'base', cioe' quello
su cui operare l'aumento percentuale a favore del personale che
optava per il regime a tempo pieno", nonche' il quantum "della
differenziazione del trattamento economico degli appartenenti alle
due fasce". Ma saremmo allora non nell'ambito di principi e criteri
direttivi, bensi' in quello della fissazione di basi di calcolo, che
lascerebbe al Governo non la necessaria discrezionalita' delle
opportune determinazioni tecniche ma solo l'incarico di eseguire
operazioni aritmetiche.
3. - Caduta la censura del difetto di delega, resta da verificare
non se il Governo abbia fatto uso di un potere non legittimamente
attribuitogli, ma se nell'area della discrezionalita', identificata e
delimitata dai principi e criteri direttivi della delega, abbia
operato scelte rispetto alle quali "il potere di intervento della
Corte (...) non puo' andare oltre il controllo di ragionevolezza"
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 12 del 1981).
La seconda norma impugnata, l'art. 36 del d.P.R. n. 382 del 1980,
al secondo comma stabilisce: "Ai professori appartenenti alla prima
fascia all'atto del conseguimento della nomina ad ordinario e'
attribuita la classe di stipendio corrispondente al 48,6 per cento
della retribuzione del dirigente generale di livello A dello Stato,
comprensiva dell'eventuale indennita' di funzione".
Nell'esercizio delegato di potesta' legislativa discrezionale,
correttamente il Governo ha fatto ricorso, per l'individuazione di
una base di calcolo su cui quantificare i trattamenti economici dei
professori universitari, ad un dato non eludibile di riferimento,
quale e' la retribuzione del dirigente generale dello Stato di
livello A, stante la tendenza della legislazione (d.P.R. 11 gennaio
1956, n. 19; legge 18 marzo 1958, n. 311; legge 26 gennaio 1962, n.
16; d.P.R. 21 aprile 1965, n. 373; d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749;
legge 18 marzo 1968, n. 249) ad equiparare il trattamento economico
apicale dei professori universitari a quello dei dirigenti generali.
In proposito questa Corte, con sentenza n. 219 del 1975, ha
statuito che "tale equiparazione (sotto il profilo sottolineato del
potenziale accesso ad identico vertice di coefficiente o parametro
terminale) delle due categorie in discorso - traducendo, per la sua
non accidentalita' ma anzi uniforme ripetizione in un notevole arco
temporale, un giudizio di valore espresso dal legislatore ex suo ore,
in termini di equivalenza, fra le due categorie pur strutturalmente
diverse dei docenti e dei dirigenti - non poteva non porsi come un
limite alla permanente discrezionalita' del legislatore medesimo".
A maggior ragione, nel caso di potesta' legislativa delegata a
fini di riordino o riforma, un dato ordinamentale preesistente,
quando non sia espressamente escluso dal legislatore delegante, non
puo' non funzionare come limite o criterio guida delle scelte
discrezionali del Governo. D'altra parte tale dato era presente
nell'art. 12, primo comma, lettera o), della legge di delega la' dove
si richiamava il trattamento economico dell'ultima classe di
stipendio dei professori ordinari; ed e' esplicitamente qualificato
come principio del sistema normativo delle carriere e retribuzioni
dei dirigenti statali nell'art. 36, ottavo comma, dello stesso
decreto delegato n. 382 del 1980: "Il professore ordinario che alla
data dell'inquadramento giuridico nel ruolo godeva del trattamento
economico corrispondente alla classe finale di stipendio conserva,
qualora piu' favorevole, il diritto all'equiparazione economica alla
retribuzione del dirigente generale di livello A dello Stato, in
applicazione dei principi' derivanti dalle norme sulle carriere e
retribuzioni dei Dirigenti statali". Avere adottato tale criterio
pone la norma al riparo da censure per quanto concerne sia il
controllo di ragionevolezza che quello del rispetto della delega.
4. - Il quinto comma dell'art. 36 del d.P.R. n. 382 del 1980
dispone: "Lo stipendio spettante ai professori appartenenti alla
seconda fascia e' pari al 70 per cento di quello spettante, a parita'
di posizione, al professore della prima fascia".
Il Governo ha inteso con questa proporzione corrispondere al
criterio direttivo di cui all'art. 12, primo comma, lettera o), della
legge n. 28 del 1980 che suona: "tenendo conto delle attribuzioni e
dei compiti loro assegnati dalla presente legge".
Trattasi di misurazione del valore di prestazioni didattiche
qualitativamente non omogenee quoad personam, i professori di prima
fascia essendo selezionati per la piena maturita' scientifica, ex
art. 41 del d.P.R. n. 382 del 1980, i professori di seconda fascia
per la idoneita' scientifica e didattica, ex art. 42 dello stesso
d.P.R. n. 382; oltreche' di prestazioni diverse quoad rem, essendo i
professori di seconda fascia esclusi dalle "funzioni riservate" ai
professori di prima fascia (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
990 del 1988).
La valutazione quantificante la differenza delle retribuzioni
rientra nella discrezionalita' del Governo, cosi' come diretta dal
criterio fornito dal legislatore delegante, e non appare censurabile
di irragionevolezza.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, primo comma, lettera o), della legge 21 febbraio 1980,
n. 28 (Delega al Governo per il riordinamento della docenza
universitaria e relativa fascia di formazione, e per la
sperimentazione organizzativa e didattica), sollevata, in relazione
all'art. 76 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 36 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della
docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonche'
sperimentazione organizzativa e didattica), sollevata, con la
medesima ordinanza, in relazione agli artt. 76 e 77 della
Costituzione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0216