N. 284 SENTENZA 17 - 25 maggio 1989
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Agricoltura - Regione Toscana - Produzioni di vini v.q.p.r.d. - Trasferimento del diritto al reimpianto di viti a favore di altra azienda su superfici predestinate - Disciplina e divieti di nuovi impianti - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale del decreto ministeriale impugnato - Disciplina concernente l'autorizzazione regionale all'esercizio del diritto trasferito - Garanzia di omogeneita' nell'intero territorio nazionale - Spettanza allo Stato. D.M. agricoltura e foreste 12 ottobre 1988, n. 469)(GU n.22 del 31-5-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
3 gennaio 1989, depositato in Cancelleria il 9 gennaio 1989 ed
iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1989, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro
dell'Agricoltura e Foreste del 12 ottobre 1988, n. 469 recante:
"Disciplina del trasferimento del diritto di reimpianto, in regime di
blocco di nuovi impianti di vite";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'avv. Antonio Ragazzini per la Regione e l'Avvocato dello
Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 gennaio 1989 e depositato il 9
gennaio 1989, la Regione Toscana ha sollevato conflitto di
attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dell'Agricoltura e Foreste del 12 ottobre 1988, n. 469
(pubblicato in Gazzetta Ufficiale 5 novembre 1988, n. 260) recante
"Disciplina del trasferimento del diritto di reimpianto, in regime di
blocco di nuovi impianti di vite".
Tale decreto provvede all'attuazione del Regolamento CEE n. 822
del 1987, nella parte in cui consente il trasferimento del diritto al
reimpianto di viti a vantaggio di altra azienda su superfici
destinate alla produzione di vini v.q.p.r.d. (vini di qualita'
prodotti in regioni determinate) (art. 7, paragrafo 2, seconda
parte).
Ad avviso della ricorrente tale decreto invaderebbe la sua sfera
di attribuzioni in materia di agricoltura (art. 117 Cost.), nella
quale sarebbe ricompresa, secondo l'art. 6 d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616 e la sentenza n. 304 del 1987 di questa Corte, anche la
competenza a dare attuazione ai regolamenti comunitari.
Osserva in particolare che nel caso di specie non sussisterebbe
nessuno dei presupposti che, secondo la citata sentenza potrebbero
giustificare, in via eccezionale, l'intervento dello Stato
(necessita' di perseguire ben individuate esigenze unitarie, ovvero
di garantire l'effettivo e puntuale adempimento di obblighi
comunitari in caso di inerzia regionale o di eccezionali situazioni
di urgenza in cui il tempestivo adempimento in sede regionale sia
oggettivamente impossibile).
L'atto impugnato infatti non potrebbe ritenersi espressione della
funzione di indirizzo e coordinamento, per la mancanza, sotto il
profilo formale, dell'apposita legge idonea a garantire il rispetto
del principio di legalita', e, sotto il profilo sostanziale, di ogni
indicazione dei principi cui le Regioni (e Province autonome) debbano
attenersi nell'esprimere avviso favorevole al trasferimento dei
diritti di reimpianto nel proprio territorio.
Ne' l'atto impugnato potrebbe ritenersi inteso a perseguire
finalita' programmatorie, non recando esso norme di principio o di
programma.
Il decreto ministeriale non potrebbe neppure ritenersi adottato in
esercizio del potere statale di sostituzione, facendo difetto, nella
specie, sia i requisiti previsti dall'art. 6 d.P.R. n. 616 del 1977,
sia la situazione di urgenza determinata, per l'imminente scadenza di
termini, dalla necessita' di tempestivo adempimento di obblighi
comunitari.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso, obbiettando che il decreto
ministeriale non avrebbe ad oggetto la materia "agricoltura", ma
esclusivamente una facolta' compresa nel diritto di proprieta',
ovvero nel diritto di iniziativa economica, dei singoli. La
disciplina dell'argomento, estesa a tutto il territorio nazionale,
non potrebbe che spettare allo Stato, cio' che - a suo avviso -
troverebbe conferma nel fatto che quando essa "stava per avvicinarsi
alla materia agricola", il decreto rinvia alla competenza regionale,
prevedendo il parere favorevole delle Regioni nelle quali dovra'
essere esercitato il diritto di reimpianto (art. 2, ultima).
Di conseguenza, il richiamo alla sentenza n. 304 del 1987 di
questa Corte sarebbe non pertinente, anche perche' l'atto in
questione non sarebbe un atto d'indirizzo e coordinamento, pur se
inteso anche a soddisfare esigenze unitarie, potendo il trasferimento
del diritto riguardare regioni diverse.
La lamentata mancanza dei criteri necessari alle Regioni per
esprimere il proprio parere favorevole ai trasferimenti concernenti
il proprio territorio, confermerebbe poi che il decreto impugnato non
intenderebbe incidere nella materia dell'agricoltura, mentre non
potrebbe trascurarsi che, poiche' il suddetto parere riguarderebbe,
in sostanza, la richiesta di nuovo impianto, tali criteri sarebbero
gia' stati posti con la circolare del Ministro dell'Agricoltura del
28 giugno 1984 prot. n. 87492, in relazione al punto 11 dell'art. 1
del precedente Regolamento CEE n. 1208 del 1984.
Infine, il difetto dell'urgenza del provvedimento sarebbe
irrilevante, non trattandosi di materia di spettanza regionale, e
comunque, ragioni di urgenza sarebbero pur sempre presenti, dovendo
il reimpianto essere disciplinato prima del periodo autunno-inverno
in cui deve essere effettuato.
In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura ha presentato una memoria
in cui ribadisce le deduzioni e le conclusioni gia' espresse
nell'atto di costituzione, e ha esibito copia della circolare
ministeriale n. 87492 del 1984 che fissa i criteri unitari per
l'autorizzazione regionale di nuovi impianti, per superfici destinate
alla produzione di vini v.q.p.r.d.;
Considerato in diritto
1. - Il Regolamento C.E.E. n. 822 del 1987 del Consiglio del 16
marzo 1987, relativo all'organizzazione del mercato vitivinicolo, nel
consentire, in regime di blocco di nuovi impianti, il trasferimento
totale o parziale del diritto di reimpianto di viti verso superfici
appartenenti ad azienda diversa da quella originaria e destinate alla
produzione di vini di qualita' prodotti in regioni determinate
(v.q.p.r.d.), prevede che tale trasferimento avvenga "alle condizioni
fissate dallo Stato membro interessato" (art. 7, par. 2).
Il Regolamento in esame e' dunque, per questa parte, non
"autosufficiente", avendo un contenuto dispositivo incompleto e
percio' insuscettibile di immediata applicazione.
Il Ministro dell'agricoltura, con il decreto impugnato, ha inteso
- come risulta anche dal preambolo - specificare le misure normative
necessarie per rendere possibile l'esecuzione della disposizione
comunitaria da parte dei soggetti interessati e delle pubbliche
autorita'.
La Regione Toscana, promuovendo il presente conflitto, si duole
che, cosi' facendo, il decreto in questione, investendo la materia
"agricoltura" ad essa demandata, abbia invaso la sua competenza a
dare attuazione, anche in via normativa, al suddetto Regolamento
C.E.E., poiche' mancherebbero, nella specie, i presupposti e i
requisiti necessari, anche secondo la giurisprudenza di questa Corte,
per giustificare una simile ingerenza dell'autorita' statale.
L'Avvocatura dello Stato obietta che il medesimo decreto non lede
la competenza regionale, avendo ad oggetto specifico il solo
trasferimento del diritto di reimpianto, il quale oltretutto, per
concernere l'intero territorio nazionale, abbisognerebbe di una
disciplina unitaria. Lo stesso decreto inoltre, ove richiede il
previo parere favorevole delle regioni nel cui territorio dovra'
esercitarsi il diritto trasferito, sarebbe pienamente rispettoso
delle attribuzioni ad esse costituzionalmente riconosciute.
2. - Il decreto ministeriale in esame contiene diverse
disposizioni destinate ad incidere variamente anche nella sub-materia
della produzione vitivinicola e dunque ad investire, sia pure per
profili particolari, la materia dell'agricoltura, demandata alle
Regioni.
In particolare, nell'ambito di tale sub-materia, come riconosce
pure la circolare ministeriale n. 23891 dell'11 ottobre 1980 citata
nel preambolo del decreto e recante "note illustrative ed adempimenti
inerenti la normativa comunitaria sul 'pacchetto vino' (Gazzetta
Ufficiale C.E.E. L.57 del 29 febbraio 1980)", spetta alle Regioni (e
alle Province autonome) la competenza a riconoscere in concreto il
diritto di reimpianto di viti, "in quanto destinatarie della
documentazione che lo attesta".
L'atto impugnato dunque, laddove integra con norme particolari la
regolamentazione comunitaria del trasferimento di tale diritto
investe, senza presentare peraltro le caratteristiche strutturali di
un intervento di mero indirizzo e coordinamento, un aspetto specifico
di un istituto, la cui concreta attuazione nell'ordinamento interno
risulta rimessa in via generale alle autorita' regionali.
Cio' premesso, deve osservarsi che, a differenza di quanto ritiene
la ricorrente, talune previsioni del decreto appaiono in effetti
sorrette da indubbie esigenze unitarie che impongono una disciplina
identica in tutto il territorio nazionale degli specifici oggetti
regolati, anche perche' incidenti in situazioni giuridiche soggettive
di privati esercitabili, in ipotesi, pure con riguardo a superfici
appartenenti a regioni diverse: cosi' per quanto concerne la
previsione che il trasferimento del diritto avvenga per atto notarile
opportunamente registrato (art. 1); che l'atto di compravendita
riporti le generalita' dei proprietari delle aziende contraenti, gli
estremi catastali delle superfici interessate all'operazione, la
rinuncia del cedente ad esercitare il diritto sulle superfici
estirpate; che il contratto sia trascritto nei registri immobiliari
del territorio in cui e' situata l'azienda cedente (art. 3).
Tuttavia, per questa parte, l'intervento statale, pur inteso
correttamente a perseguire le ricordate finalita' generali, non e'
stato adottato nella forma della legge (o atto equiparato) o almeno
sulla base di una disciplina legislativa idonea a fornirgli adeguato
supporto - come peraltro richiesto anche dalla "riserva" stabilita
dagli artt. 41 e 42 della Costituzione - e percio' si risolve in una
compressione indebita delle attribuzioni anche legislative della
regione ricorrente (cfr. sentenza n. 304 del 1987).
Egualmente invasivo di tali attribuzioni, ma per diversa ragione,
e' poi l'art. 5 del decreto contestato. Tale articolo, sancendo come
conseguenza della cessione del diritto di reimpianto - la radicale
preclusione di ogni possibilita' per l'azienda cedente di richiedere,
nell'azienda stessa, l'autorizzazione di nuovi impianti di viti, in
deroga al blocco, previsti per le superfici a denominazione di
origine controllata a norma dell'art. 6 Reg. CEE n. 822 del 1987,
implica, specularmente, il totale diniego del correlativo potere
autorizzatorio in capo alle autorita' competenti. Ma tale potere
spetta in via generale alle Regioni (e Province autonome), come
espressamente riconosciuto nello stesso preambolo dell'atto impugnato
e come peraltro ribadito anche dalla circolare ministeriale n. 87492
del 28 giugno 1984, esibita dall'Avvocatura. Poiche' pero' non e'
dato desumere dal testo del decreto ministeriale, ne' e' ricavabile
aliunde, l'esistenza di un interesse unitario che esiga non la
semplice prefissione di uniformi criteri orientativi, ma,
addirittura, la soppressione in toto del potere delle Regioni nel
caso di specie, deve concludersi che l'adozione di tale drastica
misura si traduce, in una illegittima delimitazione delle
attribuzioni di loro competenza.
3. - A diverse conclusioni deve invece giungersi per le
disposizioni del decreto (contenute negli artt. 2 e 3) che prevedono
l'indispensabile previo assenso regionale all'esercizio del diritto
oggetto del trasferimento. Tali previsioni infatti costituiscono un
riconoscimento della competenza regionale e non privano gli organi
degli enti autonomi della facolta' di disciplinare i criteri
relativi, ovviamente nell'ambito di quanto previsto dalla normativa
comunitaria.
Egualmente non invasive della competenza regionale sono sia la
norma che impone l'obbligo di comunicazione delle copie degli atti di
trasferimento agli organi delle regioni interessate all'estirpazione
e al reimpianto (art. 4) sia la disposizione che indica il termine
entro il quale tali organi debbono a loro volta comunicare al
Ministero i dati relativi all'entita' delle aziende e delle superfici
interessate dai trasferimenti (art. 6). Si tratta di adempimenti che
sono indispensabili per garantire, con la necessaria omogeneita'
nell'intero territorio nazionale, la possibilita' di conoscenza del
fenomeno in questione, e cio' sia allo scopo di consentire i dovuti
controlli nelle diverse sedi competenti, sia al fine di mettere in
grado l'autorita' statale di ottemperare all'obbligo, imposto
dall'art. 9 dello stesso Regolamento C.E.E., di informarne gli
organismi comunitari.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato di disciplinare mediante decreto
ministeriale gli oggetti di cui agli artt. 1 e 3 (salvo che per la
parte concernente l'autorizzazione regionale all'esercizio del
diritto trasferito), del decreto del Ministro dell'agricoltura del 12
ottobre 1988, n. 469 e di conseguenza annulla tale decreto
limitatamente a tali disposizioni;
Dichiara che non spetta allo Stato vietare qualsiasi
autorizzazione di nuovi impianti di viti, previsti per le superfici a
denominazione di origine controllata a norma dell'art. 6 del
Regolamento CEE n. 822 del 1987, a favore di chi abbia ceduto il
diritto di reimpianto di viti e di conseguenza annulla l'art. 5 del
decreto del Ministro dell'agricoltura del 12 ottobre 1988, n. 469;
Dichiara che spetta allo Stato di adottare la disciplina di cui
agli artt. 2 e 3 (limitatamente alla parte concernente
l'autorizzazione regionale all'esercizio del diritto trasferito),
nonche' 4 e 6 del decreto del Ministro dell'agricoltura del 12
ottobre 1988, n. 469.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 maggio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0597